傅晶晶

（西南石油大學(xué)文法學(xué)院，四川 成都 610500）

一、我國現(xiàn)行油氣資源稅費(fèi)制度對(duì)油氣資源所在地經(jīng)濟(jì)的影響

1.我國油氣資源稅費(fèi)制度概況

我國現(xiàn)行的油氣資源稅費(fèi)制度由四個(gè)部分組成:資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、特別收益金。（1）資源稅。資源稅是指對(duì)開采和利用自然資源的單位和個(gè)人征收的稅[1]。

我國的資源稅制度正在歷經(jīng)改革階段。2011年11月1日開始實(shí)施的《資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，我國原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為按銷售額從價(jià)計(jì)征，稅率為銷售額的5%—10%浮動(dòng)，資源稅征收由資源開采或者生產(chǎn)所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收。

資源補(bǔ)償費(fèi)是我國礦產(chǎn)資源有償使用制度的基本制度。根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》對(duì)采礦權(quán)人征收資源補(bǔ)償費(fèi)。資源補(bǔ)償費(fèi)征收方式是按銷售收入從價(jià)計(jì)征，統(tǒng)一費(fèi)率為1%，納入國家預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，主要用于對(duì)資源勘探費(fèi)用支出的補(bǔ)償。

我國礦區(qū)使用費(fèi)包括探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款。在我國，探礦權(quán)申請(qǐng)人為取得探礦權(quán)，不僅要繳納探礦權(quán)使用費(fèi)，還要繳納探礦權(quán)價(jià)款。我國油氣探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn):第一至第三個(gè)勘查年度每平方公里每年100元，從第四個(gè)勘查年度起每年增加100元，但最高不超過500元。采礦權(quán)使用費(fèi)每平方公里每年1000元。探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款以國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門確認(rèn)的評(píng)估價(jià)格為依據(jù)，一次或分期繳納；探礦權(quán)價(jià)款繳納期限最長(zhǎng)不超過2年，采礦權(quán)價(jià)款繳納期限最長(zhǎng)不超過6年。因探礦權(quán)登記的不同，探礦權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款分別歸國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)部門或省級(jí)所有。納稅人為在中國境內(nèi)從事中外合作開采陸上石油資源的企業(yè)和開采海洋石油的中外企業(yè)。油氣田開采的原油、天然氣按實(shí)物繳納，計(jì)費(fèi)依據(jù)為油氣產(chǎn)量。開采原油費(fèi)率為2% ～12.5%，開采天然氣費(fèi)率為1% ～3%。

石油特別收益金，國家對(duì)石油開采企業(yè)銷售國產(chǎn)原油因價(jià)格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金。我國從2006年3月26日起開始征收。石油特別收益金實(shí)行五級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，按月計(jì)算、按季繳納。起征點(diǎn)為40美元/桶，征收率為20%～40%，根據(jù)原油價(jià)格計(jì)征。石油特別收益金屬中央財(cái)政非稅收入，納入中央財(cái)政預(yù)算管理。

2.我國西部資源地與資源稅收之間的關(guān)系——以四川省為例

（1）四川省的資源優(yōu)勢(shì)及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平概況

四川省是西部地區(qū)的資源大省。目前，已發(fā)現(xiàn)各種金屬、非金屬礦產(chǎn)132種，占全國總數(shù)的70%；已探明一定儲(chǔ)量的有94種，占全國總數(shù)的60%；有32種礦產(chǎn)保有儲(chǔ)量居全國前5位，其中鈦礦、釩礦、硫鐵礦等7種礦產(chǎn)居全國第一位，鈦儲(chǔ)量占世界總儲(chǔ)量的82%，釩儲(chǔ)量占世界總儲(chǔ)量的1/3；鋰礦、芒硝等11種礦產(chǎn)居全國第二位；鉑族金屬、鐵礦等5種居全國第三位；煉鎂用白云巖、輕稀土礦等8種礦產(chǎn)居全國第四位；磷礦居全國第五位。其中，天然氣是最豐富的資源之一，儲(chǔ)量居全國第一，近日，德陽新場(chǎng)更新增儲(chǔ)量1211.20億立方米，至此該省的天然氣產(chǎn)量已占全國天然氣總產(chǎn)量的三分之一。[2]

