趙一紅

一、問(wèn)題的提出與福利視角

目前，中國(guó)社會(huì)福利制度改革面臨著諸多問(wèn)題，一方面是中國(guó)社會(huì)福利制度創(chuàng)新過(guò)程中的發(fā)展視角，另一方面是中國(guó)社會(huì)福利制度創(chuàng)新過(guò)程中的“責(zé)任結(jié)構(gòu)”，這是亟待探索和研究的問(wèn)題。從政府角度，積極制定相關(guān)福利制度的法規(guī)、政策、規(guī)劃，發(fā)揮其引導(dǎo)和監(jiān)督作用;從社會(huì)組織角度，大膽創(chuàng)新組織和體制，發(fā)揮其功能和作用;從社區(qū)、家庭等角度，便是充分發(fā)揮其參與社會(huì)福利的積極性，上述可歸納為各方責(zé)任。但在責(zé)任結(jié)構(gòu)中，中國(guó)福利制度改革在就業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)服務(wù)方面以什么為主體、為基礎(chǔ)、為取向?采取何種福利發(fā)展模式?這既是中國(guó)福利制度發(fā)展的視角也是其發(fā)展的路徑。

英國(guó)學(xué)者艾倫·肯迪在《福利視角》一書中，針對(duì)當(dāng)前英國(guó)和美國(guó)福利改革中的爭(zhēng)論進(jìn)行概括，其中之一便是在良性社會(huì)形成中，社會(huì)福利將擔(dān)任什么樣的角色。艾倫·肯迪概括了福利五個(gè)不同視角，每一個(gè)福利視角都提供了關(guān)于福利視角及其目標(biāo)的不同構(gòu)想:(1)福利是利他主義的表現(xiàn)。這一視角假定:一個(gè)更加公平和整合社會(huì)的建立，有助于培養(yǎng)公民間的相互責(zé)任感，幫助他們實(shí)現(xiàn)其道德潛能。(2)福利是追求個(gè)人利益的一個(gè)渠道。這一視角假定:絕大多數(shù)的福利申領(lǐng)者將采取理性的行動(dòng)來(lái)改善他們自身及其家人的境遇。福利的任務(wù)就是提供激勵(lì)機(jī)制。(3)福利是權(quán)力的行使。這一視角假定:相當(dāng)比例的福利申領(lǐng)者缺乏追求他們自身利益的能力，其結(jié)果導(dǎo)致他們無(wú)法對(duì)如前一種視角假定的激勵(lì)性制度變革做出反應(yīng)。因此，福利改革的任務(wù)是迫使這部分人采取有助于長(zhǎng)期境遇改善的行動(dòng)方式，從而實(shí)現(xiàn)公共利益。(4)福利是走向就業(yè)的過(guò)渡。這一視角在回應(yīng)前兩個(gè)視角中發(fā)展起來(lái)的。這一視角假定:僅僅通過(guò)現(xiàn)金津貼的福利不可能緩解貧困問(wèn)題?！＠仨殦?dān)當(dāng)起向有償工作轉(zhuǎn)變的角色。(5)福利是道德再生的一種機(jī)制。這一視角假定:人們受責(zé)任感的驅(qū)動(dòng)，同時(shí)承認(rèn)他們對(duì)其生活的社會(huì)共同體有義務(wù)。因此，福利的任務(wù)在于培養(yǎng)和提高這種責(zé)任感。①［英］艾倫·肯迪:《福利視角:思潮、意識(shí)形態(tài)及政策爭(zhēng)論》，周微等譯，上海人民出版社2011年版，第2頁(yè)。

上述關(guān)于福利視角的五種分類，大概可以概括為兩個(gè)方向，一個(gè)是認(rèn)為福利政策面臨的核心問(wèn)題是不平等，因此，福利首要任務(wù)就是資源的重新分配。另一個(gè)是認(rèn)為福利面臨的核心問(wèn)題是福利的依賴性，因此，福利的首要任務(wù)是引導(dǎo)人們向著既有利于公共利益又有利于他們自身福祉的方向行動(dòng)，這兩個(gè)方向基本可概括為政策研究法和意識(shí)形態(tài)研究法。

本文認(rèn)為，福利視角的研究除了上述幾種類型外，還可以從如下三個(gè)方面進(jìn)行概括和研究:發(fā)展取向、結(jié)構(gòu)取向、模式取向。

1.理解福利視角之一:發(fā)展取向

發(fā)展取向的福利視角解釋基于社會(huì)發(fā)展理論的興起。從學(xué)科上看，社會(huì)發(fā)展理論最早起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)界，以研究發(fā)展中國(guó)家如何使人均國(guó)民生產(chǎn)總值快速增長(zhǎng)趕上西方發(fā)達(dá)國(guó)家為主要內(nèi)容，之后擴(kuò)展到社會(huì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科。在二戰(zhàn)結(jié)束之后，貧窮落后的發(fā)展中國(guó)家更加深刻地認(rèn)識(shí)到自身的落后，希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)擺脫貧窮的困境;發(fā)達(dá)國(guó)家面對(duì)戰(zhàn)后物資匱乏，也想致力于研究經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展便成為發(fā)展中國(guó)家發(fā)展的主要目標(biāo)。這一目標(biāo)是建立在“只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)其他問(wèn)題便迎刃而解”的假說(shuō)上。但之后的發(fā)展中國(guó)家片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果，使人們對(duì)單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了反思與懷疑。例如，一些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)惡增長(zhǎng)，并不能自然而然地給人們帶來(lái)普遍的福祉，相反，引發(fā)了社會(huì)分配不公、社會(huì)腐化、貧富兩極分化現(xiàn)象。至此人們認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不等于社會(huì)發(fā)展。如果一個(gè)社會(huì)沒(méi)有包含減少貧困、失業(yè)和不平等現(xiàn)象諸目標(biāo)計(jì)劃，這個(gè)社會(huì)就很難發(fā)展。一個(gè)社會(huì)發(fā)展的基本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是減少貧困、增加就業(yè)、擴(kuò)大福祉、促進(jìn)平等。

