吳錦旗

(金陵科技學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部，江蘇 南京 210038)

章榮君博士在南京大學(xué)讀碩士時與我是同門。導(dǎo)師把他介紹給我時特別強調(diào)了他的家庭出身:農(nóng)民的兒子，來自大別山革命老區(qū)，對農(nóng)民有深厚的感情。后來同他在一起時間長了，對他有了更多的了解，他和我一樣都是師范畢業(yè)，在老家的農(nóng)村中學(xué)教了兩年書，實在看不到什么前途和希望，就不得不通過考研來改變自己的命運。20世紀90年代，考研確實是一條出人頭地的捷徑。他是英語專業(yè)畢業(yè)的，人又很聰明，考研對他而言并不是什么困難的事情。我考入南京大學(xué)后和章榮君能夠朝夕相處，從他身上學(xué)到了很多東西，不僅是學(xué)業(yè)上的，還包括為人處事。

章榮君在讀碩士期間就以“三農(nóng)”問題作為自己的研究方向，他發(fā)表的論文大多與農(nóng)村相關(guān)，其碩士論文也是研究農(nóng)民的政治參與問題，其中不乏真知灼見。記得當(dāng)時系里給我們一間房子作為學(xué)習(xí)室，就是在那里經(jīng)常聆聽章榮君關(guān)于“三農(nóng)”問題的講解，使我對“三農(nóng)”問題有了一些皮毛認識。他碩士畢業(yè)后曾去政府機構(gòu)呆了一年多，但他并不適應(yīng)這種工作，于是，主動辭職復(fù)習(xí)考博。那時他已經(jīng)結(jié)婚，這在外人看來是要冒很大風(fēng)險的，而且在很多人的心目中，在政府機構(gòu)做公務(wù)員也是一個很不錯的選擇。他的辭職舉動并不被一般人理解，但我是理解的，而且我知道以他的能力肯定能考上博士。事實也確實如此，他再次考入南京大學(xué)，師從張永桃先生攻讀博士學(xué)位。做博士論文一直是頗為勞心費力的事情，但章榮君是一個思想敏銳，好學(xué)上進，刻苦勤奮的人，他依然將“三農(nóng)”問題作為自己的選題，經(jīng)過與導(dǎo)師的多次溝通和交流，以《財政困境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的重構(gòu)》作為博士論文的題目，后經(jīng)反復(fù)修改和討論最后終于成型并順利通過答辯。其間他和我之間就博士論文的寫作有過很多的電話交流，我基本上是一個傾聽者，對他所做的選題難以提供實質(zhì)性幫助。他畢業(yè)后到南京理工大學(xué)執(zhí)教，其博士論文經(jīng)過多次修改后申報了國家社科基金項目，2009年獲得立項，其成果最終以《財政困境與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理》為題目由中國社會科學(xué)文獻出版社于2012年出版。

中國傳統(tǒng)社會的統(tǒng)治只達于縣，縣級以下的鄉(xiāng)村社會主要是靠鄉(xiāng)紳主導(dǎo)的自治。晚清之后，中國鄉(xiāng)村宗法家族逐漸解體，鄉(xiāng)村社會的政治權(quán)力真空導(dǎo)致盜賊蜂起。而中國國民黨由于干部資源的不足，對鄉(xiāng)村社會的控制一直未能有效實現(xiàn)［1］。鄉(xiāng)村政治權(quán)力長期處于缺位狀態(tài)，原有的組織結(jié)構(gòu)和禮法秩序被瓦解，鄉(xiāng)村社會走向衰敗。中國共產(chǎn)黨通過暴力革命手段實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村重新整合，新中國成立后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的創(chuàng)立，完成了對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治和控制，鄉(xiāng)村社會被綁上了國家機器的戰(zhàn)車，成為中國共產(chǎn)黨政權(quán)的基礎(chǔ)。經(jīng)歷過土地改革和新中國成立后的歷次政治運動，農(nóng)民從個體的小生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榧w農(nóng)民，而對鄉(xiāng)村農(nóng)民進行直接控制和治理的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

作者廣泛研讀了國內(nèi)外大量有關(guān)資料，在吸收前人思想的基礎(chǔ)上，初步建構(gòu)了一個理論框架，形成了自己的一家之言，提出了內(nèi)含新意的較多獨到見解。

