白現(xiàn)軍

(江蘇師范大學(xué)法政學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

中共十八大報(bào)告明確提出，全面建成小康社會(huì)，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。這為當(dāng)前和今后一段時(shí)期各級(jí)政府貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和深化政治體制改革指明了方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政府，直接服務(wù)于基層百姓。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的能力和效果考核，對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)都具有重要意義。江蘇徐州在科學(xué)發(fā)展觀指引下，從本地實(shí)際情況出發(fā)，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核模式，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展分類(lèi)考核，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身實(shí)際走特色發(fā)展、科學(xué)發(fā)展之路。作為一項(xiàng)創(chuàng)新型的政府績(jī)效考核制度，了解其實(shí)施背景，調(diào)研其實(shí)施效果，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)發(fā)現(xiàn)其實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題并提出合理的改進(jìn)對(duì)策，既有利于推動(dòng)徐州地區(qū)各級(jí)政府深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，也能為其他地區(qū)地方政府優(yōu)化政府績(jī)效考核制度提供有益的探索。

一、徐州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類(lèi)考核模式的成功經(jīng)驗(yàn)

(一)考核對(duì)象:劃分類(lèi)別，同類(lèi)競(jìng)爭(zhēng)

這是分類(lèi)考核制度最顯著的特征?；趯?duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核模式弊端清醒而深刻的認(rèn)識(shí)，徐州市委、市政府在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，從本地區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核模式，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展分類(lèi)考核。該考核體系突出了兩個(gè)鮮明導(dǎo)向，即分類(lèi)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展。市委、市政府按照全市鎮(zhèn)域功能區(qū)總體規(guī)劃，結(jié)合各鎮(zhèn)資源稟賦及發(fā)展實(shí)際，將114個(gè)鎮(zhèn)和2個(gè)辦事處按照城市綜合發(fā)展類(lèi)、優(yōu)化工業(yè)發(fā)展類(lèi)、鼓勵(lì)工業(yè)發(fā)展類(lèi)、限制工業(yè)發(fā)展類(lèi)和禁止工業(yè)發(fā)展類(lèi)等五個(gè)類(lèi)別，分別建立考核指標(biāo)體系，明確設(shè)置考核權(quán)重，橫向跟同類(lèi)鎮(zhèn)比，縱向跟自己比，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身特色走科學(xué)發(fā)展之路［1］。新的考核體系進(jìn)一步增強(qiáng)績(jī)效考核工作的針對(duì)性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性，在考核對(duì)象分類(lèi)、內(nèi)容設(shè)置、方法運(yùn)用等方面進(jìn)行了積極探索，收到了較好的效果。

(二)考核內(nèi)容:大類(lèi)相同、小項(xiàng)各異

為全面反映政府績(jī)效，徐州市共設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)與管理、改善民生三大塊考核內(nèi)容，全面覆蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作。從表面來(lái)看，每個(gè)類(lèi)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都考查相同的項(xiàng)目，但在二級(jí)指標(biāo)上各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很大差別。優(yōu)化工業(yè)發(fā)展類(lèi)和鼓勵(lì)工業(yè)發(fā)展類(lèi)的考核指標(biāo)有19 項(xiàng)。適用這些指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著相對(duì)較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和較好的資源稟賦，適合走工業(yè)型的發(fā)展道路，因此它們要對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化，并發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)。限制工業(yè)發(fā)展類(lèi)和禁止工業(yè)發(fā)展類(lèi)雖然考核指標(biāo)都是17 項(xiàng)，但是內(nèi)容差別很大。對(duì)于限制工業(yè)類(lèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，考查側(cè)重于其設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)。對(duì)于禁止工業(yè)類(lèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則重點(diǎn)考查其旅游產(chǎn)業(yè)、景區(qū)建設(shè)等內(nèi)容。這使專(zhuān)項(xiàng)實(shí)績(jī)考核的內(nèi)容更加貼緊各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)情，實(shí)現(xiàn)市委、市政府工作重點(diǎn)與不同類(lèi)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的有機(jī)結(jié)合。