發(fā)展中國(guó)家由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，單靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)不了的。與此同時(shí)，一個(gè)國(guó)家的福利發(fā)展本身就可以被看作是現(xiàn)代化的發(fā)展。因?yàn)樯鐣?huì)福利的發(fā)展是對(duì)民眾的基本保障，對(duì)健康、就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的關(guān)注，這應(yīng)該是一個(gè)社會(huì)現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。要達(dá)到這種全社會(huì)普遍的福利指標(biāo)，單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能夠滿足。長(zhǎng)期以來(lái)，人們一直從資源和再分配的視角中去界定社會(huì)福利，將社會(huì)福利視為國(guó)民經(jīng)濟(jì)成果的二次分配。有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該從社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)互動(dòng)關(guān)系視角去研究社會(huì)福利的功能②［美］詹姆士·梅志里、鄧廣良:《社會(huì)發(fā)展理論對(duì)東亞國(guó)家和地區(qū)的啟示》，載王卓祺主編《東亞國(guó)家和地區(qū)福利制度》，中國(guó)社會(huì)出版社2011年版，第26頁(yè)。。那么發(fā)展社會(huì)福利的視角到底如何界定，尤其是后發(fā)展國(guó)家社會(huì)福利制度如何改革與發(fā)展，由此便提出了福利視角之一:發(fā)展取向。

2.理解福利視角之二:結(jié)構(gòu)取向

結(jié)構(gòu)取向的福利視角解釋對(duì)上述研究的一個(gè)直接反差便是，福利視角不在于再分配、平等和利他主義，而是強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)組織、社區(qū)、家庭的福利責(zé)任對(duì)于社會(huì)福利改革與發(fā)展的直接作用結(jié)果;強(qiáng)調(diào)的是在社會(huì)合力的情境下，國(guó)家、社會(huì)組織和群體對(duì)于社會(huì)福利如何運(yùn)籌帷幄、如何制造福利。這便有了國(guó)家與社會(huì)組織關(guān)系中的結(jié)構(gòu)性福利視角。

3.理解福利視角之三:模式取向

模式取向的福利視角解釋在于選擇一種什么樣的福利發(fā)展的實(shí)踐模式。這一視角重視的是一種社會(huì)福利發(fā)展的微觀領(lǐng)域，即福利的發(fā)展過(guò)程中的具體服務(wù)方式，這便有社區(qū)照顧與社區(qū)服務(wù)之分。社區(qū)照顧作為國(guó)家社會(huì)福利的一種實(shí)踐模式最初起源于英國(guó)，它的直接背景是英國(guó)及一些西方國(guó)家掀起的“反院舍化”運(yùn)動(dòng)和公民權(quán)利觀念的興起，同時(shí)伴隨著福利國(guó)家面臨的困境。由此，20世紀(jì)70年代英國(guó)政府便開始了對(duì)國(guó)家福利制度的改革，改革的視角限于英國(guó)社會(huì)服務(wù)方式的調(diào)整以彌補(bǔ)福利國(guó)家的種種缺陷和不足。由于社區(qū)照顧作為一種福利的實(shí)踐模式，減輕了地方政府作為服務(wù)提供者角色的負(fù)擔(dān)，被歐美許多國(guó)家紛紛效仿。而在中國(guó)，當(dāng)前社會(huì)福利體制改革的重點(diǎn)主要集中在宏觀層面的政策調(diào)整，同時(shí)又缺少英國(guó)“反院舍化”運(yùn)動(dòng)的社會(huì)背景，因此，社會(huì)福利發(fā)展的視角并沒(méi)有集中在具體服務(wù)方式的深入探索，而是在更寬廣的層面上提出了社區(qū)服務(wù)的概念。這便有在福利政策主導(dǎo)上的兩種實(shí)踐模式，即福利視角之三:模式取向。

二、后發(fā)展國(guó)家社會(huì)福利制度的視角

1.后發(fā)展國(guó)家的發(fā)展語(yǔ)境

后發(fā)展國(guó)家的發(fā)展語(yǔ)境是建立在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的對(duì)立和轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)上?，F(xiàn)代化理論是在結(jié)構(gòu)功能主義理論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，結(jié)構(gòu)功能主義理論的中心內(nèi)容是社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化與整合，以此類推，現(xiàn)代化理論的中心內(nèi)容是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的對(duì)立和轉(zhuǎn)化;發(fā)展理論的中心內(nèi)容是后發(fā)展國(guó)家在面對(duì)“早發(fā)型”國(guó)家現(xiàn)代化已具有的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，如何解決發(fā)展與貧困，如何解決由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。發(fā)展理論在經(jīng)過(guò)現(xiàn)代化理論、依附理論和世界體系理論的爭(zhēng)議和探討的過(guò)程中，在經(jīng)過(guò)由“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”到“綜合發(fā)展”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，終于達(dá)成了共識(shí)，這是發(fā)展觀的一種深化。