作者首先對學(xué)術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的研究進行歸納和整理。自上世紀90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問題的研究成為顯學(xué)，得到政治學(xué)、社會學(xué)和人類學(xué)的高度關(guān)注。在這些研究中，大體可以分為兩個部分:一部分是深刻認識到現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的問題;另一部分則分別從各自觀點出發(fā)提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的原則和發(fā)展趨向。很多學(xué)者對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在問題的看法大體一致，如機構(gòu)膨脹、人員超編、職能錯位、財政困難與農(nóng)民負擔(dān)過重等相關(guān)問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理路徑選擇的問題上，不同的專家學(xué)者之間表現(xiàn)出了很大的差異，綜合分析大約有四種方案具有代表性:一是主張加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，將它建設(shè)成為一級完備或完全的農(nóng)村基層政府組織;二是主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)政府，將其改為縣級政府的派出機構(gòu)，實行“縣政、鄉(xiāng)派”;三是吳理財提出的官民合作的“鄉(xiāng)政自治”模式;四是主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。而這四種方案其實各有利弊，從制度選擇上講，作者無疑是傾向于第四種方案，但必須要有一個前提條件，即“保證國家制度供給能夠控制鄉(xiāng)村社會的前提下，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”［2］25。

在研究過程中，作者有一個基本假設(shè)，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織是一個“經(jīng)濟人”，正是“經(jīng)濟人”的角色定位而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了合法性危機，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失了政治權(quán)威，最終不能不走向被拋棄的命運。

作者在研究過程中，有一個非常清晰的邏輯思路，這個思路環(huán)環(huán)相扣，層層遞進，形成了一個閉合路徑，而且言之成理。其出發(fā)點是從經(jīng)濟入手來揭示和解釋政治問題，這是一個比較新穎的研究方向:經(jīng)濟政治學(xué)?！敖?jīng)濟利益格局的變化是引起政治關(guān)系發(fā)生變化的根本的深層次的原因?！保?］31換而言之，經(jīng)濟在某種程度上就是最大的政治。作者在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，回顧了鄉(xiāng)村稅費改革并分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的表現(xiàn)，為了完成壓力型體制下的上級政府任務(wù)，為了維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生存和既得利益，不得不從制度外開辟財源，這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的擴張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過負債和舉債來經(jīng)營，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹和人員超編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”淪為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”。而這又必然是造成農(nóng)民負擔(dān)反彈的最深層次原因，農(nóng)民負擔(dān)反彈將會誘發(fā)農(nóng)民的非制度化政治參與，從而影響著農(nóng)村以及整個中國社會的穩(wěn)定。事實已經(jīng)表明，在財政困境下國家的政治行政管理體制中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府已經(jīng)發(fā)生了斷裂，“一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是計劃經(jīng)濟時代‘國家政權(quán)建設(shè)’下形成的控制型和資源汲取型的政府，另一方面市場經(jīng)濟促動著鄉(xiāng)村社會逐漸退縮。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既成了國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的代表，又成了鄉(xiāng)村社會要求其撤退的組織，因此它總是處于這樣的尷尬的位置上?！@充分表明在國家和社會關(guān)系當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在本質(zhì)上已經(jīng)處于隔離的狀態(tài)，對上它并不代表國家，對下它并不代表鄉(xiāng)村社會，而是一個擁有自利性要求的組織良好的特殊的利益團體。這也深刻表明:國家的行政管理體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級已經(jīng)發(fā)生了斷裂。”［2］166鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)成為鄉(xiāng)村社會和國家之間溝通交流的一個障礙物，正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性擴張，使得它借助國家公共權(quán)力進行制度外的巧取豪奪，從而造成了國家政權(quán)的內(nèi)卷化，結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了合法性危機。而解決的方法就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式進行重構(gòu)，即國家通過制度革新來控制鄉(xiāng)村社會，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有限自治。

在此基礎(chǔ)上，作者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何有限自治的制度安排進行了具有創(chuàng)新意義的設(shè)計，從選舉制度、民眾直接參與的決策制度、鄉(xiāng)規(guī)民約的管理制度、方便易行的監(jiān)督制度以及財務(wù)制度等方面構(gòu)建了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的模式，并以鄉(xiāng)村社會多中心治理作為實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的路徑選擇。

