周訓(xùn)芳 曹丹丹

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410004)

2013年3月1日起，《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》正式實(shí)施。該條例將面積達(dá)522.87平方公里的長(zhǎng)株潭綠心地區(qū)置于地方性法規(guī)的保護(hù)之下，為建設(shè)美麗湖南和“兩型社會(huì)”提供了生態(tài)立法示范，為全面發(fā)揮生態(tài)綠心地區(qū)的生態(tài)屏障和生態(tài)服務(wù)功能提供了法制保障。但是，該條例的有效實(shí)施，以湖南省地方生態(tài)保護(hù)的整體制度設(shè)計(jì)為前提。如何理順《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》與其他有關(guān)生態(tài)保護(hù)的地方性法規(guī)的關(guān)系，全面整合湖南省地方生態(tài)立法進(jìn)行整體制度設(shè)計(jì)，為《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》的有效實(shí)施營(yíng)造整體制度環(huán)境，以滿足美麗湖南、綠色湖南、法治湖南建設(shè)的實(shí)際需要，是擺在湖南省地方立法機(jī)關(guān)面前的一個(gè)十分突出的問(wèn)題。

一、長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)保護(hù)地方立法現(xiàn)狀

長(zhǎng)株潭城市群由長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市所轄行政區(qū)域組成，國(guó)土面積2.8萬(wàn)平方公里，2007年12月被國(guó)家批準(zhǔn)為全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。生態(tài)綠心地區(qū)位于長(zhǎng)沙、株洲和湘潭三市交匯地區(qū)，北至長(zhǎng)沙繞城線及瀏陽(yáng)河，西至長(zhǎng)潭高速西線，東至瀏陽(yáng)柏加鎮(zhèn)，南至湘潭縣梅林橋鎮(zhèn)，沿湘江呈品字型分布，共轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個(gè)街道辦事處，面積522.87平方公里。其中，長(zhǎng)沙305.69平方公里，占58.46%;株洲82.36平方公里，占15.74%;湘潭134.82平方公里，占25.80%。生態(tài)綠心地區(qū)包括一批森林公園和水庫(kù)，9個(gè)自然保護(hù)區(qū)及風(fēng)景名勝區(qū)，擁有豐富的生態(tài)資源，是長(zhǎng)株潭城市群的“綠肺”，對(duì)提升長(zhǎng)株潭城市群的生態(tài)品位、改善人居環(huán)境、維系生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明均具有十分重要的意義。

地方生態(tài)立法體現(xiàn)了地方的生態(tài)文明程度。到2012年底，湖南省已經(jīng)制定了多部與長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)保護(hù)有關(guān)的地方性法規(guī)，主要有《湖南省野生動(dòng)植物資源保護(hù)條例》(1988年6月27日通過(guò)，2004年7月30日第三次修正)、《湖南省濕地保護(hù)條例》(2005年7月30日頒布)、《湖南省植物保護(hù)條例》(2006年9月30日頒布)、《湖南省森林公園管理?xiàng)l例》(2010年7月29日修正)、《湖南省外來(lái)物種管理?xiàng)l例》(2011年5月27日通過(guò)并公布)、《湖南省風(fēng)景名勝區(qū)條例》 (2011年7月29日通過(guò))、《湖南省湘江保護(hù)條例》(2012年9月27日公布)、《湖南省植物園條例》(2012年9月27日公布)、《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》 (2012年11月30日公布，2013年3月1日起施行)等。其中，《湖南省外來(lái)物種管理?xiàng)l例》在全國(guó)地方生態(tài)立法中屬于首創(chuàng)，填補(bǔ)了湖南省外來(lái)物種管理立法的空白，并開(kāi)啟了國(guó)內(nèi)外來(lái)物種立法的先河［1］;而《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》是湖南省第一部綜合性的、全面的、完整的地方生態(tài)立法，開(kāi)啟了湖南省整體生態(tài)保護(hù)立法的先河;也是全國(guó)第一部綜合性的跨行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)地方立法，開(kāi)啟了國(guó)內(nèi)跨行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)立法的先河。