(三)考核權(quán)重:賦分合理、符合實(shí)際

科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系不僅體現(xiàn)在考核內(nèi)容方面，還體現(xiàn)在對(duì)不同考核內(nèi)容所占比重設(shè)置方面。徐州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展的考核指標(biāo)主要圍繞三大塊內(nèi)容進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展占比55%，城鎮(zhèn)建設(shè)與管理占比20%，改善民生占比25%，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展是考核主體，同時(shí)兼顧對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)和改善民生的考核。對(duì)各板塊內(nèi)容進(jìn)行的細(xì)化考核也各有側(cè)重，如同樣是考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展板塊中的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，限制工業(yè)類(lèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比15%，禁止工業(yè)類(lèi)的占比10%，鼓勵(lì)工業(yè)類(lèi)的占比6%，優(yōu)化工業(yè)類(lèi)的則占比4%。再如對(duì)旅游景區(qū)建設(shè)內(nèi)容的考核，在禁止工業(yè)類(lèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，該項(xiàng)內(nèi)容占比12%，而在其他類(lèi)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中則沒(méi)有這樣的考核項(xiàng)目。這樣的考核權(quán)重，總體來(lái)講做到了賦分合理、符合實(shí)際。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該在考核體系中居于主體地位。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的成就最終要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)和改善民生方面，所以城鎮(zhèn)建設(shè)和改善民生也必須被納入考核體系。這樣的賦分方式和公式計(jì)算，盡量做到與各類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作側(cè)重點(diǎn)相一致、與各項(xiàng)工作的難易度相吻合，體現(xiàn)了因地制宜和差異發(fā)展，有效引導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)考核結(jié)果:綜合運(yùn)用，多維激勵(lì)

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核的目的之一在于通過(guò)考核引導(dǎo)干部行為。為維護(hù)績(jī)效考核工作的權(quán)威性，徐州市委、市政府把考核結(jié)果與干部使用、優(yōu)劣獎(jiǎng)懲相對(duì)接，實(shí)行“多維激勵(lì)”:一是精神激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)年度考核總分高低，按照類(lèi)別評(píng)出一、二、三等獎(jiǎng)，發(fā)文公布并召開(kāi)專(zhuān)題大會(huì)進(jìn)行表彰，使先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得高度的政治榮譽(yù)感。二是物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。如2011年度獲得一、二、三等獎(jiǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別獲得8 萬(wàn)、6 萬(wàn)和4 萬(wàn)的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)階梯遞減方式進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，極大調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作積極性。三是政治激勵(lì)機(jī)制。徐州市在推行新的考核體系后，特別注重將考核結(jié)果運(yùn)用在干部選任工作中。對(duì)于獲得一等獎(jiǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其黨委書(shū)記符合干部任用條例基本條件的，綜合考慮干部的資歷、經(jīng)歷情況，嚴(yán)格按照干部任用程序，明確為副處級(jí)干部。

二、徐州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展分類(lèi)考核模式的實(shí)施效果

(一)有力推動(dòng)徐州地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀

作為最基層的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該如何貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注的問(wèn)題。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展，不僅關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人利益，也關(guān)系到整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的整體利益;不僅關(guān)系到當(dāng)前利益，更是關(guān)系千秋萬(wàn)代的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。徐州市所實(shí)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類(lèi)考核制度中五種類(lèi)型的劃分，既注重發(fā)展工業(yè)，又堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位;既重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又重視環(huán)境保護(hù);既重視工業(yè)化發(fā)展，又重視城鎮(zhèn)化建設(shè)。綜合發(fā)展型對(duì)應(yīng)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，工業(yè)主導(dǎo)型對(duì)應(yīng)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，農(nóng)業(yè)生態(tài)型對(duì)應(yīng)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域。這明確了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位和發(fā)展重點(diǎn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部牢固樹(shù)立起了科學(xué)的發(fā)展觀，進(jìn)而有力支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的差異發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展。

