朱冬梅

(濟(jì)南社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所，濟(jì)南 250099)

人類自誕生之日起就與免除饑餓、反對貧困結(jié)下不解之緣，而時(shí)至今日，人類社會(huì)仍然不能擺脫貧困。據(jù)有關(guān)國際組織統(tǒng)計(jì)，目前，全球仍有大約15億人正遭受著極端貧困的煎熬，平均每7個(gè)人中就有1 人長期飽受饑餓的折磨，每年都有大約900 萬5 歲以下的幼童不幸夭折。即使是在世界上經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家，也仍然沒有完全擺脫貧困現(xiàn)象。［1］因此，以緩解或解除貧困、縮小貧富差距為目的的制度體系——社會(huì)救助制度的建立與完善，幾乎成為世界上所有國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和體制延續(xù)中必然追求的目標(biāo)。實(shí)踐證明，各項(xiàng)社會(huì)救助制度的制定和有效實(shí)施，對于不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益、化解各種社會(huì)矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要的作用。

我國社會(huì)救助體系建設(shè)雖然近年來發(fā)展較快，但仍然面臨著居民貧富差距擴(kuò)大，以及城鄉(xiāng)間、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文以濟(jì)南市為例，從宏觀、微觀兩個(gè)層面對社會(huì)救助需求進(jìn)行實(shí)證分析;從政策、資金、組織運(yùn)行三個(gè)層面對社會(huì)救助供給進(jìn)行分析;通過需求與供給的對比，找出社會(huì)救助存在的不足，從而在制度建設(shè)、資金供給、運(yùn)行體系等多維度對完善社會(huì)救助體系提出具體的對策和建議。

雖然濟(jì)南市僅是個(gè)案，但全國各地在社會(huì)救助制度建立的歷程以及各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)差距、城鄉(xiāng)之間貧富差距等方面都是具有共性的。因此，本文對于我國社會(huì)救助的問題分析和對策建議具有一定的參考價(jià)值。

一、貧困特征及救助需求

(一)貧困特征分析

貧困現(xiàn)象的產(chǎn)生是環(huán)境、人口增長、經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型等多種要素之間相互影響與作用的結(jié)果。濟(jì)南市的貧困現(xiàn)象也是如此，就濟(jì)南市貧困現(xiàn)象的特征來說，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.各區(qū)縣之間貧富差距較大。從地域性特征來看，濟(jì)南位于山東省中部，面積8177 平方公里，2011年末全市常住人口688.51 萬人。全市共轄歷下、市中、槐蔭、天橋、歷城、長清六區(qū)和平陰、濟(jì)陽、商河三縣、章丘市以及高新區(qū)。濟(jì)南市地勢南高北低，地形復(fù)雜多樣。南依泰山，以山區(qū)丘陵為主，北跨黃河，以平原為主。由于全市地域環(huán)境復(fù)雜，造成轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣(市)經(jīng)濟(jì)狀況差別較大。人均生產(chǎn)總值最高的歷下區(qū)達(dá)13.86 萬元，而最低的商河縣區(qū)僅有1.81萬元(見圖1)。由于各區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)狀況差別較大，造成居民生活水平以及貧困現(xiàn)象呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征。從恩格爾系數(shù)比較看，濟(jì)南市天橋區(qū)、濟(jì)陽縣、長清區(qū)、商河縣恩格爾系數(shù)都在40%或接近40%，應(yīng)當(dāng)屬于貧困現(xiàn)象比較嚴(yán)重的地區(qū)。