湖南的地方生態(tài)立法，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的尖銳矛盾。地方生態(tài)立法既要考慮生態(tài)安全和生態(tài)提質(zhì)，又要滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市化快速發(fā)展所帶來(lái)的建設(shè)用地需求，而且，立法者往往會(huì)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為生態(tài)安全和生態(tài)提質(zhì)的前提和基礎(chǔ)。因此，不同的地方性法規(guī)很難一貫地體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的立法原則，將生態(tài)文明理念貫徹到底。這樣，不同的地方性法規(guī)往往存在諸多沖突，不但制約著《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》這一專(zhuān)門(mén)性的長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)保護(hù)法規(guī)的實(shí)施效果，也將極大地削弱長(zhǎng)株潭地區(qū)生態(tài)保護(hù)的整體效果。因此，整合湖南省地方生態(tài)立法，對(duì)湖南省地方生態(tài)保護(hù)進(jìn)行整體制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)擺上湖南省立法機(jī)關(guān)的議事日程。

二、長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)保護(hù)整體制度設(shè)計(jì)的必要性

有一種比較流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，地方立法應(yīng)當(dāng)切實(shí)在地方具體的、特有的、需要的事項(xiàng)上下功夫，把國(guó)家法律、行政法規(guī)和黨的方針政策同地方實(shí)際結(jié)合起來(lái)，立法的內(nèi)容要符合實(shí)際情況和具體需要，體例上不追求大而全，需要幾條就規(guī)定幾條，重在管用［2］。筆者認(rèn)為，盡管這一觀點(diǎn)客觀地反映了當(dāng)前我國(guó)地方立法的實(shí)際狀況，但是，這一觀點(diǎn)對(duì)地方生態(tài)保護(hù)工作是十分有害的。

就生態(tài)保護(hù)立法而言，地方立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地方生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)，從而具有一定的獨(dú)創(chuàng)性和“地方特色”［3］。地方生態(tài)立法的主體是地方立法機(jī)關(guān)，其制定的地方性法規(guī)的效力范圍僅限于本地行政區(qū)域范圍內(nèi)，解決地方特有的需要以地方立法的方式去解決的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，尤其是注重解決應(yīng)當(dāng)以立法解決而中央立法不能或不便解決的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。地方生態(tài)立法應(yīng)當(dāng)從本地生態(tài)保護(hù)的實(shí)際需要出發(fā)，充分反映本地經(jīng)濟(jì)、政治、文化、風(fēng)俗、民情對(duì)生態(tài)立法的需求程度［4］，充分考慮該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境特性，先行立法，為解決某一類(lèi)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題積累經(jīng)驗(yàn)，并為其后的中央立法或中央和地方共同立法作好充分準(zhǔn)備。

但是，這并非意味著地方生態(tài)立法可以棄生態(tài)系統(tǒng)的整體性和生態(tài)保護(hù)工作的綜合性于不顧，不能進(jìn)行大而全的生態(tài)保護(hù)整體制度設(shè)計(jì)。恰恰相反，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的全局性和綜合性，決定了某一個(gè)行政區(qū)域無(wú)法僅僅依靠某幾條規(guī)定或者某一部地方性法規(guī)去保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，不同的地方性法規(guī)所著力解決的問(wèn)題不同，其立法的側(cè)重面不一樣，對(duì)于相同事項(xiàng)的規(guī)定在不同的地方性法規(guī)之間存在著矛盾和沖突，地方立法機(jī)關(guān)需要從生態(tài)保護(hù)的全局出發(fā)，在制定某一部新的地方性法規(guī)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)同類(lèi)型的其他地方性法規(guī)中的有關(guān)條款進(jìn)行梳理和整合，對(duì)相關(guān)生態(tài)保護(hù)法律制度進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，以提高地方生態(tài)立法的立法效益和整體實(shí)施效果。因此，湖南省的地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從綠色湖南建設(shè)的大局出發(fā)，在《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》生效實(shí)施后，充分行使地方生態(tài)立法權(quán)，全面清理與長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)保護(hù)有關(guān)的地方性立法，進(jìn)行地方生態(tài)保護(hù)的整體制度設(shè)計(jì)，確保湖南省地方性生態(tài)法規(guī)的統(tǒng)一和有效實(shí)施?；谶@一認(rèn)識(shí)，建議湖南省立法機(jī)關(guān)根據(jù)已出臺(tái)的《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》對(duì)相關(guān)的地方性法規(guī)的制定、修改、廢止做出統(tǒng)一的規(guī)劃、部署，將湖南省地方生態(tài)保護(hù)的整體制度設(shè)計(jì)提上立法議程，逐步建立起協(xié)調(diào)一致的地方生態(tài)法規(guī)體系和地方性生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范體系。