發(fā)展觀的深化不僅在于承認(rèn)發(fā)展的目標(biāo)和過(guò)程是綜合的，更在于新發(fā)展觀確定了發(fā)展多重目標(biāo)中的基本目標(biāo)。這個(gè)基本目標(biāo)就是減少貧困、增加就業(yè)、促進(jìn)平等，并提出了生存的自尊和自由等核心價(jià)值觀。美國(guó)政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為發(fā)展應(yīng)該包括五大目標(biāo):增長(zhǎng)、公平、民主、穩(wěn)定、自主①孟憲忠:《社會(huì)發(fā)展理論和實(shí)踐進(jìn)展述評(píng)》，《哲學(xué)動(dòng)態(tài)》1995年第2期。。法國(guó)哲學(xué)家弗朗勃瓦·佩魯在《發(fā)展新概念》一書中，也強(qiáng)調(diào)新發(fā)展觀應(yīng)該是整體的綜合的，而非單純經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)②［法］弗朗勃·佩魯:《發(fā)展新概念》，郭春林等譯，上?？茖W(xué)文獻(xiàn)出版社1988年版。。單一經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)解釋已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)發(fā)展實(shí)踐，經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)家也存在貧困，純粹的經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決不了貧困現(xiàn)象。

伴隨著發(fā)展觀不斷深化，后發(fā)展國(guó)家在政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面體現(xiàn)了自身特點(diǎn)。對(duì)后發(fā)展國(guó)家政治特征研究的比較深刻的是美國(guó)歷史學(xué)家布萊克與政治學(xué)家亨廷頓。布萊克認(rèn)為后發(fā)展國(guó)家與早發(fā)展國(guó)家的差別在于幾個(gè)方面:現(xiàn)代化啟動(dòng)時(shí)間、來(lái)源因素、背景、體制成熟程度等③孫立平:《傳統(tǒng)與變遷——國(guó)外現(xiàn)代化及中國(guó)現(xiàn)代化問(wèn)題研究》，黑龍江人民出版社1992年版，第98－100頁(yè)。。亨廷頓特別關(guān)注后發(fā)展國(guó)家普遍存在的政治不穩(wěn)定問(wèn)題。亨廷頓認(rèn)為與早發(fā)展國(guó)家穩(wěn)定而有效的政治系統(tǒng)相比，后發(fā)展國(guó)家政治系統(tǒng)往往處于極不穩(wěn)定的狀態(tài)。有人將這種狀況歸結(jié)為現(xiàn)代化程度低的緣故，但亨廷頓的看法則與此完全相反。他認(rèn)為造成這種政治動(dòng)蕩“是社會(huì)急劇變革、新的社會(huì)集團(tuán)被迅速動(dòng)員起來(lái)卷入政治而同時(shí)政治體制的發(fā)展卻步伐緩慢所造成的”④［美］塞繆爾·P.亨廷頓:《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1988年版，第4、48－51頁(yè)。。亨廷頓用大量的事實(shí)和材料證明，貧困和政治不穩(wěn)定之間沒(méi)有直接因果關(guān)系。他認(rèn)為政治動(dòng)蕩最容易發(fā)生且頻率最高的是已經(jīng)開始進(jìn)入現(xiàn)代化過(guò)程，經(jīng)濟(jì)上有相當(dāng)程度發(fā)展的國(guó)家和地區(qū)。由此得出結(jié)論，政治動(dòng)蕩根源于一個(gè)國(guó)家進(jìn)行了現(xiàn)代化而又未取得現(xiàn)代性⑤［美］塞繆爾·P.亨廷頓:《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1988年版，第4、48－51頁(yè)。。

對(duì)后發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)特征研究較多的是美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)史學(xué)家格爾申克隆。他主要從后發(fā)展國(guó)家的工業(yè)化問(wèn)題入手，提出了在工業(yè)化過(guò)程中后進(jìn)國(guó)家并不是步先進(jìn)國(guó)家后塵的命題。認(rèn)為正是由于落后，后進(jìn)國(guó)家的發(fā)展過(guò)程許多方面將會(huì)根本不同于先進(jìn)國(guó)家。他援用凡勃倫的“借用技術(shù)”這一概念，認(rèn)為后進(jìn)國(guó)家無(wú)法自己建立技術(shù)，而是可以“借用技術(shù)?！雹揶D(zhuǎn)引自孫立平《傳統(tǒng)與變遷——國(guó)外現(xiàn)代化及中國(guó)現(xiàn)代化問(wèn)題研究》，黑龍江人民出版社1992年版，第94－95頁(yè)。

上述后發(fā)展國(guó)家的發(fā)展語(yǔ)境，決定了后發(fā)展國(guó)家有著自身福利制度視角。

2.后發(fā)展國(guó)家福利制度視角

在當(dāng)代社會(huì)福利思想體系中，除了有馬克思主義、民主社會(huì)主義、新自由主義和“第三條道路”，還包括女權(quán)主義和生態(tài)主義觀點(diǎn)。其中影響比較大的是社會(huì)發(fā)展理論的福利觀，也稱發(fā)展性福利觀，對(duì)后發(fā)展國(guó)家的影響較大。