圖1 各地區(qū)人均生產(chǎn)總值比較

2.城鄉(xiāng)居民貧富差距較大。一是城市居民之間貧富差距擴(kuò)大明顯。從濟(jì)南市統(tǒng)計(jì)年鑒公布的數(shù)據(jù)來看，1997年，可支配收入最高的10%城市居民與可支配收入最低的10%城市居民的收入比值為4.29∶1，之后這一數(shù)據(jù)呈不斷擴(kuò)大趨勢，到2002年峰值為12.8∶1。近幾年該數(shù)據(jù)有所回落，但仍然較高。最新數(shù)據(jù)顯示，目前為5.8∶1。［2］二是農(nóng)村居民之間貧富差距擴(kuò)大較快。2007年總收入最高的20%的農(nóng)村居民平均收入為16290.5 元，總收入最低的20%的農(nóng)村居民平均收入為4414.4 元，兩者比值為3.7∶1。而最新數(shù)據(jù)顯示，兩者比值達(dá)到4.9∶1。［2］三是城鄉(xiāng)居民之間收入差距居高不下。本文選取城市居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入兩項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行對比分析。城市居民可支配收入是指居民在支付個(gè)人所得稅之后，所余下的實(shí)際收入。農(nóng)村居民純收入是指總收入(包括現(xiàn)金收入和實(shí)物收入)扣除相應(yīng)的各項(xiàng)費(fèi)用性支出后歸農(nóng)民所有的收入。兩項(xiàng)指標(biāo)均反映了居民實(shí)際收入水平，因此具備比較分析的條件。從數(shù)據(jù)比較看，改革開放初期，1980年城市居民人均可支配收入為440.9 元，農(nóng)村居民人均純收入為168.9 元，農(nóng)村居民收入僅是城市居民收入的38.3%。到“六五”時(shí)期末的1985年，農(nóng)村居民收入曾一度達(dá)到占城市居民收入的56.1%，而到“八五”時(shí)期末的1995年又跌落到29.3%。之后，雖然城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸縮小，但農(nóng)村居民收入始終是在城市居民收入的1/3 左右徘徊。近幾年雖然農(nóng)村居民收入有明顯提升，但也僅僅是城市居民收入的36%(參見表1、圖2)。

表1 不同時(shí)期城鄉(xiāng)居民人均收入比較表

圖2 不同時(shí)期城鄉(xiāng)居民人均收入比較圖

3.居民對貧困的承受力下降。受消費(fèi)價(jià)格指數(shù)和零售價(jià)格指數(shù)波動(dòng)影響，城鄉(xiāng)居民中抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的低收入群體生活極易陷入貧困。這是因?yàn)?，現(xiàn)行居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)統(tǒng)計(jì)的范圍包括:食品、煙酒及用品、衣著、家庭設(shè)備用品及維修服務(wù)、醫(yī)療保健和個(gè)人用品、交通和通信、娛樂教育文化用品及服務(wù)、居住，共8 大類。近幾年來，在構(gòu)成物價(jià)指數(shù)的八大類指數(shù)中，食品、煙酒及用品、家庭設(shè)備用品及維修服務(wù)、居住四類指數(shù)是上升趨勢，其他四類指數(shù)是下降趨勢。由于物價(jià)上漲結(jié)構(gòu)性趨勢明顯，所以對各收入階層的影響有明顯的差別。當(dāng)價(jià)格指數(shù)主要由食品價(jià)格上漲帶動(dòng)而漲幅拉大時(shí)，食品支出占家庭支出比例較大的低收入階層會(huì)明顯感到生活壓力加大。相反，對中等收入階層，食品支出占家庭支出比例較小，影響就低一點(diǎn)。對高收入階層，影響就更低。

值得關(guān)注的是，進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國加入世貿(mào)組織，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)受世界經(jīng)濟(jì)影響程度也逐漸加深。而與此同時(shí)，貧富差距繼續(xù)擴(kuò)大，造成原本就生活較困難的人群，除了在經(jīng)濟(jì)上承受力脆弱外，精神上承受力更加脆弱。這種狀態(tài)下，貧困人群對于不利于自己的任何事情都極為敏感，加大了貧困現(xiàn)象的復(fù)雜性和解除貧困的緊迫性。

(二)救助需求分析

1.宏觀需求分析。首先，從社會(huì)認(rèn)同需求來看，迫切需要建立與完善社會(huì)救助體系。任何社會(huì)成員都有可能因?yàn)閭€(gè)人、家庭或社會(huì)原因陷入貧困，如果長期得不到有效的社會(huì)支持，對他人、社會(huì)和政府會(huì)失去認(rèn)同和信任，由此會(huì)產(chǎn)生疏離主流社會(huì)、反抗主流社會(huì)的情緒和心態(tài)，甚至還會(huì)進(jìn)一步升級為對社會(huì)、對政府的對抗行動(dòng)。社會(huì)救助責(zé)任主體是政府，通過救助政策的落實(shí)體現(xiàn)了政府對困難群體的關(guān)懷，有助于促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同。