然而，與資源優(yōu)勢(shì)相比，四川省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上卻并無相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)。從全省財(cái)政收入來看，2010年四川省GDP排名為全國第八；從人均GDP來看，2010年全省人均GDP為20828元，排名全國第20名。根據(jù)UDNP發(fā)布的《人類發(fā)展報(bào)告》的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理統(tǒng)計(jì)后得知西部地區(qū)（除新疆外）基本還排在世界第111位之后，該省HDI均值為0.754。根據(jù)四川省統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2010年四川省各市的人均GPD排名中，達(dá)州、南充、遂寧等天然氣資源豐富的地區(qū)人均GDP只在15000—30000元之間，即使在四川省排名也靠后。由此可見，資源優(yōu)勢(shì)并沒有成功轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)與社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

（2）資源稅費(fèi)制度對(duì)四川經(jīng)濟(jì)的影響

近年來，四川省資源稅收入始終增幅緩慢，其占總稅收入的比重長(zhǎng)期在1%左右徘徊（見上圖）。同時(shí)，根據(jù)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)按照中央與省、直轄市5∶5的分成比例分配，而省所得部分與市、州的比例為2:8。這種上大下小的分成比例使資源型城市能獲得的資源補(bǔ)償費(fèi)非常少，不利于資源所在地的可持續(xù)發(fā)展。

二、國外資源稅費(fèi)制度概況

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的依賴程度不斷加深，以及資源國有化浪潮的推動(dòng)下，近20年來，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的原社會(huì)主義國家還是處于發(fā)展階段的第三世界資源國家，都對(duì)礦產(chǎn)資源從立法上進(jìn)行了重點(diǎn)調(diào)整。本文將選取美國、澳大利亞、英國、挪威作為比較研究的對(duì)象。

1.美國的資源稅費(fèi)制度

美國的資源稅費(fèi)制度包括權(quán)利金制度（royalties）、礦業(yè)權(quán)租金制度和資源開采稅。第一，權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)人向礦產(chǎn)資源所有權(quán)人支付的因開采不可再生的礦產(chǎn)資源的費(fèi)用。美國礦業(yè)權(quán)人要逐年向礦產(chǎn)資源所有權(quán)人交納一定數(shù)額的權(quán)利金，根據(jù)美國礦業(yè)法的規(guī)定，油氣資源的權(quán)利金征收比率為井口價(jià)值的12.5%。第二，礦業(yè)權(quán)租金是指礦業(yè)權(quán)人為獲得礦地的使用權(quán)而每年按面積支付的費(fèi)用。一般前5年內(nèi)每年付2.5美元/英畝的租金，在第6-25年每年付5美元/英畝的租金，不同礦種還略有差異。第三，資源開采稅（有的州稱資源稅、采掘稅或礦產(chǎn)稅）是由州政府對(duì)開采煤炭、石油、天然氣和其他礦產(chǎn)資源的行為開征的一種稅。目前，美國已有38個(gè)州開征開采稅。各州開征的資源稅的征稅對(duì)象和具體名稱也是五花八門:阿拉斯加州征收石油和天然氣稅，路易斯安那州征收天然氣稅，俄克拉荷馬州征收石油和天然氣稅，得克薩斯州征收原油和天然氣稅，田納西州征收天然氣稅，猶他州征收石油和天然氣稅，懷俄明州征收礦產(chǎn)稅[3]。以俄亥俄州為例，石油資源的開采稅為10美分/桶，天然氣為2.5美分/千立方英尺。開采稅的收入10%用于地質(zhì)勘查基金，90%用于油氣井基金。

