倪良新

(安徽經(jīng)濟管理學(xué)院研究咨詢部，合肥 230059)

《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》實施十年來，我國對發(fā)展中小企業(yè)的認(rèn)識日益深化，先后出臺了一批涉及范圍廣、扶持力度強、影響程度深的扶持政策和措施，對于中小企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展起到了引領(lǐng)和保障作用。使得“中小企業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為我國經(jīng)濟增長的主力軍，區(qū)域經(jīng)濟的主載體，擴大就業(yè)的主渠道，財政增收、居民致富的重要源泉，對推動我國經(jīng)濟健康、持續(xù)、快速增長，構(gòu)建和諧社會發(fā)揮著日益重要的作用。”［1］當(dāng)前，中國中小企業(yè)扶持體系出現(xiàn)扶持主體數(shù)量增加和職能轉(zhuǎn)變，扶持手段日益復(fù)雜和不斷更新，扶持內(nèi)容不斷調(diào)整和細(xì)化，扶持對象需求偏好差異凸顯等動態(tài)發(fā)展趨勢。另一方面，中小企業(yè)扶持體系尚存在扶持政策知曉率不高、扶持執(zhí)行度不強、扶持效果有待改進等問題。因此，需要深入研究中小企業(yè)扶持體系扶持機理，系統(tǒng)提升中小企業(yè)扶持體系扶持效果。

一、我國中小企業(yè)扶持體系評價現(xiàn)狀及存在問題

(一)我國中小企業(yè)扶持體系評價現(xiàn)狀

隨著我國中小企業(yè)扶持體系的逐步建立，對其評價的理論研究和實踐探索也相伴而生。在實踐領(lǐng)域，中小企業(yè)扶持體系的評價主要包括下列類型。一是政府目標(biāo)考核。2011年9月14日，陜西省出臺《陜西省中小企業(yè)發(fā)展目標(biāo)考核辦法》，對市縣區(qū)政府進行目標(biāo)考核，省政府對中小企業(yè)發(fā)展目標(biāo)考核綜合測評得分前4 名的市區(qū)、前15 名的縣(市)和前5 名的城區(qū)，分別授予年度“陜西省加快發(fā)展中小企業(yè)先進單位”。二是領(lǐng)導(dǎo)干部考核。為發(fā)揮處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部在支持科技型中小企業(yè)發(fā)展中示范帶頭作用，天津市發(fā)布了《天津市關(guān)于在加快科技型中小企業(yè)發(fā)展中加強處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作的意見》(津黨組發(fā)〔2010〕16號)。三是對金融機構(gòu)進行考核。黑龍江省制定和出臺《黑龍江省銀行業(yè)金融機構(gòu)中小企業(yè)信貸政策導(dǎo)向效果評估辦法》，按季對各金融機構(gòu)支持中小企業(yè)發(fā)展情況進行考核評估，適時向各金融機構(gòu)總行、地方政府相關(guān)部門通報考核評估結(jié)果，在督促金融機構(gòu)改進中小企業(yè)金融服務(wù)、履行社會責(zé)任的同時，促進信貸資金更多地流向中小企業(yè)。四是對中小企業(yè)服務(wù)機構(gòu)進行評價。為客觀評價中小企業(yè)社會化服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)績效，引導(dǎo)和鼓勵服務(wù)機構(gòu)為全省中小企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，不斷完善中小企業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，江蘇省在2007年發(fā)布《江蘇省中小企業(yè)社會化服務(wù)機構(gòu)評價辦法》。五是專項資金的監(jiān)督和考核。為提高中小企業(yè)發(fā)展專項資金使用效率，加強對專項資金項目全過程監(jiān)督和管理，2011年3月17日，工業(yè)和信息化部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好中小企業(yè)發(fā)展專項資金項目監(jiān)督和管理工作的通知》，兩部將對各省級主管部門項目監(jiān)管工作和項目單位信息填報情況進行考核評價，考核結(jié)果將做為下一年度專項資金項目的申報和資金安排的重要參考依據(jù)。