其次，從維護(hù)社會(huì)公平公正來看，迫切需要建立與完善社會(huì)救助制度。現(xiàn)代社會(huì)充滿競爭，社會(huì)救助有助于縮小社會(huì)成員在競爭起點(diǎn)上的差距，有助于促進(jìn)社會(huì)公正。由于人們擁有的資源、自然稟賦、接受教育機(jī)會(huì)和程度不同，造成在市場經(jīng)濟(jì)中競爭的起點(diǎn)不同。在不同的起點(diǎn)下進(jìn)行競爭，對于起點(diǎn)較低的社會(huì)弱勢群體顯然是不公的。在競爭日益激烈的現(xiàn)代社會(huì)中，如果不進(jìn)行必要的社會(huì)干預(yù)，必然會(huì)對人們本來就不公平的境遇擴(kuò)大化，造成貧富差距繼續(xù)擴(kuò)大，最終制約社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展。

第三，從消除社會(huì)“結(jié)構(gòu)緊張”來看，迫切需要建立與完善社會(huì)救助體系。貧困與貧富差距除了有歷史或自然條件導(dǎo)致資源稟賦不平等所引致以外，在我國的經(jīng)濟(jì)體制變遷過程中，改革成本與收益的非均衡性分配及制度不完善情況下的過程不平等是我國貧困與貧富差距擴(kuò)大的重要原因。在體制變遷過程中，部分政策或制度甚至強(qiáng)化了貧困與貧富差距，而同時(shí)補(bǔ)償機(jī)制缺位。體制性原因?qū)е碌呢毨c貧富差距如果沒有體制性的補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行糾正，社會(huì)群體之間會(huì)產(chǎn)生不公平感、被歧視感和被剝奪感，從而形成社會(huì)的“結(jié)構(gòu)緊張”。我國在改革轉(zhuǎn)軌過程中由于體制性原因造成的分配不公、貧富差距問題至今沒有完全消解，而且這些問題長期積淀逐漸演變成深層次矛盾。另外，新時(shí)期面臨著轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、城市化快速發(fā)展等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不斷出現(xiàn)新問題，社會(huì)“結(jié)構(gòu)緊張”在所難免。在社會(huì)“結(jié)構(gòu)緊張”狀態(tài)下，迫切需要通過補(bǔ)償機(jī)制予以糾正。也就是說需要有一套完備的社會(huì)救助制度為社會(huì)邊緣人群生存提供支持，為社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展保駕護(hù)航。

2.微觀需求分析。濟(jì)南市民政局近期進(jìn)行的一次城鄉(xiāng)困難居民普查。此次普查共涉及城鄉(xiāng)困難群眾11.5 萬戶，26.4 萬人。普查發(fā)現(xiàn)，城市困難群眾致貧的原因排序?yàn)橐蚓蜆I(yè)收入過低致貧的占45%;因大病致貧的占15%;因殘致貧的占12%;因零就業(yè)致貧的占11%;因年老體弱致貧的占9%。農(nóng)村困難人群致貧的原因排序?yàn)?因年老體弱或缺少勞動(dòng)力致貧的占39%;因大病致貧的占37%;因殘致貧的占19%。依據(jù)以上普查所得基本信息和筆者對部分享受低保家庭的走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)貧困群體的基本需求大致包括以下幾個(gè)方面:

(1)基本生活需求。從調(diào)查情況來看，已經(jīng)享受低?；蛘硎艿捅５募彝シ磻?yīng)雖然生活基本“過得去”，但是并沒有得到很大的改善，家庭幾乎沒有抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。在個(gè)案訪談中，問及對低保的建議時(shí)，多數(shù)回答希望提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，其次是希望能夠及時(shí)得到專項(xiàng)救助。

(2)就業(yè)需求。從調(diào)查情況看，濟(jì)南市困難人群致貧原因有一項(xiàng)與就業(yè)直接相關(guān)，三項(xiàng)間接相關(guān)，可見就業(yè)需求的迫切性。即11%的零就業(yè)家庭需要通過就業(yè)直接解除貧困。而45%的人員需要提高就業(yè)收入來緩解貧困。12%的殘障人員和9%的年老體弱者則是因?yàn)閯趧?dòng)能力弱勢而與就業(yè)無緣。

(3)醫(yī)療需求。有不少貧困家庭是因病致貧，解決醫(yī)療問題是他們解決了溫飽需求之后最主要的需求。例如家住歷下區(qū)司里街小區(qū)的王女士說，享受低保已有一年，夫妻二人都是下崗職工，孩子上高中，有公婆需要照顧，平時(shí)靠吃低保和擺小攤維持生計(jì)，可是就怕生病，特別是老人，雖然參加了居民醫(yī)保，但是大病保不了。