社會(huì)發(fā)展理論主要代表人物是美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校社會(huì)福利學(xué)院院長(zhǎng)詹姆士·梅志里(Jamos Midgley)，其主要觀點(diǎn)是以社會(huì)發(fā)展為取向，以福利與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)為切入點(diǎn)，主張福利與經(jīng)濟(jì)互為動(dòng)力。其理論背景表現(xiàn)為福利國(guó)家陷入危機(jī)與新自由主義的興起，這一狀況形成于對(duì)傳統(tǒng)福利國(guó)家的批判。福利國(guó)家批判者共同倡導(dǎo)的改革措施有幾個(gè)方面:削減政府的福利開支、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、反對(duì)國(guó)家干預(yù)、實(shí)行私有化或公私合作等。但是，當(dāng)國(guó)家干預(yù)力量被削弱而不斷強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用時(shí)，將會(huì)帶來(lái)一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也難以普遍提升公民的社會(huì)福利水平。特別是在全球化浪潮沖擊下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)出的有限性，使每個(gè)國(guó)家都面臨著更大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，每個(gè)國(guó)家都面臨著改革福利制度、提升福利水平、促進(jìn)社會(huì)和諧的任務(wù)。發(fā)展社會(huì)福利應(yīng)該著重建立積極的福利制度，不能單獨(dú)依靠政府或市場(chǎng)，應(yīng)該使社會(huì)各組成部分充分發(fā)揮各自的作用，即多元福利模式。目前，各國(guó)政府都已接受這種觀點(diǎn)。但是在具體實(shí)踐中，政府在福利制度的提供方面往往是有限的，尤其在就業(yè)和解決收入差距方面，針對(duì)此種種問(wèn)題，梅志里等社會(huì)發(fā)展理論家們便提出了關(guān)于福利制度改革的一些政策主張。為了進(jìn)一步促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策緊密結(jié)合，他們提出三項(xiàng)原則:第一，建立一個(gè)國(guó)家主義部門，全面協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，促進(jìn)可持續(xù)和以人為本的發(fā)展;第二，采取促進(jìn)就業(yè)、以人為本的宏觀經(jīng)濟(jì)政策;第三，社會(huì)計(jì)劃應(yīng)以投資為導(dǎo)向，采取“生產(chǎn)主義”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)參與，產(chǎn)生較高的經(jīng)濟(jì)回報(bào)①［美］詹姆士·梅志里、鄧廣良:《社會(huì)發(fā)展理論對(duì)東亞國(guó)家和地區(qū)的啟示》，載王卓祺主編《東亞國(guó)家和地區(qū)福利制度》，中國(guó)社會(huì)出版社2011年版，第24－25頁(yè)。。

梅志里的社會(huì)發(fā)展理論對(duì)當(dāng)代西方社會(huì)福利界，尤其是美國(guó)社會(huì)福利界影響比較大。其中對(duì)后發(fā)展國(guó)家的福利制度最有啟示意義的是:在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策融合的基礎(chǔ)上，制定將福利資源用于投資為導(dǎo)向的社會(huì)計(jì)劃，從而提高社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)參與能力;使社會(huì)各界都充分發(fā)揮各自的作用，強(qiáng)調(diào)個(gè)人、非營(yíng)利組織以及國(guó)家和市場(chǎng)共同作用。這種視角改變了后發(fā)展國(guó)家在過(guò)去大多存在的補(bǔ)救和救濟(jì)式的福利模式，降低了人民在福利方面對(duì)政府的過(guò)度依賴，通過(guò)建立福利制度，以政府為主導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)組織、社區(qū)、家庭、個(gè)人積極參與社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的責(zé)任與意識(shí)，這種福利制度的發(fā)展趨向，符合發(fā)展國(guó)家福利制度的視角。

三、政府與社會(huì)組織結(jié)構(gòu)性的福利視角

社會(huì)福利如果作為一種意識(shí)形態(tài)，它強(qiáng)調(diào)“社會(huì)公平”和“人道主義”價(jià)值觀;如果作為一種社會(huì)制度，“是滿足社會(huì)中個(gè)人、群體和社區(qū)的福祉”②王思斌:《社會(huì)工作概論》，高等教育出版社2010年版，第76頁(yè)。;如果作為一種行動(dòng)，它強(qiáng)調(diào)反貧困，通過(guò)廣泛的社會(huì)服務(wù)，使窮人分享更多的社會(huì)財(cái)富并增加參與社會(huì)活動(dòng)的各種機(jī)會(huì)，以提高窮人自身擺脫貧困的能力。這樣一種福利目標(biāo)需要社會(huì)發(fā)展的綜合力量來(lái)完成。如何在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視野下研究福利制度、如何看待政府與社會(huì)組織關(guān)于福利的結(jié)構(gòu)性視角，將有助于解決上述福利目標(biāo)。在此筆者不打算過(guò)多論述國(guó)家與社會(huì)、政府與社會(huì)組織的關(guān)系，只想研究政府與社會(huì)組織關(guān)于福利的結(jié)構(gòu)性視角。

結(jié)構(gòu)取向的福利解釋在于強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織、社區(qū)與家庭的不同福利責(zé)任對(duì)于社會(huì)福利改革與發(fā)展的直接作用結(jié)果，在社會(huì)合力的情況下，國(guó)家、社會(huì)對(duì)于社會(huì)福利如何發(fā)展的問(wèn)題。

“社會(huì)福利是各國(guó)社會(huì)制度建設(shè)中不可或缺的重要組成部分。從廣義上來(lái)說(shuō)，社會(huì)福利是指同改善公民生活素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展與提高社會(huì)總體文明水平相關(guān)的一切物質(zhì)、活動(dòng)與相關(guān)服務(wù)。從狹義上講，社會(huì)福利則是指國(guó)家 (或政府)針對(duì)社會(huì)中有特殊需要的個(gè)人和群體提供的津貼、物質(zhì)和社會(huì)服務(wù)?！雹偻跛急?《社會(huì)工作概論》，高等教育出版社2010年版，第76頁(yè)。政府與社會(huì)組織對(duì)于福利的視角可以從結(jié)構(gòu)解釋來(lái)分類。