(二)有力引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)找準(zhǔn)發(fā)展方向和目標(biāo)

以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核采用“一刀切”模式，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用一把尺子來(lái)衡量。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法結(jié)合自身實(shí)際科學(xué)發(fā)展，發(fā)展過(guò)程中目標(biāo)缺失、思路模糊，許多工作都是在人云亦云中前進(jìn)。而分類(lèi)考核能夠引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)把主要精力放在市委市政府中心工作和自身優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)上來(lái)，激發(fā)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的活力、部門(mén)的活力，并匯聚成推進(jìn)全市工作的強(qiáng)大合力，形成“專(zhuān)項(xiàng)帶常規(guī)、常規(guī)促專(zhuān)項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶部門(mén)、部門(mén)促專(zhuān)項(xiàng)”的良好局面，并實(shí)現(xiàn)以重點(diǎn)工作的突破帶動(dòng)全局工作的有效開(kāi)展。在分類(lèi)考核制度的引導(dǎo)下，徐州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變明顯加快，一批各具特色的鎮(zhèn)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，形成了利國(guó)鋼鐵、官湖板材、青山泉冶金、楊屯稻米加工、沙集板材家具等一批特色產(chǎn)業(yè)板塊。與此同時(shí)，有53個(gè)鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入超過(guò)全市平均水平，其中超萬(wàn)元的達(dá)到16個(gè)。這是地方政府貫徹“兩快兩帶三先”和服務(wù)江蘇實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”的重要體現(xiàn)。

(三)有力推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

在資源和環(huán)境面臨巨大挑戰(zhàn)的時(shí)代背景下，地方政府再也不能沿用過(guò)去的粗放式思維發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，這已成為世界各國(guó)的共識(shí)。這就要求地方政府必須從制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新角度，尋找到新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。從一定意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類(lèi)考核已經(jīng)在縣域經(jīng)濟(jì)一盤(pán)棋的大局下，實(shí)現(xiàn)了“優(yōu)化資源要素配置、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的功能。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)重要組成要素的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，找到一條適合自身實(shí)際的發(fā)展道路，無(wú)論對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身而言，還是對(duì)縣域、市域、省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，都具有不可低估的作用。2012年徐州市鎮(zhèn)域綜合實(shí)力大幅攀升，GDP、一般預(yù)算收入同比分別增長(zhǎng)30%和33%，財(cái)政總收入超億元鎮(zhèn)達(dá)到31個(gè)，一年增加7個(gè)。在第十一屆全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)榜中，銅山、邳州等位列其中，沛縣等大幅提升了名次，新沂首進(jìn)排行榜。縣域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁發(fā)展與鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)密不可分，而這一過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展的分類(lèi)考核制度創(chuàng)新，應(yīng)該說(shuō)是功不可沒(méi)。

(四)有效激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性

徐州市委堅(jiān)持把鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展分類(lèi)考核與干部選拔使用有機(jī)結(jié)合，對(duì)獲得一等獎(jiǎng)的鎮(zhèn)(辦事處)黨委書(shū)記，符合黨委書(shū)記任職年限要求，符合干部任用條例的基本條件，按照干部任用程序，適時(shí)明確為副處級(jí)。2010年度獲得一等獎(jiǎng)的24個(gè)鎮(zhèn)，經(jīng)組織部考核有11個(gè)鎮(zhèn)黨委書(shū)記明確為副處級(jí)?？己藥?lái)激情動(dòng)力，標(biāo)桿引領(lǐng)追趕跨越。去年高配的11 名鎮(zhèn)黨委書(shū)記，既有銅山利國(guó)、沛縣大屯等一批傳統(tǒng)的“強(qiáng)鎮(zhèn)”書(shū)記，也有邳州鄒莊、賈汪江莊等一批過(guò)去“名不見(jiàn)經(jīng)傳”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記［2］。但是晉升為副處級(jí)干部并非意味著一勞永逸，徐州市《鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展分類(lèi)考核實(shí)施細(xì)則》規(guī)定:“明確為副處級(jí)的鎮(zhèn)(辦事處)黨(工)委書(shū)記，原則上在現(xiàn)職崗位上應(yīng)任滿(mǎn)5年;黨(工)委書(shū)記明確為副處級(jí)的鎮(zhèn)(辦事處)，在之后連續(xù)兩年的考核中至少應(yīng)有一年獲得一等獎(jiǎng)，否則將取消黨(工)委書(shū)記提拔的職級(jí)。”這種新型的考核制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，既有動(dòng)力，也有壓力，有效激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性和主動(dòng)性。