(4)教育需求。對教育需求較大的主要是有未成年子女或有升入大學(xué)子女的困難家庭。研究發(fā)現(xiàn)，相比其他家庭的子女，貧困家庭子女無論在享有教育公共資源還是私有資源上都處于弱勢地位。有跡象顯示，如果不下大力氣調(diào)節(jié)教育層面的貧富差距，貧困將面臨代際再生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。教育層面的社會(huì)排斥，對個(gè)人、家庭和社會(huì)等都將產(chǎn)生嚴(yán)重的消極影響。

(5)改善居住條件需求。住房困難是目前城鎮(zhèn)困難家庭比較普遍的現(xiàn)象，近幾年濟(jì)南市加快對棚戶區(qū)改造，改善了部分困難居民的居住環(huán)境，但是不少困難居民還住在低矮失修的老房子里，改善居住條件仍然是他們的迫切要求。

(6)精神需求。通過訪談發(fā)現(xiàn)，多數(shù)低保戶面臨著物質(zhì)和精神的雙重困境。低保戶除了物質(zhì)層面的需求外，在心理層面渴望來自政府或社會(huì)的關(guān)心。在訪談中，部分困難居民表示，街道和居委會(huì)工作人員或民政工作人員的家訪、探視讓他們感到很溫暖，并且希望他們多些來訪。目前，在居民心目中街道和居委會(huì)是基層的政府組織和社會(huì)力量代言者，這些基層工作人員的精神關(guān)懷在構(gòu)建政府、社會(huì)與困難群眾的和諧關(guān)系上發(fā)揮著重要作用。在訪談中，筆者還發(fā)現(xiàn)，惡劣的生活境遇常使貧困者精神脆弱，對生活失去信心，對自身和外界環(huán)境做出消極評價(jià)。在這種情形下，街居工作人員經(jīng)常性的問候與探視往往能起到有效的開導(dǎo)作用。被關(guān)心、被愛護(hù)的心理體驗(yàn)使得特困居民有可能逐漸改變對自我、對社會(huì)的認(rèn)知，從而喚起勇敢面對生活的勇氣與信心。

二、救助的供給分析

(一)采取的措施及取得的成就

1.社會(huì)救助政策體系不斷完善。

(1)針對困難群體的基本生活需求，建立最低生活保障制度，并不斷提高救助標(biāo)準(zhǔn)。濟(jì)南市于1996年7月1日起實(shí)施《濟(jì)南市城市居民最低生活保障暫行辦法》，到2011年享受城鎮(zhèn)最低生活保障的城鎮(zhèn)居民2.6 萬戶、5.6 萬人，發(fā)放最低生活保障金及各類補(bǔ)貼1.88億元;享受農(nóng)村最低生活保障的農(nóng)村居民5 萬戶、8.2 萬人，發(fā)放最低生活保障金及各類補(bǔ)貼1.08億元。并且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況變化而不斷提高的趨勢，不斷提高救助標(biāo)準(zhǔn)。從2011年起，濟(jì)南市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)開始實(shí)行參照上年度居民人均消費(fèi)性支出的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，從而使救助標(biāo)準(zhǔn)隨著居民生活水平的提高而自然增長?？梢哉f低保救助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整、自然增長機(jī)制的實(shí)施，是社會(huì)救助朝著更科學(xué)化方向發(fā)展的一次跨越性提升。

(2)針對困難人群的就業(yè)問題，濟(jì)南市采取政府購買公益性崗位、免費(fèi)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠、推介勞務(wù)輸出等多種方式幫助就業(yè)。特別是對就業(yè)困難群體中“零就業(yè)家庭”，依托街道、社區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行入戶援助，一對一幫扶，只要不挑不撿，一般都能找到工作。

(3)針對困難對象在醫(yī)療、教育、住房等方面的突出困難，在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，施以有區(qū)別的救助，初步形成了以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為基礎(chǔ)，醫(yī)療、教育、住房等單項(xiàng)救助政策措施相銜接的綜合救助政策體系。