1.政府關(guān)于福利的結(jié)構(gòu)性視角

首先，經(jīng)濟(jì)視角。政府對(duì)于福利解釋，首先表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)體系中。主要敘述的是一種貧困狀態(tài)，一般針對(duì)某些經(jīng)濟(jì)資源 (工資)匱乏狀態(tài)下，人們用于維持最基本生存狀態(tài)的食物和設(shè)施消費(fèi)的資金缺乏狀態(tài)，例如，食品、住房、衣物和交通。其中，國(guó)家是以貧困線來(lái)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。政府制定的貧困線是以人均收入為指標(biāo)，從而界定出某些地區(qū)和某些人群在貧困線以下需要福利支持，它是由政府以指向性、政策性的方式來(lái)界定需要福利支持的人群。因此，對(duì)于這種福利支持，政府更多采取的是經(jīng)濟(jì)上的扶貧與濟(jì)貧的福利供給方式。

其次，政策視角。政府對(duì)于福利解釋除了經(jīng)濟(jì)解釋之外，還有許多相應(yīng)的政策性解釋。政策性福利解釋一般表現(xiàn)在對(duì)全社會(huì)的就業(yè)、住房、養(yǎng)老、健康、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)、社會(huì)保障等方面，提供各種社會(huì)服務(wù)和待遇的活動(dòng)，政府在這些領(lǐng)域提供物質(zhì)和再分配社會(huì)資源的政策，以提供社會(huì)服務(wù)和資金直接影響公民福利和行動(dòng)。因此，對(duì)于這方面的福利支持，政府更多地是采用改善國(guó)民物質(zhì)文化生活，提高生活質(zhì)量，依法向國(guó)民提供各種津貼補(bǔ)助、公共設(shè)施和社會(huì)服務(wù)的福利供給方式。

再次，意識(shí)形態(tài)視角。意識(shí)形態(tài)的社會(huì)解釋也是政府常用的一種福利解釋視角。關(guān)于意識(shí)形態(tài)的福利視角，在歷史上和國(guó)內(nèi)外有種種理論闡述。在當(dāng)代社會(huì)福利思想體系中，從馬克思主義、民主社會(huì)主義、新自由主義、“第三條道路”、女權(quán)主義、生態(tài)主義等福利理論，到社會(huì)沖突論的福利觀都應(yīng)該算是對(duì)于社會(huì)福利的意識(shí)形態(tài)解釋。

“沖突論”者認(rèn)為社會(huì)福利制度的產(chǎn)生是社會(huì)矛盾和階級(jí)沖突的產(chǎn)物。社會(huì)福利服務(wù)具有重要的社會(huì)控制功能，有利于維持社會(huì)秩序和穩(wěn)定，便于政治統(tǒng)治。馬克思、思格斯在《共產(chǎn)黨宣言》、《資本論》、《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》等著作中，揭示了資本主義的矛盾運(yùn)動(dòng)以及社會(huì)主義代替資本主義的必然趨勢(shì)，尋求全人類的解放和達(dá)到共產(chǎn)主義，馬克思的社會(huì)福利思想基本通過(guò)這些著作反映出來(lái)。此外，西方社會(huì)福利思想的三大支柱:民主社會(huì)主義、新自由主義、“第三條道路”的社會(huì)理論，包括女權(quán)主義和生態(tài)主義的福利理論都表現(xiàn)出強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)視角。意識(shí)形態(tài)福利視角強(qiáng)調(diào)的是福利的利他主義、平等主義、責(zé)任和救助精神，以人為本促進(jìn)社會(huì)和諧。西方國(guó)家對(duì)于此方面的福利支持，通常采取的是政府救助、倡導(dǎo)和增權(quán)的福利供給方式。

總之，政府是社會(huì)福利供給中最重要的主體。政府在社會(huì)福利中的作用不容忽視。政府角色與責(zé)任的合理界定是社會(huì)福利發(fā)展的基礎(chǔ)。目前在我國(guó)，社會(huì)福利供給模式已由從前政府統(tǒng)攬發(fā)展到由政府主導(dǎo)、各方福利責(zé)任分擔(dān)的格局。因此，對(duì)于政府來(lái)講，如何主導(dǎo)福利發(fā)展，其結(jié)構(gòu)性視角非常重要。

2.社會(huì)組織關(guān)于福利的結(jié)構(gòu)性視角

社會(huì)組織是社會(huì)福利的重要供給者。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)國(guó)家的福利供給政策取決于社會(huì)組織發(fā)展的程度。作為政府與民眾之間的中間組織，具有開發(fā)福利資源和提供多樣化服務(wù)的功能。社會(huì)組織關(guān)于福利的結(jié)構(gòu)性視角表現(xiàn)在:

首先是服務(wù)視角。社會(huì)管理體制改革客觀上要求社會(huì)組織提供福利性社會(huì)服務(wù)。而福利性社會(huì)服務(wù)是以傳統(tǒng)的扶貧救助為主，以解決貧困所導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題為主要內(nèi)容。從生存扶貧與發(fā)展扶貧為主要范圍，提供經(jīng)濟(jì)資源，開展各種培訓(xùn);提供小額信貸;作為政府與民眾的中介組織，協(xié)調(diào)相關(guān)扶貧政策，確保落實(shí)，從一定程度上改善貧困人口的生存狀態(tài)。此外，還提供企業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，包括社會(huì)康復(fù)與輔導(dǎo)、社會(huì)維權(quán)與支持，以專業(yè)化的手段為社會(huì)服務(wù);直接面對(duì)社區(qū)居民和弱勢(shì)群體，為服務(wù)注入了人性化的內(nèi)涵;在資源上，組織大量志愿者開展服務(wù)項(xiàng)目，節(jié)約服務(wù)成本，包括直接參與貧困者及其家庭的服務(wù)，從而表現(xiàn)出服務(wù)的福利供給方式。