(五)有力推動(dòng)徐州地區(qū)民生改善工作與和諧社會(huì)建設(shè)

徐州市在分類(lèi)考核中，將改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧作為一項(xiàng)重要工作列為專(zhuān)項(xiàng)考核內(nèi)容。在這一考核指標(biāo)引導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府著重在社會(huì)治安綜合治理、醫(yī)療教育、公共公益等民生實(shí)事工程上創(chuàng)新思路、破解難題，建設(shè)了一批集商貿(mào)、教育、衛(wèi)生、娛樂(lè)等公共設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)美的新街區(qū)，逐步改善城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境;加快農(nóng)村道路暢通工程建設(shè)，改善農(nóng)村居民出行，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改水、改電建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施配套工程;進(jìn)一步健全信訪突出問(wèn)題及群體性事件處置機(jī)制，通過(guò)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪制度和市領(lǐng)導(dǎo)包案責(zé)任制，較好解決了一批信訪突出問(wèn)題。應(yīng)急管理體制機(jī)制逐步完善，安全生產(chǎn)和食品藥品安全工作不斷強(qiáng)化，“平安徐州”、“法治徐州”建設(shè)深入推進(jìn)，確保了社會(huì)大局穩(wěn)定。將改善民生與和諧社會(huì)建設(shè)納入考核指標(biāo)并加大考核力度，有效破解民生難題，減少社會(huì)矛盾，提高了老百姓的生活幸福指數(shù)，促進(jìn)了社會(huì)和諧發(fā)展。

三、徐州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展分類(lèi)考核制度的完善思路

(一)建立政府和社會(huì)民眾共同參與的多元主體考核機(jī)制

當(dāng)前的分類(lèi)考核制度，主要是按照考核指標(biāo)體系，經(jīng)過(guò)縣區(qū)填報(bào)、市部門(mén)復(fù)審、市考核辦審核、公示等程序，評(píng)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展分類(lèi)考核名次。這種政府績(jī)效評(píng)估是一種“上級(jí)考核為主，自我評(píng)估為輔”的政府內(nèi)部評(píng)估，評(píng)估主體較為單一，公民和獨(dú)立第三方組織參與評(píng)估仍不充分。這種內(nèi)部評(píng)估帶有唯上導(dǎo)向，容易導(dǎo)致一些地方政府以上級(jí)而非公眾滿(mǎn)意為標(biāo)準(zhǔn)，只唯上不唯下、只唯虛不為實(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)的虛假評(píng)估、評(píng)估走過(guò)場(chǎng)、評(píng)估與公眾利益背道而馳等不良后果發(fā)生。