生態(tài)綠心地區(qū)作為湖南省建設(shè)“兩型社會(huì)”的縮影和示范區(qū)，其保護(hù)和建設(shè)涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排、資源節(jié)約、生態(tài)補(bǔ)償以及森林、濕地、野生動(dòng)植物資源保護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域的工作，是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程，需要在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破、大膽創(chuàng)新，在人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。由此可以看出，長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)保護(hù)立法也是一項(xiàng)同樣浩大的系統(tǒng)工程。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮立法規(guī)劃的作用，避免地方生態(tài)立法出現(xiàn)顧此失彼、規(guī)定不一致、矛盾和不必要的交叉現(xiàn)象，使地方生態(tài)立法形成為一個(gè)健全的、科學(xué)的、統(tǒng)一的法規(guī)體系。

更為重要的是，生態(tài)綠心地區(qū)跨長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三個(gè)行政區(qū)，對(duì)于跨行政區(qū)域的生態(tài)保護(hù)工作，還需要有效地約束政府行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響。從現(xiàn)有制度安排上來(lái)看，幾乎所有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范均將環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生歸責(zé)于企業(yè)行為;但從目前發(fā)生的很多重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件來(lái)看，地方政府的行政不作為、不積極履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，才是企業(yè)違規(guī)的真正罪魁禍?zhǔn)祝?］。因此，必須通過(guò)整體性的地方生態(tài)保護(hù)制度設(shè)計(jì)，為地方政府制定統(tǒng)一的生態(tài)行為規(guī)則，防止其各自為政，促使其互相監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)利益的最大化［6］。

三、長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)保護(hù)地方立法需要解決的主要問(wèn)題

《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》共有六章46條，其主要內(nèi)容包括六大方面:第一，明確了保護(hù)范圍為長(zhǎng)沙、株洲和湘潭三市的交匯地區(qū)，總面積522.87平方公里;第二，規(guī)定了生態(tài)綠心保護(hù)的責(zé)任主體為三市政府及相關(guān)縣 (區(qū))政府，明確了省直相關(guān)部門(mén)、三市政府及相關(guān)縣 (區(qū))政府的生態(tài)保護(hù)責(zé)任;第三，規(guī)定了生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃的地位、作用以及編制、修改程序;第四，建立了生態(tài)綠心地區(qū)的空間管制制度，將生態(tài)綠心地區(qū)劃分為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和控制建設(shè)區(qū)，并設(shè)立了禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)所有項(xiàng)目和控制建設(shè)區(qū)的重大項(xiàng)目的準(zhǔn)入和審批程序;第五，明確了生態(tài)綠心保護(hù)的資金來(lái)源和資金使用要求，將生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制落到了實(shí)處;第六，確立了法律責(zé)任體系，明確了對(duì)違法行為的處罰措施。

《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》的出臺(tái)，對(duì)于長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)的建設(shè)無(wú)疑將起到極其重要的保障作用。但是，由于缺乏地方生態(tài)保護(hù)的整體制度設(shè)計(jì)和外部法制條件，該條例的實(shí)施還將遭遇諸多制度困境，尚不能滿足跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要。目前存在的主要問(wèn)題，一是生態(tài)補(bǔ)償缺乏全面實(shí)施的制度條件，二是地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)難以落到實(shí)處，三是還沒(méi)有建立生態(tài)保護(hù)的信息共享平臺(tái)與公眾參與機(jī)制等。這就要求湖南省地方生態(tài)立法在現(xiàn)有地方性法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合和完善相關(guān)地方生態(tài)法律制度體系，為《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》的實(shí)施創(chuàng)造良好的整體法制環(huán)境。

1、建立確權(quán)、限權(quán)與平權(quán)機(jī)制以全面實(shí)施生態(tài)效益補(bǔ)償

生態(tài)綠心地區(qū)要建成湖南省的“生態(tài)文明樣板區(qū)、湖湘文化展示區(qū)、兩型社會(huì)創(chuàng)新窗口、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)平臺(tái)”［7］，需要通過(guò)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)娜鎸?shí)施才能實(shí)現(xiàn)。而要全面實(shí)施生態(tài)效益補(bǔ)償制度，則需要湖南省地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行整體制度設(shè)計(jì)［8］，在地方生態(tài)立法中建立起自然資源物權(quán)的確權(quán)、限權(quán)與平權(quán)機(jī)制。

