李海梅

摘 要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策能夠有效緩解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展對建設(shè)用地的需求壓力，同時提高農(nóng)村土地集約節(jié)約利用效率，確保耕地總量平衡。但各地在實施過程中出現(xiàn)“走樣”，偏離了耕地占補平衡的初衷。堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項目規(guī)劃管理體制；創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推動農(nóng)村建設(shè)用地優(yōu)化配置；建立科學(xué)合理的補償標準和責(zé)任評估體系；完善體制機制設(shè)計是糾正城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實施變異現(xiàn)象的良策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；過程異化

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0039—04

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指農(nóng)村集體建設(shè)用地減少跟城市建設(shè)用地增加掛鉤，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地（或農(nóng)用地）的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（拆舊區(qū)）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民居住區(qū)建設(shè)的地塊（新建區(qū)），共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過農(nóng)村建設(shè)用地的建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)建新拆舊項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理，集約化水平大幅度提高的土地整理工作。作為國土資源部出臺的一項重大戰(zhàn)略決策，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤進一步盤活了利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，提高了土地利用效率，緩解了城鄉(xiāng)用地供需矛盾，受到各地的普遍歡迎。然而，在具體實施過程中，某些地方“增減掛鉤”發(fā)生異化，出現(xiàn)了一些新情況、新問題，必須引起高度重視。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實施及成效

近年來，為加強耕地保護，國家出臺耕地占補平衡辦法，要求各地要嚴格按照建設(shè)項目占地的數(shù)量，進行耕地占補平衡，補充的耕地要在數(shù)量和質(zhì)量上與原有耕地相當，并要求縣級以上國土資源管理部門按照“占多少，墾多少”的原則，對依法批準占用耕地的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地補充耕地方案的落實情況進行檢查核實。2004年國務(wù)院出臺了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，支持農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，最終達到既盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，緩解城市建設(shè)用地擴張對農(nóng)用地的壓力，又實現(xiàn)增加耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量的目的，其本質(zhì)是“占補平衡”的創(chuàng)新。2006年國土部開始在全國五省市開展試點，2008年又增列19省市為試點。試點政策的出臺在全社會產(chǎn)生了廣泛的影響，在政策的不斷完善與創(chuàng)新下，拓寬了建設(shè)用地空間，保護了耕地，提高了耕地質(zhì)量。

各地在試點過程中，因地制宜，探索了不同的增減掛鉤模式。從實施主體來看，主要有政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)和農(nóng)村集體自主運作等類型。所謂政府主導(dǎo)，主要指由政府統(tǒng)籌管理和組織，負責(zé)項目立項選址、規(guī)劃編制、方案設(shè)計、資金籌措、工程督辦和項目區(qū)驗收等。項目實施企業(yè)作為具體的執(zhí)行單位，負責(zé)拆舊區(qū)農(nóng)民安置和新建區(qū)工程。所謂市場主導(dǎo)，是指政府通過提供優(yōu)惠政策，運用市場機制來引導(dǎo)企業(yè)參與項目實施，企業(yè)通過投資、拆舊和安置，獲得項目用地， 政府在這個過程中只是監(jiān)督、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。農(nóng)村集體自主型運作，指新區(qū)建設(shè)和舊地復(fù)墾都由農(nóng)村集體組織依據(jù)政策自行控制的模式。政府主導(dǎo)型是目前全國各地比較普遍的模式，市場主導(dǎo)型也有一定比例，農(nóng)村集體自主型運作的情況相對比例較少，一般對農(nóng)村集體的經(jīng)濟實力要求較高，同時村民要充分了解政策，對改善居住環(huán)境具有較強的意愿。從具體的實施方法上看，又有四種：第一，就地城鎮(zhèn)化。主要是經(jīng)濟發(fā)展較好的城市或縣城郊區(qū)，其主要做法是將城市建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，通過增減掛鉤政策將農(nóng)村居民點整理后，周轉(zhuǎn)出的指標全部用于城鎮(zhèn)建設(shè)，而原拆舊區(qū)轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)，農(nóng)村居民相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。第二，場?zhèn)擴展。實施范圍在小場鎮(zhèn)及周圍的農(nóng)村，主要做法就是引導(dǎo)場鎮(zhèn)附近農(nóng)民向場鎮(zhèn)集中，通過整理農(nóng)村居民點的建設(shè)用地指標，用于場鎮(zhèn)建設(shè)，壯大地方小城鎮(zhèn)規(guī)模，并引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力從事二三產(chǎn)業(yè)。第三，拆村并村。將幾個居民點分散、居住條件不好的村落整合，通過規(guī)劃選址，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將幾個村落的居民合并到相對集中的一處或幾處居住。第四，整村搬遷。主要指在一些自然條件惡劣的山區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，通過增減掛鉤將所有農(nóng)村居民點進行復(fù)耕，選擇地理條件較好的新區(qū)重新規(guī)劃建設(shè)，節(jié)約的用地指標用于發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在執(zhí)行中取得了以下較好成效。