對(duì)地方政府績(jī)效狀況的評(píng)定、判斷與測(cè)量工作是一項(xiàng)復(fù)雜的工程。由上級(jí)考核、同行評(píng)價(jià)與自我測(cè)評(píng)為形式的政府評(píng)估在自我檢查、糾錯(cuò)促改上有一定優(yōu)勢(shì)，但政府內(nèi)部的自我評(píng)估難免有失客觀與公正，評(píng)估易流于形式。由公民作為評(píng)估主體，體現(xiàn)了公共部門(mén)績(jī)效管理的核心準(zhǔn)則，體現(xiàn)了顧客滿(mǎn)意的服務(wù)取向，這也是新公共管理運(yùn)動(dòng)的一個(gè)基本特征，但往往缺乏評(píng)估專(zhuān)業(yè)性［3］。第三方評(píng)估組織具有評(píng)估獨(dú)立性、客觀性與公正性?xún)?yōu)勢(shì)，但目前發(fā)展尚不充分。由于任何一個(gè)評(píng)估主體都有其他評(píng)估主體不可替代的優(yōu)勢(shì)，也有其自身難以克服的缺陷，所以評(píng)估主體多元化成為地方政府績(jī)效評(píng)估變革的趨勢(shì)。徐州市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類(lèi)考核應(yīng)在加強(qiáng)市委市政府督查室督查的基礎(chǔ)上，將考核的原則、標(biāo)準(zhǔn)、方式、結(jié)果、整改建議等公之于眾，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、專(zhuān)家學(xué)者、商業(yè)組織、社區(qū)機(jī)構(gòu)、普通民眾的積極參與和監(jiān)督，從而使績(jī)效考核由傳統(tǒng)的單中心考核模式向倡導(dǎo)參與、協(xié)商和合作的多中心考核模式轉(zhuǎn)變，由封閉的考核體系向開(kāi)放的考核體系轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)考核效益的最大化。

(二)針對(duì)不同類(lèi)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)計(jì)不同的考核內(nèi)容和考核重點(diǎn)

我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估處于探索過(guò)程中，科學(xué)合理的地方政府績(jī)效評(píng)估體系設(shè)計(jì)不可能一蹴而就。同時(shí)，各地的差異性決定了難以設(shè)計(jì)出一套統(tǒng)一的地方政府績(jī)效評(píng)估體系。盡管如此，進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)還是要盡可能全面、系統(tǒng)地反映經(jīng)濟(jì)、效率、效益與公平等普適性?xún)r(jià)值，既要有數(shù)量、速度等經(jīng)濟(jì)性效率性指標(biāo)，更要有質(zhì)量、公平等社會(huì)性效益性指標(biāo);既要注重短期性指標(biāo)，更要注重戰(zhàn)略性指標(biāo);既要有“顯績(jī)”性指標(biāo)，又要有“潛績(jī)”性指標(biāo);既要有共性指標(biāo)，又要有特性指標(biāo)。同時(shí)，指標(biāo)設(shè)計(jì)要具體現(xiàn)實(shí)，具有可操作性，避免過(guò)于繁雜、晦澀難懂、華而不實(shí)與脫離實(shí)際。

徐州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類(lèi)考核主要圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)與管理、改善民生三大塊內(nèi)容來(lái)進(jìn)行，比較全面地覆蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作，考核內(nèi)容的差異主要體現(xiàn)在二級(jí)指標(biāo)上。這種差異還需要進(jìn)一步拉大，可以對(duì)不同類(lèi)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)計(jì)不盡相同的考核內(nèi)容和考核重點(diǎn)，以真正引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)走向?qū)儆谧约旱奶厣l(fā)展道路。

(三)適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)比重，適當(dāng)增加民生改善和生態(tài)環(huán)保指標(biāo)比重

一般而言，列入政府績(jī)效考核內(nèi)容的項(xiàng)目，或者在政府績(jī)效考核中占比較高的項(xiàng)目，是地方政府最為重視的領(lǐng)域。因此，一些地方政府開(kāi)始關(guān)注指標(biāo)體系的全面性和協(xié)調(diào)性，將指標(biāo)體系向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開(kāi)放、人與自然和諧發(fā)展的方向改造。受此影響，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不僅包含經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，還包括了社會(huì)、人文和環(huán)境這些以前較少涉及的指標(biāo)。有關(guān)社會(huì)進(jìn)步、科技創(chuàng)新、生態(tài)文明和民生改善方面的指標(biāo)權(quán)重明顯提高。