其次，價(jià)值視角。社會(huì)組織的價(jià)值理念在于助人自助，在于奉獻(xiàn)和利他精神，這些高尚的精神可以抵制社會(huì)不正之風(fēng)，從而起到弘揚(yáng)社會(huì)正氣的作用。在社會(huì)組織中涌現(xiàn)大量的社會(huì)志愿者，志愿者所蘊(yùn)含的互助行為與價(jià)值理念，代表了較高道德水平的文明社會(huì)的發(fā)展方向，社會(huì)組織在一個(gè)國(guó)家的民主政治建設(shè)中也具有不可替代的作用。民主政治的發(fā)展也是社會(huì)發(fā)展的一種標(biāo)志。在我國(guó)政治文明建設(shè)過(guò)程中，社會(huì)組織的發(fā)展是現(xiàn)代民主體系的重要內(nèi)容，其奠定了基層民主特別是社會(huì)自治的基礎(chǔ)①趙一紅:《政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)模式分析》，《社會(huì)工作》2012年第4期。，從而表現(xiàn)出價(jià)值傳播的福利供給方式。

再次，倡導(dǎo)視角。社會(huì)組織運(yùn)用所積累的自身良好聲譽(yù)充分動(dòng)員社區(qū)居民，積極促成相關(guān)福利政策與法制的制定和修正;對(duì)社區(qū)居民和民眾進(jìn)行社會(huì)教育，發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步的功能，達(dá)到追求社會(huì)正義的目標(biāo)，從而表現(xiàn)出倡導(dǎo)者的福利供給方式。

上述政府和社會(huì)組織關(guān)于福利的結(jié)構(gòu)性視角，表現(xiàn)出在社會(huì)福利的發(fā)展過(guò)程中政府和社會(huì)組織福利供給責(zé)任的定位。由于社會(huì)福利實(shí)施的廣度和深度的要求，同時(shí)社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展存在較多的不確定空間，因而社會(huì)福利供給主體是多元的。縱觀世界福利發(fā)展的歷史，社會(huì)福利供給主體表現(xiàn)為整合了政府、家庭、社區(qū)、社會(huì)組織等力量，共同對(duì)全社會(huì)成員提供福利。

四、社區(qū)照顧與社區(qū)服務(wù)不同模式的福利視角

社區(qū)照顧是英國(guó)在福利國(guó)家陷入困境之后提出的一種福利政策，也可被看作是一種社會(huì)福利的實(shí)踐模式。1963年英國(guó)衛(wèi)生部頒布了被稱作是“社區(qū)照顧的藍(lán)皮書”的《健康及福利:社區(qū)照顧的發(fā)展計(jì)劃》，標(biāo)志著英國(guó)社會(huì)福利政策的重大轉(zhuǎn)變。②房列曙等:《社區(qū)工作》，合肥工業(yè)大學(xué)出版社2007年版，第113頁(yè)。

1.社區(qū)照顧模式的福利視角

社區(qū)照顧的福利模式，起初是為了嘗試減輕地方政府的福利供給負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織提供正規(guī)服務(wù)及私有化服務(wù)。社區(qū)照顧的福利供給對(duì)象是老人和殘疾人、兒童、精神病患者等;福利供給主體是管理人員、專業(yè)工作人員和照顧人員;社區(qū)照顧的福利供給目標(biāo)是維持有需要的人士在社區(qū)或者自然生活環(huán)境內(nèi)獨(dú)立生活。社區(qū)照顧的終極目標(biāo)是協(xié)力讓社區(qū)人士可以在自己的生活上獲得最大程度的獨(dú)立自主③夏學(xué)鑾:《社區(qū)照顧的理論、政策與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社1996年版，第48頁(yè)。。社區(qū)照顧的福利供給模式有:社區(qū)活動(dòng)中心、老人公寓、家庭照顧、居家服務(wù)、暫托處、老人院等等。這些社區(qū)服務(wù)性設(shè)施主要是由英國(guó)政府舉辦或由政府資助的，提供的服務(wù)是免費(fèi)或低收費(fèi)。社區(qū)照顧基本可以從幾個(gè)層面界定:行動(dòng)照顧、物質(zhì)支援、心理支持、整體關(guān)懷④方奕霖、阮曾媛琪:《社區(qū)照顧的概念及對(duì)香港的啟示》，載夏學(xué)鑾《社區(qū)照顧的理論、政策與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社1996年版，第44頁(yè)。。從上述社區(qū)照顧福利供給的對(duì)象、供給主體、供給模式來(lái)看，此福利視角注重的是福利提供的具體方式和手段，即是一種具體的福利供給服務(wù)的模式。