(4)對于收入接近低保標(biāo)準(zhǔn)但享受不到低保政策的困難家庭，在政策上予以適當(dāng)傾斜，在住房、法律等專項(xiàng)救助范圍從絕對貧困對象拓展到相對貧困對象。在政策規(guī)定上，救助范圍由“低保對象”逐漸擴(kuò)大到“低收入家庭”、“困難居民”，讓更多未納入低保的低收入困難群體能夠得到及時(shí)有效的救助(見表2)。

表2 1996年以來濟(jì)南市出臺及實(shí)施的社會(huì)救助政策一覽表

資料來源:作者根據(jù)濟(jì)南市民政局提供的資料整理所得

2.組織運(yùn)行體系不斷完善。組織運(yùn)行機(jī)制是救助政策有效落實(shí)的根本保障。濟(jì)南市經(jīng)過多年的探索，在社會(huì)救助制度體制上逐步建立起“政府主導(dǎo)、民政主管、部門配合、社會(huì)參與”工作管理模式。目前城市最低生活保障制度已經(jīng)形成市、縣(市)區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)居委會(huì)(村委會(huì))四級管理體系，建立起“三審兩榜”制度，即:社區(qū)居委會(huì)(村委會(huì))申請、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))審核、縣級民政審批;申請時(shí)張榜，審批后張榜。對各級民政部門職責(zé)、低保申請、評估、審批、低保對象管理資金管理、監(jiān)督處罰等各個(gè)環(huán)節(jié)都做出明確的規(guī)定，有效保障了城市低保工作的順利進(jìn)行。

3.社會(huì)救助資金來源由單一逐漸走向多元。資金是各項(xiàng)社會(huì)救助制度得以落實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，濟(jì)南市的社會(huì)救助資金來源除了政府撥款直接投入低保、困難群體救助外，社會(huì)組織(企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和慈善機(jī)構(gòu))捐款、個(gè)人捐款發(fā)揮了重要作用。以慈善捐款為例，濟(jì)南市民政局統(tǒng)計(jì)顯示，截止到2011年底，各級慈善組織累計(jì)募集善款超過4億元，救助困難群眾65 萬人(次);資助貧困學(xué)生9578 名;救助大病患者966 名，為423 名唇腭裂患者做了矯正手術(shù);在貧困山區(qū)建成或擴(kuò)建慈善小學(xué)19 所;資助貧困地區(qū)打水井70 眼。福利彩票作為制度化的社會(huì)救助資金籌集方式，在濟(jì)南市社會(huì)救助事業(yè)中發(fā)揮了重要作用。利用福利彩票公益金，先后資助興建、擴(kuò)建和改建社會(huì)福利院、農(nóng)村敬老院、精神病院、濟(jì)南戰(zhàn)役紀(jì)念館、救助管理站、流浪未成年人保護(hù)中心、星光老年計(jì)劃等社會(huì)福利、社會(huì)救助項(xiàng)目1000 多個(gè)，直接受益的孤寡老人、殘疾人、孤兒、貧困學(xué)生等各類困難對象達(dá)數(shù)十萬人。

(二)存在的不足

1.救助水平存在明顯的區(qū)域不平衡。社會(huì)救助制度是緩解貧困的重要制度性保障，并通過緩解貧困，縮小居民間的貧富差距。而在實(shí)踐中針對緩解貧困的救助資金投入，并沒有與緩解貧困的需求量直接掛鉤，而是與地方財(cái)力直接掛鉤，因此各區(qū)、縣(市)的低保救助水平明顯存在不平衡。以濟(jì)南市為例，2012年6月份最新數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)保障水平最高的歷下區(qū)城鎮(zhèn)低保平均支出水平是441.9 元，比最低的平陰縣高出217.5 元，農(nóng)村低保平均支出水平最高的市中區(qū)197.4 元，比最低的平陰縣高出80 元［3］。這種與地方財(cái)力直接掛鉤的救助資金投入方式，在緩解局部地區(qū)困難居民的生活貧困上起到一定作用，但在縮小地區(qū)間和城鄉(xiāng)居民間的貧富差距上不能起到明顯的作用。

2.基層工作力量薄弱。一是機(jī)構(gòu)不健全。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)置基層救助機(jī)構(gòu)，只配備了極少量的民政助理員，難以承擔(dān)起社會(huì)救助的職能。二是隊(duì)伍不健全，工作人員力量與社會(huì)救助任務(wù)明顯不相匹配。基層救助工作人員是社會(huì)救助工作的具體執(zhí)行者，其精力的多寡和素質(zhì)的高低直接影響著救助工作的效果。然而目前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層救助工作人員都是兼職，工作精力分散，且缺乏專業(yè)化培訓(xùn)，專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)精神都有待加強(qiáng)。三是工作條件簡陋，工作手段落后，與信息化發(fā)展的時(shí)代和救助工作的實(shí)際需求不相適應(yīng)。