當(dāng)前徐州對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展的考核指標(biāo)權(quán)重中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展居于絕對(duì)主導(dǎo)地位，城鎮(zhèn)建設(shè)管理和民生改善居于其次。這種占比方式應(yīng)該隨著徐州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展而予以調(diào)整。當(dāng)徐州地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度后，要適當(dāng)調(diào)整不同考核內(nèi)容所占的比重，尤其是對(duì)占比較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的考核，可以考慮適當(dāng)降低比重。而對(duì)于占比相對(duì)較低的城鎮(zhèn)建設(shè)、民生改善內(nèi)容，可以適當(dāng)進(jìn)行充實(shí)，比如增加居民人均可支配收入、就業(yè)、社會(huì)保障、政府服務(wù)質(zhì)量、公眾滿(mǎn)意度等方面的指標(biāo)，并適當(dāng)提高其所占比重，以引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)走可持續(xù)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。

(四)借助現(xiàn)代信息技術(shù)提高考核結(jié)果的客觀性和可信度

一方面是要充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)?，F(xiàn)代信息技術(shù)為地方政府績(jī)效評(píng)估提供了技術(shù)上的保障和支持，電子政府績(jī)效評(píng)估成為最有應(yīng)用前景的評(píng)估技術(shù)。因此，需要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府電子政務(wù)建設(shè)，建立健全基于地方電子政務(wù)的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)，構(gòu)建起有效的電子政務(wù)平臺(tái)，擴(kuò)大公民在線(xiàn)評(píng)定政府服務(wù)績(jī)效，同時(shí)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估信息化管理，優(yōu)化信息流程，增進(jìn)信息整合，促進(jìn)績(jī)效信息和評(píng)估數(shù)據(jù)的收集、處理、傳遞、反饋和發(fā)布的電子化。另一方面是探索多元化的績(jī)效評(píng)估方法。可以考慮將企業(yè)成功的評(píng)估技術(shù)和方法，如邏輯分析法、平衡記分卡、標(biāo)桿管理法、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、AHP 層級(jí)分析、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)、360 度考評(píng)、“4E”考核法等，根據(jù)實(shí)際需要靈活綜合運(yùn)用于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核。

(五)對(duì)考核結(jié)果追蹤跟進(jìn)，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷完善

在政府績(jī)效考核中，我們往往停留于給政府部門(mén)一個(gè)相應(yīng)的成績(jī)和等級(jí)，之后考核工作即宣告完成。存在哪些問(wèn)題、有關(guān)部門(mén)如何改進(jìn)工作、是否改進(jìn)工作等方面，并沒(méi)有得到足夠的關(guān)注。徐州在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分類(lèi)考核中也存在類(lèi)似的問(wèn)題。盡管徐州市委、市政府將分類(lèi)考核的結(jié)果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)榮譽(yù)和經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，與干部晉升任用掛鉤，但是對(duì)考核結(jié)果的應(yīng)用還不是特別充分，還有繼續(xù)推進(jìn)的余地和必要。考核是手段而非最終目的，必須重視追蹤考核結(jié)果，實(shí)現(xiàn)改進(jìn)管理和服務(wù)的真正目的。因此，構(gòu)建績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系時(shí)，除設(shè)置政府工作具體考核標(biāo)準(zhǔn)外，可以同時(shí)設(shè)置整改建議考核體系，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行追蹤考核，督促被考核單位切實(shí)改進(jìn)工作，取得實(shí)效。