2.社區(qū)服務(wù)模式的福利視角

由于中國(guó)缺少英國(guó)福利國(guó)家的社會(huì)背景，目前社會(huì)福利制度改革重點(diǎn)主要集中在宏觀政策層面調(diào)整，而不是集中在福利供給的具體服務(wù)方式上，因此，我國(guó)并沒(méi)有把社區(qū)照顧作為一項(xiàng)專門的福利政策。1986年，國(guó)家民政部首次提出開展社區(qū)服務(wù)工作、滿足人民生活需要的策略，社區(qū)服務(wù)正式載入中國(guó)城市改革的史冊(cè)。英國(guó)社區(qū)照顧的福利視角，強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)意識(shí)和社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)對(duì)于受照顧者的意義;中國(guó)社區(qū)服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是在政府領(lǐng)導(dǎo)下，各街道、居委會(huì)為協(xié)助，滿足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需求，發(fā)動(dòng)和組織社區(qū)各方面力量，開展公益性、福利性和互助性的社會(huì)化服務(wù)。目前社區(qū)需要承擔(dān)的社會(huì)福利責(zé)任比任何一個(gè)時(shí)期都更為重要。但是相對(duì)西方國(guó)家來(lái)說(shuō)，我國(guó)社區(qū)服務(wù)的福利供給來(lái)源和供給機(jī)制都比較單一，社會(huì)化程度較低;社區(qū)的行政化傾向嚴(yán)重，社區(qū)福利供給主體大多表現(xiàn)為政府行為;社區(qū)福利供給的專業(yè)化程度也較低，大多數(shù)地區(qū)還依賴于傳統(tǒng)的行政化手段，雖然目前一些沿海城市已經(jīng)提高了社區(qū)福利供給的專業(yè)化水平，但中國(guó)社區(qū)服務(wù)的總體還處于較低水平;社區(qū)服務(wù)模式的福利視角更多注重的是宏觀政策的實(shí)施，例如:最低生活保障制度的實(shí)施、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)、失業(yè)人員的再就業(yè)服務(wù)與培訓(xùn)、殘疾人的社區(qū)康復(fù)、社會(huì)養(yǎng)老體系的建構(gòu)、軍烈屬的優(yōu)撫與社區(qū)矯治等等，而缺少福利供給的微觀層面具體社會(huì)服務(wù)方式的提供。

結(jié) 語(yǔ)

上述通過(guò)福利供給視角的宏觀與微觀分析，從后發(fā)展國(guó)家的福利發(fā)展視角，到政府、社會(huì)組織福利的結(jié)構(gòu)性視角，再到社區(qū)服務(wù)與社區(qū)照顧模式視角，可以總結(jié)中國(guó)社會(huì)福利發(fā)展的路徑。

1.建立以宏觀福利視角為主、微觀福利視角為輔的我國(guó)本土化的社會(huì)福利制度，發(fā)揮其社會(huì)建構(gòu)功能

從傳統(tǒng)與現(xiàn)代結(jié)構(gòu)看，中國(guó)作為從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的后發(fā)展國(guó)家，在現(xiàn)代化發(fā)展一開始就面臨著早發(fā)展國(guó)家現(xiàn)代化已具有的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。二者在現(xiàn)代化開始時(shí)所面臨的環(huán)境和條件上有很大差別。美國(guó)學(xué)者列維在《現(xiàn)代化與社會(huì)結(jié)構(gòu)》一書中關(guān)于現(xiàn)代化的條件方面認(rèn)為，維持較高水平現(xiàn)代化的必備條件并不一定就是獲得這種現(xiàn)代化水平的前提條件①Lery，M.J，Mondernization and the Structrue of Societies.Princecon，New Jersey，Princeton University Press，1966.。而且，早發(fā)展國(guó)家目前的發(fā)展條件與它早期獲得這種現(xiàn)代性的啟動(dòng)條件也已完全不同，這說(shuō)明啟動(dòng)現(xiàn)代化的條件與發(fā)展現(xiàn)代化的條件是不一樣的，因此，不必照搬目前發(fā)達(dá)國(guó)家的某種模式。如果后發(fā)展國(guó)家處在啟動(dòng)階段時(shí)，過(guò)多關(guān)注發(fā)達(dá)國(guó)家已有狀態(tài)，而忽略對(duì)其現(xiàn)代化啟動(dòng)時(shí)的各種分析，將會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展造成失誤。當(dāng)然，后發(fā)展國(guó)家也有其諸多優(yōu)勢(shì)，列維認(rèn)為后發(fā)展國(guó)家對(duì)現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)要比早發(fā)展國(guó)家豐富得多，他們可以省去許多不必要的經(jīng)歷;后發(fā)展國(guó)家可以大量采用和借鑒早發(fā)展國(guó)家的成熟計(jì)劃、技術(shù)、設(shè)備以及與此相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)等②Lery，M.J，Mondernization and the Structrue of Societies.Princecon，New Jersey，Princeton University Press，1966.。

由此推論，中國(guó)社會(huì)的福利發(fā)展也面臨同樣的問(wèn)題。社會(huì)福利的發(fā)展是一國(guó)發(fā)展的重要目標(biāo)，也是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要條件，中國(guó)也不例外。面對(duì)西方社會(huì)福利發(fā)展在理論和實(shí)踐水平已經(jīng)相當(dāng)高以致于出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，中國(guó)的福利事業(yè)如何發(fā)展，這是值得研究的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)福利發(fā)展應(yīng)該積極實(shí)行以宏觀福利視角為主、微觀福利視角為輔的發(fā)展路徑。從宏觀上講，我們不能完全照搬西方福利國(guó)家的社會(huì)福利模式，不能以“高福利”發(fā)展為社會(huì)福利發(fā)展的目標(biāo)，中國(guó)有自身的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景，這種背景與西方社會(huì)福利及其制度產(chǎn)生和發(fā)展的背景完全不同，中國(guó)應(yīng)該積極發(fā)展本土化的具有中國(guó)特色的福利事業(yè)。在我國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與構(gòu)建和諧社會(huì)必然要求與之相匹配的社會(huì)福利制度。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀和我國(guó)社會(huì)分化的現(xiàn)狀，及時(shí)提出了建設(shè)和諧社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)。因此，中國(guó)社會(huì)福利發(fā)展應(yīng)該首先以建構(gòu)穩(wěn)定的和諧社會(huì)為目標(biāo)，發(fā)揮其社會(huì)福利的社會(huì)建構(gòu)功能。從微觀上講，在積極建構(gòu)中國(guó)本土化的福利制度的同時(shí)，要借鑒西方福利國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，包括西方福利國(guó)家的優(yōu)秀研究成果和具體服務(wù)方式，以推動(dòng)我國(guó)社會(huì)福利的發(fā)展。