3.家庭財(cái)產(chǎn)和收入的核查手段有待于改進(jìn)。當(dāng)前隱性收入、隱性就業(yè)、人戶分離等現(xiàn)象普遍存在，家庭收入和財(cái)產(chǎn)情況核查難度較大。隨著時(shí)代的發(fā)展，居民家庭收入和財(cái)產(chǎn)以工資、存款、房屋、車輛、有價(jià)證券等的多種形式存在，涉及勞保、銀行、證券、稅務(wù)、工商、公安、住房等多個(gè)部門，而目前家庭收入核算結(jié)果主要通過民政工作人員入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等傳統(tǒng)的方法獲得?；鶎庸ぷ魅藛T在缺少有效的信息采集手段和相關(guān)部門之間信息資源分割的情況下，很難準(zhǔn)確界定救助對象。核算結(jié)果存在主觀隨意性大等弱點(diǎn)，錯(cuò)保漏保等現(xiàn)象在所難免。另外，受法律法規(guī)限制，申請人的金融資產(chǎn)、隱性就業(yè)收入等信息民政部門無權(quán)查詢，這導(dǎo)致民政部門難以客觀準(zhǔn)確的掌握救助申請人的家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)，不能有效避免虛假收入證明等問題，影響了我市社會(huì)救助工作開展的公平公正。

4.困難群體的精神需求沒有引起重視。從困難群體的需求來看，雖然就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等基本生活需求最為迫切，但是目前各項(xiàng)分類救助政策已經(jīng)出臺，正逐步實(shí)施和完善。而困難群體的精神需求目前還沒有引起重視。困難群體由于經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)地位低下，謀生能力弱，生活質(zhì)量差，他們的經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活常常與挫折相伴，普遍存在自卑、依賴、不平衡等心理。特別是從新時(shí)期貧困特征來看，由于貧富差距拉大和存在一些社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的遺留問題，造成困難群體心理承受能力下降。困難群體這些不良心理如果得不到及時(shí)的疏導(dǎo)和正確的引導(dǎo)，不但會(huì)影響困難群體施展自救，甚至?xí)蛊渌枷牖靵y，產(chǎn)生過激行為，從而危害社會(huì)。

三、完善以滿足需求為目標(biāo)的救助體系的幾點(diǎn)思考

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)救助水平均衡化

當(dāng)前濟(jì)南市救助水平不平衡的首要問題在于城鄉(xiāng)不平衡，表現(xiàn)在農(nóng)村居民低保平均支出水平低于城市。其次各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的各區(qū)縣之間保障水平不平衡。解決上述兩種不平衡，第一，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這是改變當(dāng)前濟(jì)南市救助水平區(qū)域不平衡的根本途徑，也是縮小城鄉(xiāng)差別、完善城鄉(xiāng)一體化的救助體系的必然選擇;第二，要在鞏固發(fā)展城市社會(huì)救助制度的基礎(chǔ)上，更加重視農(nóng)村社會(huì)救助制度的完善，加大對農(nóng)村貧困人群的救助力度;第三，要確定科學(xué)合理的財(cái)政分擔(dān)制度。各級政府要制定科學(xué)的比例，合理分擔(dān)救助資金。

(二)加強(qiáng)基層救助工作平臺建設(shè)

針對基層救助平臺工作力量薄弱的現(xiàn)狀，要把加強(qiáng)社會(huì)救助平臺建設(shè)的重點(diǎn)放在基層社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要在基層成立必要的工作機(jī)構(gòu)，配備必要的工作人員，建立信息化工作網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮街道、社居委和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)(村)的作用。一是在各縣(市)區(qū)建立救助服務(wù)中心，在街鎮(zhèn)建立分中心，在村居建立服務(wù)站點(diǎn)，全市建立起縣(市)區(qū)、街鎮(zhèn)、村居三級救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，搭建救助工作平臺。二是配齊配強(qiáng)基層民政工作人員。明確縣(市)區(qū)救助服務(wù)中心性質(zhì)、級別和人員編制，也可以通過內(nèi)部調(diào)劑或政府購買服務(wù)的形式配備5—7名工作人員，進(jìn)行技能培訓(xùn)，并解決一定的工作經(jīng)費(fèi)，確?；鶎用裾ぷ魅藛T的工作積極性和工作質(zhì)量。三是建立信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。各縣(市)區(qū)根據(jù)自身情況，建立符合實(shí)際的困難群眾信息數(shù)據(jù)庫，形成救助部門全部參與、救助信息全部共享的信息網(wǎng)絡(luò)。