所謂確權(quán)，是指通過(guò)地方生態(tài)立法進(jìn)一步宣示和確認(rèn)《憲法》、 《物權(quán)法》上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明確國(guó)家、集體和個(gè)人對(duì)自然資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)利范圍以及它們之間的平等關(guān)系，尤其是要根據(jù)《物權(quán)法》的精神實(shí)質(zhì)確認(rèn)和保障個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，鞏固改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成果。

所謂限權(quán)，是指從實(shí)現(xiàn)國(guó)土綠化、維護(hù)生態(tài)安全的角度，通過(guò)行政管制措施來(lái)限制自然資源財(cái)產(chǎn)的私益性，即通過(guò)限制自然資源的開(kāi)發(fā)利用來(lái)強(qiáng)化自然資源的生態(tài)功能。

所謂平權(quán)，是指在堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理念的基礎(chǔ)上，通過(guò)行政補(bǔ)償?shù)氖侄危瑏?lái)平衡自然資源財(cái)產(chǎn)的私益性與公益性之間的利益關(guān)系［9］，正確處理好產(chǎn)業(yè)生態(tài)關(guān)系、城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系、上下游生態(tài)關(guān)系和地區(qū)間生態(tài)關(guān)系等四大基本生態(tài)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平［10］。

確權(quán)、限權(quán)與平權(quán)，是自然資源管理的三個(gè)不可或缺的內(nèi)容，構(gòu)成了一個(gè)完整的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。湖南省地方生態(tài)立法應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)確權(quán)條款來(lái)確認(rèn)和保護(hù)個(gè)人權(quán)利，其次要根據(jù)湖南省地方生態(tài)保護(hù)的實(shí)際需要來(lái)制定限權(quán)條款限制個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使以維護(hù)生態(tài)公益，然后再通過(guò)平權(quán)條款進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償以平衡個(gè)人權(quán)利與公共利益之間的關(guān)系［11］。

2、整合區(qū)域、流域、要素補(bǔ)償為統(tǒng)一的生態(tài)效益補(bǔ)償

湖南省地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在建立確權(quán)、限權(quán)與平權(quán)機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在生態(tài)綠心地區(qū)建立區(qū)域補(bǔ)償、流域補(bǔ)償和要素補(bǔ)償相結(jié)合的統(tǒng)一的生態(tài)效益補(bǔ)償制度，并對(duì)補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償辦法、法律責(zé)任等做出具體規(guī)定。

湖南省地方生態(tài)立法應(yīng)當(dāng)在整合生態(tài)效益補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)上，在生態(tài)綠心地區(qū)構(gòu)建以長(zhǎng)株潭三市政府投入為主、省財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助、全社會(huì)支持綠心地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投融資體制，采取多形式、多渠道的生態(tài)效益補(bǔ)償方式，使為生態(tài)綠心地區(qū)的生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)和犧牲的單位和個(gè)人獲得全面補(bǔ)償。針對(duì)《長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃》確定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、控制建設(shè)區(qū)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行省財(cái)政補(bǔ)助、長(zhǎng)株潭三市財(cái)政重點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向作用，提高禁止開(kāi)發(fā)區(qū)單位和個(gè)人保護(hù)生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)環(huán)境的積極性，并通過(guò)鼓勵(lì)和引導(dǎo)限制開(kāi)發(fā)區(qū)、控制建設(shè)區(qū)對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，提升受保護(hù)地區(qū)的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)安全保障功能。應(yīng)當(dāng)在設(shè)立湖南省綠心生態(tài)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金的基礎(chǔ)上，按照長(zhǎng)株潭三市在生態(tài)綠心地區(qū)的開(kāi)發(fā)面積所占生態(tài)綠心地區(qū)總面積的比例，籌集生態(tài)補(bǔ)償基金，并由湖南省人民政府財(cái)政主管部門(mén)按照長(zhǎng)株潭三市禁止開(kāi)發(fā)區(qū)面積所占生態(tài)綠心地區(qū)總面積的比例，分配生態(tài)補(bǔ)償基金。針對(duì)生態(tài)綠心地區(qū)的森林、濕地、流域水資源和礦產(chǎn)資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)建立下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、開(kāi)發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。