1.緩解了城市供地緊張的矛盾。當前國家對各地城市發(fā)展中年度用地指標有嚴格的規(guī)定，導(dǎo)致各地在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在滿足大的耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮(zhèn)建設(shè)，既不占用地年度指標，也不占用規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模指標，有效緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標的壓力，為推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持。

2.推動了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。長期來，我國大多數(shù)農(nóng)民習(xí)慣于自然院落形式分散居住，村莊建設(shè)大部分是以農(nóng)民自主建設(shè)為主，由于未經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)，村莊布局不合理，制約了農(nóng)村的發(fā)展。通過增減掛鉤，整體規(guī)劃，推進田、水、路、林、村綜合整治，改善了農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，有效解決了耕地保護和節(jié)約用地“缺動力”、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收“缺渠道”、新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”的問題，有效地推動了農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新村集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，有力促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.促進了集約節(jié)約用地。通過增減掛鉤，有效整合農(nóng)村居民點用地，對原有散亂、廢棄和閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進行整治，農(nóng)村居民點“小、散、亂”現(xiàn)象有所改善，形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。共用設(shè)施建設(shè)，降低了人均用地標準，節(jié)約了大量土地，同時通過建設(shè)標準化的田間地塊，整體改善土地質(zhì)量，促進土地利用的有序化、合理化、科學(xué)化，提高了土地利用效率。根據(jù)全國已試驗的增減掛鉤試點調(diào)查，舊村莊整治后一般節(jié)地在50%左右。劉彥隨等通過高分遙感影像調(diào)查，認為全國64萬個行政村330萬個自然村通過綜合整治，近期增地潛力可達757.89萬公頃，約合1.14億畝，而若能保障轉(zhuǎn)移進城人口全面小康住房用地需求，并實現(xiàn)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展后農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、用地相對集中，我國農(nóng)村綜合整治遠期增地可達992.16萬公頃，約合1.49億畝。

4.撬動了農(nóng)村土地管理制度改革。眾做周知，我國實現(xiàn)最嚴格的土地管理制度。受農(nóng)村土地及集體經(jīng)濟組織等方面法律法規(guī)的限制，農(nóng)村土地所有權(quán)人主體的問題、運行管理問題、權(quán)益保障問題缺乏具體的政策辦法，農(nóng)村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農(nóng)村集體建設(shè)用地尚不能充分實現(xiàn)合理的市場化價值，市場化流轉(zhuǎn)還存在一定的障礙。而增減掛鉤則通過合法途徑對土地權(quán)屬進行調(diào)整，對建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)，對耕地保護提出措施，對農(nóng)民權(quán)益進行保障，對低效使用土地進行整治，成為推動土地資源向土地資產(chǎn)、土地資本轉(zhuǎn)變的一個重要抓手，成為撬動農(nóng)村土地管理制度改革的一個“導(dǎo)火索”，對促進土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，提升農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值，讓邊遠農(nóng)村共享城市改革發(fā)展取得的成果具有重要的意義；對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款等有重大促進和導(dǎo)向作用。

二、綜合評估滯后使“掛鉤”實施面臨異化風(fēng)險

作為一項解決工業(yè)用地、城市發(fā)展用地供需矛盾的工具性措施，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策從開始試點就受到各地的普遍歡迎，同時由于對增減掛鉤的具體評估缺乏統(tǒng)一規(guī)定和實施細則，導(dǎo)致部分地方在“掛鉤”過程中前期調(diào)查評估不夠，中期監(jiān)管不力，后期驗收不規(guī)范，從而使“掛鉤”效果出現(xiàn)偏離耕地占補平衡目標的風(fēng)險。