要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，一是要確保評(píng)估結(jié)果公開(kāi)。充分利用信息網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、政府公報(bào)等及時(shí)、全面、客觀地公開(kāi)政府績(jī)效情況，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，以利于指導(dǎo)、評(píng)判和監(jiān)督，并有針對(duì)性地改進(jìn)和提升績(jī)效。二是要促進(jìn)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用。根據(jù)評(píng)估結(jié)果發(fā)現(xiàn)實(shí)際績(jī)效與績(jī)效目標(biāo)之間的偏差，有針對(duì)性地在政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、管理流程、管理方式方法等方面進(jìn)行改革和完善，實(shí)現(xiàn)持續(xù)性績(jī)效改進(jìn)，完善地方政府自身建設(shè)。同時(shí)，要將評(píng)估結(jié)果與干部個(gè)人工資、晉升、獎(jiǎng)懲等掛鉤，與個(gè)人名譽(yù)、聲望、形象相關(guān)聯(lián)，形成有效的績(jī)效改進(jìn)壓力督促機(jī)制和動(dòng)力促進(jìn)機(jī)制，使績(jī)效提升內(nèi)化為領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的自覺(jué)行動(dòng)，達(dá)到加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)的目的。

(六)將考核與問(wèn)責(zé)相結(jié)合，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的廉政建設(shè)

績(jī)效考核歸根結(jié)底是對(duì)各級(jí)政府、部門(mén)的績(jī)效進(jìn)行客觀公正評(píng)價(jià)，以達(dá)到改進(jìn)工作的目的。因此對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行績(jī)效考核要同行政問(wèn)責(zé)相結(jié)合，才能有效推動(dòng)廉政建設(shè)。一是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核，要真實(shí)反映各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的真實(shí)業(yè)績(jī)，盡力避免弄虛作假，夸大業(yè)績(jī)，從而糾正不正之風(fēng)。二是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估，要進(jìn)一步找準(zhǔn)不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的根源，研究解決問(wèn)題的辦法，把績(jī)效評(píng)估作為推動(dòng)工作的重要手段，減少瀆職和不作為現(xiàn)象的發(fā)生。三是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估，真正檢驗(yàn)公務(wù)人員的工作質(zhì)量，要通過(guò)成本核算、目標(biāo)管理等方式，督促公務(wù)人員正確履職履責(zé)。

四、對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效考核制度創(chuàng)新的啟示

(一)唯有思想解放，才能實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新

創(chuàng)新是民族進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力和不竭源泉。創(chuàng)新需要智慧，同時(shí)也需要勇氣。只有智慧而沒(méi)有勇氣，則只能將這種創(chuàng)新停留在思想層面或理論層面而無(wú)法付諸現(xiàn)實(shí);只有勇氣而沒(méi)有智慧，則是一種不負(fù)責(zé)任的胡亂創(chuàng)新，最終會(huì)起到相反的作用;唯有將智慧與勇氣完美結(jié)合，才能成為改革創(chuàng)新的推動(dòng)者。創(chuàng)新需要解放思想，只有思想解放的人，才能不受條條框框和僵化思維的約束，不斷閃耀出智慧的火花和創(chuàng)新的靈感。地方政府績(jī)效考核作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)、有效推動(dòng)工作落實(shí)的重要手段，應(yīng)該不斷與形勢(shì)任務(wù)的發(fā)展變化相適應(yīng)，不斷摒棄那些過(guò)時(shí)的條條框框，積極嘗試使用那些務(wù)實(shí)管用的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，盡可能地使目標(biāo)設(shè)置貼近實(shí)際，過(guò)程操作簡(jiǎn)便易行，結(jié)果使用公平公正。徐州所推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科學(xué)發(fā)展分類(lèi)考核制度是對(duì)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核體制的重大創(chuàng)新，這種創(chuàng)新是徐州市委、市政府解放思想、不斷深化地方行政體制改革的體現(xiàn)。