3、動(dòng)員社會(huì)力量督促地方政府切實(shí)履行生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)職責(zé)

湖南省現(xiàn)行地方性法規(guī)多是從政府行政管理的角度確定管理機(jī)構(gòu)及其職權(quán)，側(cè)重對(duì)破壞生態(tài)資源、造成環(huán)境污染的企業(yè)及個(gè)人追究法律責(zé)任，而對(duì)于政府責(zé)任的追究則明顯力不從心，鮮有妙法。

在長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)的生態(tài)保護(hù)工作中，地方政府應(yīng)當(dāng)遵循生態(tài)系統(tǒng)方法、運(yùn)用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念來(lái)改進(jìn)和提升跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理能力。在以往的地方生態(tài)立法中，地方生態(tài)環(huán)境管理主要遵循要素式的管理模式，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的不同要素和不同類(lèi)型生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能，將生態(tài)環(huán)境管理權(quán)分別授予土地、水利、建設(shè)、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通、旅游等政府部門(mén)，這些部門(mén)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)分割行使生態(tài)環(huán)境管理權(quán)，導(dǎo)致跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題長(zhǎng)期得不到有效解決。在當(dāng)前大力倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代氛圍中，湖南省地方生態(tài)立法應(yīng)當(dāng)以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念為指導(dǎo)，整合現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境管理為生態(tài)化的環(huán)境管理，應(yīng)當(dāng)通過(guò)地方生態(tài)立法明確生態(tài)系統(tǒng)管理為行政管理部門(mén)的法定職責(zé)，使綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、動(dòng)員和吸納社會(huì)力量參與管理成為部門(mén)之間協(xié)調(diào)管理的常規(guī)行動(dòng)。在這一管理格局下，政府不再是生態(tài)保護(hù)的唯一主體，生態(tài)綠心地區(qū)的企業(yè)、社區(qū)和公眾都應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境管理事務(wù)。生態(tài)綠心地區(qū)的各級(jí)政府的主要任務(wù)是進(jìn)行宏觀生態(tài)環(huán)境管理，集中精力進(jìn)行綜合決策、落實(shí)政府部門(mén)的生態(tài)保護(hù)責(zé)任、綜合協(xié)調(diào)部門(mén)之間的生態(tài)環(huán)境管理活動(dòng)、提供公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的信息平臺(tái)、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變等重大問(wèn)題。而地方各級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)則應(yīng)結(jié)合生態(tài)綠心地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的具體實(shí)際，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、針對(duì)具體的建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展日常的生態(tài)環(huán)境管理、全面開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法等活動(dòng)，確保政府的宏觀生態(tài)環(huán)境管理目標(biāo)落到實(shí)處［12］。

對(duì)地方各級(jí)政府及其政府部門(mén)履行上述職責(zé)的有效監(jiān)督，有賴于長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)環(huán)境管理公眾參與信息平臺(tái)建設(shè)。地方生態(tài)立法應(yīng)當(dāng)將這一信息平臺(tái)建設(shè)作為政府生態(tài)環(huán)境管理的法定職責(zé)之一。這一信息平臺(tái)，不但可以向全社會(huì)全面披露地方政府履行生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的全方位信息，而且使得多元的、分散的社會(huì)力量形成合力和互動(dòng)，使得他們彼此間的合作成為可能，從而在該區(qū)域的各級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)、各個(gè)社區(qū)的各社會(huì)階層、各個(gè)生態(tài)功能單元、各個(gè)決策單位、各種治理機(jī)制之間建立起多維度、多功能的對(duì)話、合作和銜接機(jī)制［13］，在相互認(rèn)同的公共利益和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效的相互合作。

動(dòng)員社會(huì)力量督促政府切實(shí)履行生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)職責(zé)，是長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)保護(hù)工作的題中應(yīng)有之義，也是衡量長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)文明程度的重要標(biāo)志。湖南省地方生態(tài)立法應(yīng)當(dāng)在黨的“十八大”精神指導(dǎo)下，以推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)為使命，率先在長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)建立地方政府、企業(yè)和公眾三方力量協(xié)力保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律機(jī)制［14］，推動(dòng)社會(huì)力量監(jiān)督地方政府切實(shí)履行生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)職責(zé)，以期實(shí)現(xiàn)《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》設(shè)定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)預(yù)期目標(biāo)。

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