2.改進(jìn)我國(guó)社會(huì)福利責(zé)任的分擔(dān)結(jié)構(gòu)，建立以政府責(zé)任為主導(dǎo)、社會(huì)組織為主要依靠力量的福利體制

我國(guó)目前正在重建社會(huì)福利制度，其價(jià)值取向雖然也強(qiáng)調(diào)國(guó)家、社會(huì)組織、社區(qū)、家庭的責(zé)任分擔(dān)，但卻在分擔(dān)的結(jié)構(gòu)上存在問(wèn)題。其表現(xiàn)在于政府對(duì)于社會(huì)福利的投入過(guò)多注重經(jīng)濟(jì)視角和意識(shí)形態(tài)視角。首先，大量財(cái)政預(yù)算仍然流向國(guó)有企業(yè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。其次，政府以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)界定貧困線，相當(dāng)部分社會(huì)福利資金投入到貧困線以下的扶貧和濟(jì)困地區(qū)，但是由于社會(huì)政策的不平衡，使得絕對(duì)貧困人口和相對(duì)貧困人口在不斷變化，導(dǎo)致扶貧濟(jì)困效果不佳，福利供給流失;由于政府較為注重福利供給的意識(shí)形態(tài)效果，許多福利供給是以救助和倡導(dǎo)為主要方式，導(dǎo)致福利責(zé)任結(jié)構(gòu)單一。再次，在社區(qū)中的福利性社會(huì)服務(wù)實(shí)施中，仍然存在政社不分的現(xiàn)象?？傊鎸?duì)上述問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)該積極強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)福利制度的建立和政策制定方面的主導(dǎo)責(zé)任。而社會(huì)作為中介組織應(yīng)該努力貫徹、落實(shí)政府的福利政策到具體的個(gè)人中去;積極開展專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，做好救助工作，組織好志愿者服務(wù)隊(duì)伍，弘揚(yáng)社會(huì)的志愿精神。

3.探索我國(guó)社會(huì)福利供給模式，積極建立社區(qū)服務(wù)帶動(dòng)社區(qū)照顧的服務(wù)方式

“社區(qū)服務(wù)”從意義上說(shuō)應(yīng)該是社區(qū)社會(huì)服務(wù)，包括城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)兩個(gè)方面。如果把社區(qū)服務(wù)作為一種社會(huì)福利供給形式，它在外延和內(nèi)涵上與社區(qū)照顧都有較大差別，這點(diǎn)在前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)。由于我國(guó)倡導(dǎo)的社區(qū)服務(wù)具有福利性、群眾性、互助性、綜合性的特點(diǎn)，同時(shí)社區(qū)服務(wù)的具體內(nèi)容豐富。例如，對(duì)各類弱勢(shì)群體進(jìn)行福利供給服務(wù)、對(duì)居民提供便民利民服務(wù)、對(duì)社區(qū)單位提供社會(huì)服務(wù)、對(duì)下崗職工提供再就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障社會(huì)化服務(wù)。因此，社區(qū)服務(wù)具有“大服務(wù)”對(duì)應(yīng)我國(guó)“大福利”的特點(diǎn)。同時(shí)，我國(guó)提出的社區(qū)服務(wù)在內(nèi)容上體現(xiàn)了社區(qū)照顧的精神，外延要比社區(qū)照顧廣泛。社區(qū)服務(wù)強(qiáng)調(diào)普遍化服務(wù)，不像社區(qū)照顧是以受助個(gè)人發(fā)展為中心，在中國(guó)社區(qū)服務(wù)更能體現(xiàn)本土化的社會(huì)福利供給模式特點(diǎn)。

當(dāng)然，社區(qū)服務(wù)要開展各項(xiàng)社會(huì)福利活動(dòng)，專業(yè)化的社區(qū)照顧模式對(duì)其具有借鑒意義，微觀的社會(huì)服務(wù)實(shí)踐模式必不可少。社區(qū)照顧模式的主要目的在于提供適度的干預(yù)與支持，促使人們獲得最大的獨(dú)立自主并掌握自己的生活。社區(qū)照顧模式的目標(biāo)與特點(diǎn)，在于積極建立社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)并推進(jìn)志愿服務(wù)，以具體而專業(yè)的工作方法為社區(qū)居民提供服務(wù)，尤其是老人、兒童、殘疾人等等。在社區(qū)照顧模式中，專業(yè)工作者的角色是組織者，而不是照護(hù)者，并以組織者、支持者、監(jiān)督者的角色介入社區(qū)。由此，社區(qū)照顧應(yīng)該在社區(qū)服務(wù)模式帶動(dòng)下，發(fā)揮社會(huì)福利的供給功能，二者互補(bǔ)，在具體的社會(huì)福利實(shí)踐領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。

綜上所述，從傳統(tǒng)與現(xiàn)代、政府與社會(huì)組織、社區(qū)服務(wù)與社區(qū)照顧各種分析角度，透視出中國(guó)社會(huì)福利發(fā)展的路徑。中國(guó)的社會(huì)福利發(fā)展究竟是一種怎樣的路徑、怎樣的模式，有著怎樣的特點(diǎn);是一種制度，還是一種經(jīng)濟(jì)模式，抑或是意識(shí)形態(tài)等等，這些概念和定義似乎都不重要，重要的是我們發(fā)展社會(huì)福利的路徑選擇和視角。