(三)建立科學(xué)的家庭財(cái)產(chǎn)收入核查制度

民政部2009年曾下發(fā)了《關(guān)于積極開展城市低收入家庭認(rèn)定工作的若干意見》(民發(fā)〔2009〕86 號)，強(qiáng)調(diào)要“探索建立居民家庭收入信息共享系統(tǒng)，通過與稅務(wù)、戶籍、社會(huì)保險(xiǎn)、公積金、金融等部門和機(jī)構(gòu)共享居民收入信息，準(zhǔn)確認(rèn)定城市低收入家庭”。當(dāng)前應(yīng)協(xié)調(diào)多部門建立城鄉(xiāng)低收入居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況比對系統(tǒng)，通過信息資源的溝通和共享，對社會(huì)救助申請人申報(bào)的家庭收入和其實(shí)際收入的精確比對，從根本上實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作的公開透明規(guī)范，確保把有限財(cái)政資源分配給最符合條件的困難家庭，促進(jìn)社會(huì)救助工作的健康發(fā)展。

(四)拓寬救助領(lǐng)域，把扶貧與解困結(jié)合起來

貧困群體不僅需要維持生計(jì)，更需要通過發(fā)展來擺脫貧困。因此，社會(huì)救助的理想目標(biāo)是使貧困群體能夠脫貧致富。所以，我們要轉(zhuǎn)變救助觀念，繼續(xù)拓展救助領(lǐng)域，從物質(zhì)層面救助逐漸擴(kuò)展到精神層面救助，最終建立起綜合性的救助機(jī)制。一是運(yùn)用疊加式救助方式，解除貧困。即在向陷入生活困境的社會(huì)成員提供物質(zhì)援助，滿足其基本生存需求的同時(shí)，再向其提供技術(shù)培訓(xùn)、信息咨詢等非物質(zhì)服務(wù)，幫助困難群眾盡快脫貧。二是運(yùn)用嵌入式救助服務(wù)，開展心理輔導(dǎo)、精神慰藉、行為矯正等服務(wù)，以使社會(huì)救助工作更人性化，從發(fā)展的角度使困難群眾具備改變現(xiàn)狀的能力，變“輸血”為“造血”，變“消極性救助”為“積極性救助”。三是加強(qiáng)對貧困群體的精神支持與關(guān)愛。要在社會(huì)輿論上，提倡團(tuán)結(jié)互助、扶弱濟(jì)貧;要在暢通信息渠道上，建立多層次、多渠道傾聽群眾呼聲的機(jī)制和信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)了解貧困群體的精神需求;要在社區(qū)建設(shè)上，營造關(guān)愛貧困群體的社區(qū)環(huán)境，在社區(qū)中開展群眾性幫扶活動(dòng)。包括:建立社區(qū)志愿者組織，開展社區(qū)幫教、維權(quán)、心理咨詢等活動(dòng);開展豐富多彩的群眾精神文化活動(dòng);開展社區(qū)鄰里互助活動(dòng)等?？傊?，通過精神上的支持與疏導(dǎo)，增強(qiáng)困難群體對社會(huì)的認(rèn)同感和責(zé)任感，增強(qiáng)其自強(qiáng)不息、擺脫貧困的信心和勇氣。

［1］海倫·克拉克.如期實(shí)現(xiàn)將全球貧困人口比例減半的目標(biāo)仍有希望［EB/OL］.［2013－01－20］.http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp? NewsID=16457.

［2］濟(jì)南市統(tǒng)計(jì)局、國家統(tǒng)計(jì)局濟(jì)南調(diào)查隊(duì).濟(jì)南市統(tǒng)計(jì)年鑒［Z］.中國統(tǒng)計(jì)出版社，1998、2003、2008、2011.

［3］中華人民共和國全國民政門戶網(wǎng)站［EB/OL］.［2013－01－25］.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj/.