2.澳大利亞資源稅制度

澳大利亞資源稅費(fèi)制度由權(quán)利金、資源租金稅、采礦地租組成。第一，權(quán)利金制度。澳大利亞憲法規(guī)定礦產(chǎn)資源為州政府所有，所以一般礦產(chǎn)均由各州政府征的最低和最高標(biāo)準(zhǔn)，但大陸架上的礦產(chǎn)及石油產(chǎn)品歸聯(lián)邦政府所有，因此，大陸架礦產(chǎn)及油氣的開采應(yīng)向聯(lián)邦政府繳納權(quán)利金。澳大利亞的權(quán)利金有三種征收方式:從量權(quán)利金、從價(jià)權(quán)利金以及以超額利潤(rùn)權(quán)利金。從量權(quán)利金是以生產(chǎn)數(shù)量（重量或體積）為對(duì)象征收。按照州政府的規(guī)定，大部分規(guī)定煤、鋁土礦、鐵礦石、石灰石、花崗巖、磷酸鹽等采用從量利金。而石油、天然氣資源則采用從價(jià)權(quán)利金費(fèi)率。以利潤(rùn)為基礎(chǔ)的權(quán)利金不多，只適用于北部地方的大礦山以及海洋石油資源。第二，資源租金稅。澳大利亞1975年首次提出這種稅，是對(duì)資源條件特別好的、能產(chǎn)生級(jí)差地租的礦床開采所得的附加利潤(rùn)（扣除無風(fēng)險(xiǎn)利率及礦業(yè)活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)），才予以征收的。澳大利亞聯(lián)邦對(duì)海上石油資源征收的資源租金稅，執(zhí)行1991年石油資源租金稅法，規(guī)定的柵欄收益率為聯(lián)邦長(zhǎng)期債券利率加5%，以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，可扣減支出和虧損可在不同項(xiàng)目間轉(zhuǎn)移抵扣或在集團(tuán)內(nèi)部各子公司間轉(zhuǎn)移抵扣，稅率扣除公司所得稅之后的40%。第三，采礦地租。礦業(yè)權(quán)人按年度向礦產(chǎn)資源所有權(quán)人繳納的礦地租，探礦權(quán)人和采礦權(quán)人均需繳納。在澳大利亞，除海上石油資源和北部地方的鈾礦為聯(lián)邦所有外，礦產(chǎn)資源所有權(quán)收入主要為州政府，各州數(shù)量不同，探礦階段為每平方公里3澳元到27澳元不等[4]。

3.英國資源稅費(fèi)制度

英國的油氣資源稅制由四部分組成:采礦地租、權(quán)利金、石油收益稅以及盈利稅。一是采礦地租。英國的石油采礦地租分為兩種類型:（1）初始地租（initial payment）。初始地租是采礦權(quán)人按照許可區(qū)域的面積向礦產(chǎn)所有權(quán)人一次性繳納的費(fèi)用。（2）年租（annual payment）。年租是采礦權(quán)人按照許可區(qū)域的面積向礦產(chǎn)所有權(quán)人按年份繳納的費(fèi)用。二是權(quán)利金制度。英國油氣田征收的權(quán)利金稅率為12.5%。三是石油收益稅（Petroleum Revenue Tax）。它以石油銷售的毛利（近6個(gè)月的平均銷售價(jià)格或者以當(dāng)月市場(chǎng)價(jià)格加上50%的原油期貨價(jià)格）扣除正當(dāng)支出（勘探、開采、油氣井因安全、環(huán)保理由廢棄、運(yùn)輸）、權(quán)利金支出后的余額為稅基。具體稅率按照每年度的財(cái)政法案（yearly Finance Acts）執(zhí)行。該稅種在1975年設(shè)立之初的稅率是45%，1979年稅率上漲為60%，1983年稅率繼續(xù)上漲至75%，到了1993年又跌至50%。該稅種包含一些稅收優(yōu)惠，如提供35%的油田開發(fā)資本投入（uplift）的稅收減免等[5]。四是盈利稅。英國政府2005年12月5日宣布，將每年對(duì)在北海開采石油的英國公司增收30億英鎊的“盈利稅”。