當(dāng)前有很多研究局限于理論層面，很少去關(guān)注實踐，導(dǎo)致理論與實踐的脫節(jié)。而作者在研究過程中并非是從理論到理論，在本書研究中，作者運用了大量的實證資料來驗證和說明其主要論點，這些資料有些是來自網(wǎng)絡(luò)和媒體，而有些則來自鄉(xiāng)村的調(diào)查和訪問。記得作者曾和我談過做實證研究的艱難，一是經(jīng)費緊張，無法做大面積的調(diào)研;二是缺乏人手，主要是個人“孤軍作戰(zhàn)”;三是很難獲得第一手的、真實的資料。這些實證資料是作者利用假期回鄉(xiāng)調(diào)查所得，還有就是通過親戚、朋友、同學(xué)、學(xué)生等社會關(guān)系獲得一些原始資料，這些資料相對而言是比較真實的。作者利用這些資料做成了圖表，十分形象和直觀，這也是該研究過程中最耗費心血的地方。

該書語言流暢，文筆生動，閱讀時有難以釋卷之感，在讀書過程中還能引發(fā)很多的思考。

在讀章榮君博士的著作時，恰好遇到一位大學(xué)時的同學(xué)M(為免麻煩，隱其姓名)。我們已有20多年沒有見面了，他是我們那個班從政同學(xué)中混得最好的，現(xiàn)在是蘇北某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記，因為到省城來跑項目，正好有機會相見，我也確實想和他聊聊鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的問題。我見到他后提了一系列的問題:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)人員是否超編?超編人員的工資是怎么解決的?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否普遍負債經(jīng)營?大概欠了多少錢?有能力償還嗎?農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民負擔(dān)是否減輕?鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作與稅費改革之前比是否更好開展了等等?M書記說，我可以毫不客氣地講，我就是“三農(nóng)”問題的專家，我所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全縣屬于中游水平，不是非常富裕，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)普遍超編，因為有許多任務(wù)要完成，招聘一些編外人員也是沒有辦法的事情。我們這個鎮(zhèn)的定額編制大概有三十幾個(公務(wù)員編制，不包括事業(yè)編)，而實際工作人員大概有六十多個，與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)比還不算多，這些后招聘的人屬于臨時工性質(zhì)，工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過創(chuàng)收來解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上都在負債經(jīng)營，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠款多少不一樣，有的已經(jīng)過億，而我所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大概在三四千萬左右，不算多，我們每年的財政收入除了上繳縣財政，還能有300—400萬的稅收，至于償還債務(wù)問題基本沒有考慮過，因為那是歷史累積形成的，也沒有打算還，我干幾年就回縣城了，像擊鼓傳花一樣將債務(wù)留給后面的人。農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民負擔(dān)確實有所減輕，而且我們鎮(zhèn)是以工業(yè)為主，原來的農(nóng)業(yè)稅費在鄉(xiāng)財政中所占比例很小，但是取消農(nóng)業(yè)稅后，最大的問題是農(nóng)民對政府的認同減低了，政府在管理過程中工作越來越難做，農(nóng)民對政府不信任，抵觸情緒很大，另外就是農(nóng)村逐漸空心化，青壯年勞力都出門打工，留下的都是婦孺老弱，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是又苦又累，還沒有什么前途，向上晉升非常難。

或許我老同學(xué)的這些話在某種程度上印證了作者對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的揭露和分析。該書最大的亮點并不在于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的描述，而在于構(gòu)建了一個有限自治治理模式，屬于一種制度創(chuàng)新。問題是，這種創(chuàng)新未免帶有理想化的色彩，讓一個控制型的政治體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€治理型和服務(wù)型的政治體制還有很長的路要走，其中還面臨著意識形態(tài)和體制障礙。不管怎么樣，作者畢竟是做了探索性的工作，也希望該書能給決策者和管理者提供一些借鑒和啟迪。

［1］金觀濤，劉青峰.開放中的變遷——再論中國社會超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)［M］.香港:中文大學(xué)出版社，1993:126－133.

［2］章榮君.財政困境與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理［M］.北京:中國社會科學(xué)文獻出版社，2012.