(二)唯有實(shí)事求是，才能使新制度迸發(fā)出生機(jī)活力

徐州地處江蘇北部，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在自然條件、發(fā)展基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等各方面與蘇南、蘇中相比存在客觀差異和差距。因此，在探索鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路和考核模式上，必須結(jié)合徐州實(shí)際，不唯書(shū)、不唯上，實(shí)事求是，積極探索。制度創(chuàng)新必須遵循實(shí)事求是、循序漸進(jìn)的原則，切忌違反規(guī)律、急功近利。一項(xiàng)制度的出臺(tái)是經(jīng)過(guò)不斷地研究、反復(fù)地論證，在大量實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成的，它具有相對(duì)的穩(wěn)定性，在某一段時(shí)期內(nèi)具有較強(qiáng)的可操作性。如果制度創(chuàng)新脫離實(shí)際、急躁冒進(jìn)，其結(jié)果必然是適得其反，事倍功半，使干部群眾無(wú)所適從，思想容易產(chǎn)生混亂?？傊?，制度的創(chuàng)新不能因一時(shí)、一事和個(gè)人喜好而隨意“創(chuàng)新”，應(yīng)把群眾的利益放在首位，結(jié)合本地實(shí)際，實(shí)事求是地進(jìn)行創(chuàng)新，這樣才能使新的制度迸發(fā)出生機(jī)和活力。

(三)唯有以人為本，才能使新制度得到廣泛認(rèn)同

徐州市在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核制度創(chuàng)新的過(guò)程中，充分體現(xiàn)了以人為本的指導(dǎo)思想。在進(jìn)行制度創(chuàng)新時(shí)既考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自身利益，也顧及到縣市的利益;既考慮到政府的公共利益，也兼顧到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人利益;既考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的眼前利益，更考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。同類(lèi)競(jìng)爭(zhēng)、同步競(jìng)爭(zhēng)、躍而可及是保證公平的前提，是保證規(guī)則有效的關(guān)鍵。只有正視考核對(duì)象的差異性和發(fā)展的不平衡性，在合理分類(lèi)的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同層次的對(duì)象設(shè)置不同的考核目標(biāo)，采取不同的考核方式，實(shí)績(jī)考核才會(huì)容易被考核對(duì)象接受，才會(huì)廣泛凝聚人心，形成工作合力。正因?yàn)槿绱?，這種制度創(chuàng)新得到市縣鄉(xiāng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大群眾的廣泛認(rèn)同，為制度的順利實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(四)唯有科學(xué)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久永續(xù)

科學(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。全面發(fā)展，就是要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要努力做到“五個(gè)統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放，推進(jìn)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑相協(xié)調(diào)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面相協(xié)調(diào)?？沙掷m(xù)發(fā)展，就是要促進(jìn)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代接一代地永續(xù)發(fā)展。在現(xiàn)階段，必須堅(jiān)決貫徹科學(xué)發(fā)展觀，用綠色GDP 指標(biāo)糾正少數(shù)地方政府盲目追求GDP 增長(zhǎng)、損害環(huán)境和能源的錯(cuò)誤傾向。如果不在績(jī)效考核中嚴(yán)格設(shè)置節(jié)能減排、改善民生、社會(huì)發(fā)展等指標(biāo)，我們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境方面付出的沉重代價(jià)或許會(huì)成為我們趕超發(fā)達(dá)國(guó)家的難以逾越的鴻溝，考核制度也將失卻其科學(xué)性。

深化政府績(jī)效考核體制改革，創(chuàng)新政府績(jī)效考核模式，構(gòu)建科學(xué)完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是實(shí)現(xiàn)公平公正考核評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)，也是當(dāng)前各級(jí)政府面臨的重要課題。徐州市所推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分類(lèi)考核制度，正是在科學(xué)發(fā)展觀理論的指引下進(jìn)行的大膽創(chuàng)新與科學(xué)實(shí)踐。由于這項(xiàng)制度實(shí)施時(shí)間還不是太長(zhǎng)，對(duì)于政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系存在的更深層問(wèn)題，以及如何構(gòu)建更多樣更有效的模式方式，還有待于進(jìn)行更加深入的研究。

［1］戚錫生.徐州市出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類(lèi)考核新政［J］.唯實(shí)，2012(05):12.

［2］李琳.淺析鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)如何分類(lèi)考核［J］.江蘇農(nóng)村經(jīng)，2012(08):64.

［3］卓越.公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的主體建構(gòu)［J］.中國(guó)行政管理，2004(05):17