4.挪威石油資源稅費(fèi)制度

挪威石油資源稅費(fèi)制度由權(quán)利金、紅利、采礦地租以及石油收益稅四部分組成。第一，權(quán)利金制度（a production fee）。挪威油氣資源的采礦權(quán)人必須在原油裝船運(yùn)輸之前向資源所有權(quán)人按照所開采油氣資源的數(shù)量和價(jià)值繳納油氣產(chǎn)品費(fèi)。除了1965年的許可證合同所繳納的權(quán)利金稅率是10%以外，其他許可證合同的權(quán)利金稅率均是在8%—16%之間浮動(dòng)。天然氣資源的權(quán)利金稅率是12.5%。第二，紅利（cash bonuses）。油氣資源的采礦權(quán)人需要根據(jù)產(chǎn)品許可證合同中規(guī)定的產(chǎn)品數(shù)量向資源所有權(quán)人一次性交納紅利。第三，采礦地租（annual surface rentals）。這是采礦權(quán)人按照許可證區(qū)域的面積向礦產(chǎn)所有權(quán)人按年份繳納的礦區(qū)使用費(fèi)用。第四，石油收益稅（Petroleum Income Tax）。挪威的石油收益稅是以石油產(chǎn)品的收益扣除正當(dāng)支出成本（包括權(quán)利金、開采生產(chǎn)費(fèi)用、損耗）的余額為稅基。該稅種包含一些稅收優(yōu)惠，如提供連續(xù)15年的1.75%的油田開發(fā)資本投入（uplift）的稅收減免等。石油收益稅的稅率自1992年以來固定在50%左右[6]。

三、我國資源稅費(fèi)制度的缺陷

1.我國資源稅制度的缺陷

通過以上比較可知，目前我國資源稅率設(shè)置過低，不符合資源稅對(duì)級(jí)差收入進(jìn)行利潤(rùn)調(diào)節(jié)的稅收本質(zhì)。以油氣資源為例，石油、天然氣資源是不可循環(huán)利用的耗竭性資源，此類資源的稟賦數(shù)量有限，每多耗一個(gè)單位此類資源，地球上就減少一個(gè)單位此類資源。因此世界上絕大多數(shù)國家都通過資源稅收的方式，對(duì)稀有資源進(jìn)行合理配置。如荷蘭對(duì)于北海油田大陸架上的石油資源稅采從價(jià)計(jì)征的方式，征50%-70%的石油資源稅。德國于1999年和2003年，兩次對(duì)燃用液化氣加收生態(tài)稅，累計(jì)每公斤加收3.45 歐分[7]，2009 年，德國石油資源稅每公升大約征收1.22歐元。反觀我國資源稅征收現(xiàn)狀，對(duì)于此類不可循環(huán)耗竭性資源所設(shè)置的稅率依然過低，制度設(shè)計(jì)沒有與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，無法通過供求關(guān)系反映出資源的稀缺性，也沒有與資源耗用成本掛鉤，更沒有將資源開采的社會(huì)成本內(nèi)部化。因此我國目前這種資源稅征收方式，既不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國家礦業(yè)稅收的發(fā)展趨勢(shì)，也偏離了資源稅的本質(zhì)，稅收杠桿的作用完全沒有得到真正發(fā)揮。

2.我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度的缺陷

根據(jù)我國頒布的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)管理規(guī)定》，從立法的宗旨、目的、調(diào)整對(duì)象、范圍、征收方式、征收機(jī)關(guān)及其內(nèi)涵等方面來看，與國外的權(quán)利金制度大體一致或接近[8]。作為具有權(quán)利金性質(zhì)的我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，是資源利益分配的核心制度。它從本質(zhì)上講應(yīng)是開采、使用礦產(chǎn)資源的主體對(duì)因此而付出代價(jià)的主體給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是一種對(duì)價(jià)償付制度。然而相比較發(fā)達(dá)國家的權(quán)利金制度而言，我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)卻具有以下不同:（1）用途范圍不同:大部分國家的權(quán)利金制度都沒有限定權(quán)利金的使用用途，而我國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)卻主要用于支付礦區(qū)地質(zhì)勘探費(fèi)用。（2）征收稅率不同:美國、英國權(quán)利金征收的稅率是12.5%，挪威的權(quán)利金稅率則在8%—16%之間浮動(dòng)；我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償征收的費(fèi)率僅為1%，明顯低于國際權(quán)利金稅率。因此，通過比較不難發(fā)現(xiàn)，我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度存在缺陷如下:（1）用途的缺陷。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的主要用途變成了“對(duì)地勘探費(fèi)用支出的補(bǔ)償”。這與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的本質(zhì)屬性不相符合，并沒有體現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源使用權(quán)喪失的補(bǔ)償。（2）征收的費(fèi)率過低。我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收的費(fèi)率僅為1%，無法體現(xiàn)資源的對(duì)價(jià)償付功能。