理論研究方面，國內(nèi)學(xué)者對相關(guān)指標(biāo)體系進行了有益探索，但多側(cè)重于中小企業(yè)扶持體系的某個維度。江嶺(2009)、張凌(2007)等對中小企業(yè)科技創(chuàng)新和中小企業(yè)自主創(chuàng)新能力評價進行了研究。管曉永(2004)、夏宏(2012)等研究了中小企業(yè)信用評價體系?？捉鸹?2008)、李春霞(2009)等對中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境評價進行了研究。歐陽峣、李堅飛(2009)對中小企業(yè)扶持體系評價進行較為系統(tǒng)的研究，選取24 項測量指標(biāo)反映我國區(qū)域中小企業(yè)發(fā)展支持力度，并提出完善我國中小企業(yè)發(fā)展支持體系的戰(zhàn)略思路，以及轉(zhuǎn)變政府職能、改善融資環(huán)境、重視技術(shù)創(chuàng)新、改進產(chǎn)業(yè)組織和加強社會服務(wù)的政策建議。值得一提的是，2005年10月，英國國際發(fā)展部與中國國家發(fā)改委中小企業(yè)司啟動了政府合作項目“中英中小企業(yè)扶持政策體系項目”，該項目旨在通過借鑒國際成功實踐和經(jīng)驗，探索建立中小企業(yè)扶持政策措施和實施扶持政策措施的監(jiān)督評估機制，以實現(xiàn)改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，提高中小企業(yè)競爭能力的目標(biāo)。該項目的實施，對中小企業(yè)扶持體系評價工作推進具有一定影響。羅伯特·布萊克本(2006)指出，中國要建立全國性中小企業(yè)政策監(jiān)督和評估機制的架構(gòu)，研究探索監(jiān)督與評估活動，評價信息收集的方法等。項目專家建議，政府在制定中小企業(yè)政策時，要依據(jù)三個方面:一是中小企業(yè)的真正需求是什么和國家最優(yōu)先的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)是什么;二是政策制定并實施后的效果和影響怎么樣;三是實施過程中有哪些經(jīng)驗教訓(xùn)值得總結(jié)并應(yīng)用到以后的政策改進和制定中。這些對于提升中小企業(yè)扶持體系評價以及其影響力具有重要借鑒意義。

(二)我國中小企業(yè)扶持體系評價存在問題

盡管我國中小企業(yè)扶持體系評價從無到有，實踐探索領(lǐng)域不斷擴大，理論研究趨于系統(tǒng)，對于中小企業(yè)發(fā)展起到了重要推動作用。但因為中小企業(yè)扶持體系本身缺乏系統(tǒng)性、文化對績效評價弱兼容性、評價體系自身復(fù)雜性以及評價研究的相對滯后性等原因，中小企業(yè)扶持體系評價存在許多缺陷與不足，需要引起理論界和決策者警惕。一是評價缺乏系統(tǒng)性。通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，中小企業(yè)扶持體系評價往往集中于某一方面，未能就扶持主體、扶持手段、扶持內(nèi)容、扶持客體以及這些變量之間的匹配性和扶持總體效果進行系統(tǒng)評價。二是評價缺乏科學(xué)性。對于評價的基礎(chǔ)研究不夠深入，評價指標(biāo)選擇、指標(biāo)權(quán)重確定等帶有隨機性，評價信息采集缺乏準(zhǔn)確性和全面性，評價結(jié)果運用帶有片面性。三是評價缺乏民主性。評價前、評價中以及評價后社會參與度不夠，評價相關(guān)利益者對于評價目的和功能、評價步驟、評價結(jié)果運用等缺乏足夠的認(rèn)識和了解。