四、重構(gòu)資源開發(fā)補(bǔ)償制度的探討和建議

1.針對(duì)資源稅費(fèi)制度的改革

首先，針對(duì)我國現(xiàn)有資源稅的改革，建議應(yīng)確立科學(xué)的資源成本收益分析方法，在資源稅率定價(jià)方面，對(duì)于耗竭性不可循環(huán)資源，價(jià)格應(yīng)反映全部成本（即生產(chǎn)邊際成本＋資源稀缺成本＋生態(tài)成本）。其次，建立與國際接軌的礦產(chǎn)資源有償使用制度。建議將目前征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅級(jí)差調(diào)節(jié)部分合并征收權(quán)利金[9]。根據(jù)代際均衡理論，針對(duì)礦產(chǎn)資源的不同開采條件、不同豐度、不同質(zhì)量、不同地理位置的級(jí)差收益，市場(chǎng)上對(duì)礦產(chǎn)資源的需求情況，礦產(chǎn)資源的價(jià)格、對(duì)資源的保護(hù)程度以及開采該礦產(chǎn)資源對(duì)環(huán)境的破壞程度，結(jié)合國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等而制定不同的權(quán)利金征收比率[10]。其次，權(quán)利金稅率的定價(jià)應(yīng)效仿挪威的權(quán)利金制度，采用浮動(dòng)稅率，根據(jù)全球礦產(chǎn)資源的實(shí)際情況來確定征收稅率。

2.理順我國資源收益分配制度——構(gòu)建資源開發(fā)補(bǔ)償制度

首先，應(yīng)以立法的形式定位資源開發(fā)補(bǔ)償制度的目的，即資源開發(fā)補(bǔ)償是對(duì)因礦產(chǎn)資源開發(fā)給資源型城市造成財(cái)政負(fù)擔(dān)、生態(tài)破壞或生態(tài)功能下降、資源地居民喪失發(fā)展機(jī)會(huì)而進(jìn)行的治理、恢復(fù)、校正的資金補(bǔ)償。其次，對(duì)資源開發(fā)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償范圍應(yīng)明確細(xì)化，補(bǔ)償范圍應(yīng)包括:①資源型城市可持續(xù)發(fā)展費(fèi)（如發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型的費(fèi)等）；②資源枯竭費(fèi)（如礦區(qū)棄置費(fèi)、職工安置費(fèi)等）；③生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和保護(hù)費(fèi)；④資源型城市社會(huì)保障救助費(fèi)。再次，應(yīng)明確資源開發(fā)補(bǔ)償制度的資金渠道。資金是資源開發(fā)補(bǔ)償制度得以落實(shí)的核心問題。結(jié)合我國當(dāng)前的國情，建議形成一個(gè)“上下游共擔(dān)，中央財(cái)政和企業(yè)分管相結(jié)合”的準(zhǔn)備金制度:國家可將資源稅收的大部分設(shè)立“資源型城市可持續(xù)發(fā)展基金”和“資源開發(fā)環(huán)境補(bǔ)償基金”，用于資源型城市可持續(xù)發(fā)展能力的補(bǔ)償；石油企業(yè)也應(yīng)按照“誰破壞、誰治理”的原則，在生產(chǎn)成本中提取一定比例的準(zhǔn)備金，專門用于資源地的環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)。

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