二、中小企業(yè)扶持體系框架及其在評價中的運用

“人們無法處理根本不了解的事情”，評價的第一步是了解評價的對象。對于中小企業(yè)扶持體系進行評價，首先要深刻理解其本質(zhì)內(nèi)涵和框架。

(一)中小企業(yè)扶持體系內(nèi)涵和框架

中小企業(yè)扶持體系是指扶持中小企業(yè)發(fā)展所形成的系統(tǒng)。按照系統(tǒng)基本原理，系統(tǒng)具有層次性特征，即系統(tǒng)由若干要素組成，一級要素本身是由下一級更小要素組成的子系統(tǒng)構(gòu)成。根據(jù)中小企業(yè)扶持體系概念內(nèi)涵和系統(tǒng)設(shè)計原理，按照整體性、相對穩(wěn)定性、可擴展性等體系設(shè)計要求，基于政府失靈理論、契約失靈理論、中小企業(yè)生命周期理論、中小企業(yè)競爭力理論和波特競爭力模型等理論和工具，借鑒國外中小企業(yè)扶持成功經(jīng)驗，我們構(gòu)建了包括兩大層面、四個維度和十七個指標(biāo)的中小企業(yè)扶持體系框架。(如圖1所示)

圖1 中小企業(yè)扶持體系框架

該框架可以反映中小企業(yè)扶持機理，評價診斷中小企業(yè)扶持體系效果，用于尋求中小企業(yè)扶持最優(yōu)解。根據(jù)該框架，不難得出以下結(jié)論:一是中小企業(yè)扶持體系具有主體競合、多維交互、層層遞進等特點。二是該系統(tǒng)呈現(xiàn)動態(tài)演進特征?！爸贫纫唤?jīng)確立，不會始終處于靜止?fàn)顟B(tài)，隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展和社會經(jīng)濟現(xiàn)象的日益復(fù)雜化，制度的邊際效率呈現(xiàn)出遞減的規(guī)律，當(dāng)制度能夠帶來的收益低于維持制度的成本，制度變遷成為可能?！保?］三是不同地域、不同行業(yè)、不同發(fā)展階段的中小企業(yè)具有不同的扶持偏好，應(yīng)注意分類扶持、區(qū)別對待。四是中小企業(yè)扶持體系要求供應(yīng)層面與需求層面在扶持方式、扶持內(nèi)容、扶持時機、扶持程度等方面匹配擬合。五是中小企業(yè)扶持效果不僅取決于扶持主體、扶持手段、扶持內(nèi)容等變量，還取決于這些變量之間交互關(guān)系、擬合程度和傳導(dǎo)路徑。

(二)中小企業(yè)扶持體系框架在評價中的運用

根據(jù)中小企業(yè)扶持體系框架，既可以對框架中某個維度進行評價，例如對政府、市場和社會組織等扶持主體進行評價，也可對整個體系進行評價?？梢越梃b平衡計分卡兼顧過程結(jié)果、注重因果關(guān)聯(lián)、強調(diào)層級推進、堅持系統(tǒng)原則等評價體系設(shè)計思想，設(shè)計凸顯診斷評價、政策引導(dǎo)、策略改進等功能，體現(xiàn)定性定量、共性個性、結(jié)果過程三個結(jié)合，具有三級結(jié)構(gòu)的中小企業(yè)扶持體系評價模型。第一級指標(biāo)為標(biāo)志指標(biāo)，包括“中小企業(yè)發(fā)展能力、中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境、中小企業(yè)發(fā)展扶持和扶持體系擬合度”等四個維度。其中“中小企業(yè)發(fā)展能力”為扶持體系的結(jié)果;“中小企業(yè)發(fā)展扶持”和“中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境”分別代表扶持手段和扶持內(nèi)容，屬于扶持過程范疇;“扶持體系擬合度”則表示扶持體系供應(yīng)層面與需求層面的擬合，扶持主體與扶持方式的擬合，扶持內(nèi)容與扶持企業(yè)類型的擬合等。第二級指標(biāo)為功能性指標(biāo)，“中小企業(yè)發(fā)展扶持”和“中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境”的二級指標(biāo)分別對應(yīng)圖1 中的扶持手段和扶持內(nèi)容，可設(shè)立諸如“法律政策完整性”、“社會化服務(wù)程度”等指標(biāo)。第三級指標(biāo)為要素性指標(biāo)，屬于操作和測量層面指標(biāo)。

三、改善中小企業(yè)扶持體系評價的建議

(一)加強基礎(chǔ)統(tǒng)計和信息收集工作

中小企業(yè)扶持體系評價中涉及種類龐雜的數(shù)據(jù)信息，牽涉部門廣，涉及環(huán)節(jié)多。既有定量信息也有定性信息，既有靜態(tài)信息也有動態(tài)信息。從評價需求的角度來看，需要注意以下幾個問題。一是注重信息的可得性。諸如中小企業(yè)數(shù)量、增加值、就業(yè)人數(shù)、行業(yè)分布情況、地區(qū)分布情況等基礎(chǔ)信息，應(yīng)由統(tǒng)計部門統(tǒng)一提供。建立統(tǒng)計發(fā)布機制，相關(guān)部門也應(yīng)注重信息公開。應(yīng)向社會公開發(fā)布的數(shù)據(jù)及時發(fā)布，整合現(xiàn)有統(tǒng)計資源，可通過建立公共數(shù)據(jù)庫的形式實現(xiàn)信息共享。由統(tǒng)計部門牽頭，規(guī)范各部門的統(tǒng)計口徑，讓統(tǒng)計數(shù)據(jù)做到大體能反映非公經(jīng)濟的全貌。二是注重信息的及時性。需要根據(jù)評價需要及時掌握動態(tài)信息，要增加統(tǒng)計頻次，保證統(tǒng)計時效性。三是注重信息的準(zhǔn)確性。包括信息對評價的信度和效度。四是提高統(tǒng)計深度，分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)χ行∑髽I(yè)發(fā)展?fàn)顩r進行統(tǒng)計。五是重點信息采集。根據(jù)中小企業(yè)發(fā)展態(tài)勢、地方經(jīng)濟發(fā)展和評價工作需要，對一些重點數(shù)據(jù)進行采集、分析和運用。

(二)建立評價專門部門和研究機構(gòu)

中小企業(yè)扶持需要發(fā)揮多部門出政策的合力，但更需要避免政出多門導(dǎo)致的資源浪費、力度不強、政策效應(yīng)相互抵消等弊端。當(dāng)前，中小企業(yè)行政管理具有行政資源分散、管理職能交叉等弊病，需要適應(yīng)大部門制改革需要，組合職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的部門，將原來分散在政府各部門面向中小企業(yè)的職能集中到一個部門。無法集中歸口的，也要建立起強有力的協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強部門間的協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮多部門關(guān)心支持中小企業(yè)的合力作用，有效避免政出多門的負(fù)面影響。對于評價工作同樣需要整合行政資源，加強部門之間協(xié)調(diào)，建立專門評價機構(gòu)。另一方面，中小企業(yè)扶持體系評價系統(tǒng)性強、科學(xué)性要求高，既需要對體系、指標(biāo)、權(quán)重等進行深入的基礎(chǔ)研究，又需要對評價信息進行定量定性分析，提出前瞻性和實效性的對策建議。因此需要在中小企業(yè)主管部門內(nèi)部設(shè)立專門評價機構(gòu)的同時，聯(lián)合黨校、行政學(xué)院等機構(gòu)，發(fā)揮其研究基地和智庫作用，建立專門研究機構(gòu)。

(三)兼顧考評的獎懲目的和信息目的

考評具有獎懲和信息雙重目的，前者用于激勵，后者用于提高管理?！叭绻⒁饬χ环旁讵剟钌?，那么人們就很難看清其他事情了!”［3］中國目前所有考評幾乎都限于忽視獎懲，或只注重獎懲而忽視信息的缺陷?？荚u結(jié)果首先要真正運用于績效排名、評選先進、干部業(yè)績、項目給予等。同時，要注重對評價中的信息進行研究分析，重視監(jiān)測及評價信息的診斷、分析。要強化監(jiān)測及評價報告的編制和使用，建立信息通報制度，充分發(fā)揮監(jiān)測及評價的決策支撐、工作監(jiān)督、方法改進、經(jīng)驗交流和宣傳導(dǎo)向作用。

［1］秦志輝.姜梅.中小企業(yè)十年輝煌之路［J］.中國中小企業(yè)，2012(9).

［2］唐劍，賈秀蘭.中國國有企業(yè)競爭力演化研究——一個制度經(jīng)濟學(xué)分析框架［J］.華東經(jīng)濟管理，2012(11).

［3］迪恩.R.斯彼德.績效考評革命［M］.北京:東方出版社，2007.