1.重前期申報不重中后期評估驗收，耕地占補平衡運行面臨異化風(fēng)險。按照國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號）文件的要求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目要嚴格按照前期調(diào)查評估、中期監(jiān)督管理、后期驗收評估等環(huán)節(jié)實施，要重視征求農(nóng)民集體和農(nóng)戶意見，對涉及權(quán)屬調(diào)整的集體土地使用權(quán)及土地承包經(jīng)營權(quán)進行摸底調(diào)查，編制《土地權(quán)屬調(diào)整初步方案》，并委托有資質(zhì)的專業(yè)評估機構(gòu)對建設(shè)用地整理項目進行技術(shù)審查，出具技術(shù)審查報告。要求加強監(jiān)管，整治項目自立項批復(fù)之日起時必須完成復(fù)墾整理工作。項目實施后要進行嚴格的數(shù)量、質(zhì)量評估驗收。而目前部分地方增減掛鉤的實際運行中，耕地占補平衡存在被異化的可能。主要有幾種情況：一是“實占虛補”風(fēng)險。有些地方只注重“占”，不注重“補”。新區(qū)建設(shè)工作熱心，拆舊區(qū)復(fù)墾工作滯后，難以按規(guī)定時間歸還臺賬，導(dǎo)致被占良田已經(jīng)成為城市建設(shè)用地，而補充或新增耕地卻遲遲得不到落實。二是“實優(yōu)虛劣”風(fēng)險。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質(zhì)條件較好，而偏遠農(nóng)村地區(qū)可能位于高原山區(qū)或土質(zhì)較差的丘陵山地，同時又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設(shè)用地，復(fù)墾成為與城市周邊耕地質(zhì)量一樣的良田相對較難，在耕地質(zhì)量上有可能形成用質(zhì)量較差的替換質(zhì)量較好的風(fēng)險。三是農(nóng)地“非農(nóng)化”風(fēng)險。由于土地整理成本相對較高，而純粹的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏比較優(yōu)勢，不少地方土地整理以后，不是用來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是進行一些“非農(nóng)化”的經(jīng)營牟取更大的經(jīng)濟效益。四是耕地“非糧化”風(fēng)險。在各地的土地整理以后，即使仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，也有不少地方更傾向于種植花木、蔬菜等經(jīng)濟作物，而不是單純的生產(chǎn)經(jīng)濟效益相對較差的糧食。

2.補償標準不一和新村建設(shè)規(guī)劃缺少評估使農(nóng)民增收、農(nóng)村建設(shè)面臨風(fēng)險。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實施的初衷是解決城鄉(xiāng)合理用地問題，同時也是推進和落實以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)戰(zhàn)略的一條有效路徑，可以通過建設(shè)用地指標的流轉(zhuǎn)將城市發(fā)展成果轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，使城市資金通過一定的方式支持農(nóng)村建設(shè)。但在實施過程中，存在四方主體，即政府、企業(yè)、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民。國家有關(guān)部門在房屋拆遷和建設(shè)用地復(fù)墾為耕地上并沒有出臺具體的收益分配標準，有些地方工作做得好的，農(nóng)民不需花費太多就可以搬到新區(qū)或新村。而也有少數(shù)地方將增減掛鉤的補償標準參照傳統(tǒng)征地補償，據(jù)國家有關(guān)資料統(tǒng)計，被征土地征用費的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，農(nóng)民僅占5%—10%，造成農(nóng)民利益受損。另一方面，新區(qū)或新村建設(shè)規(guī)劃評估不足，導(dǎo)致新建集中區(qū)在具體使用時，不符合農(nóng)民生產(chǎn)生活習(xí)慣，造成較大生活成本。如有些地方只是考慮讓農(nóng)民集中居住，但卻未考慮農(nóng)民飼養(yǎng)牲畜的習(xí)慣，新建區(qū)未規(guī)劃牲畜飼養(yǎng)空間，導(dǎo)致新區(qū)建成后農(nóng)民入住率低。也有的地方不考慮文化風(fēng)俗習(xí)慣，導(dǎo)致新區(qū)建成后，原有村落長久形成的歷史非物質(zhì)文化丟失或遭到破壞。

3.掛鉤項目與相關(guān)規(guī)劃缺少銜接評估使農(nóng)村用地面臨結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險。規(guī)劃編制質(zhì)量不高，規(guī)劃滯后，規(guī)劃意識不強，是長期以來我國農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)無序的癥結(jié)之一。開展農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，就是要變無序為有序，提高農(nóng)村用地的質(zhì)量和效率。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的前期申報工作必須強調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，即以科學(xué)規(guī)劃為引導(dǎo)，嚴格按照土地使用規(guī)劃，通過典型示范，推動農(nóng)村土地綜合整治工作有序進行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標緊缺的壓力，在增減掛鉤項目選址上只顧眼前，不顧長遠，隨意劃地，導(dǎo)致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，對農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大一級類用地的結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)規(guī)范的引導(dǎo)和控制，使三類用地在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序的組合方面面臨錯位、失衡的危險，難以實現(xiàn)促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)的戰(zhàn)略目標，各種爭地矛盾很難得到有效解決。

4.置換土地質(zhì)量缺少評估使國家糧食安全面臨風(fēng)險。保障國家糧食安全是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的根本要求，是國家規(guī)定18億畝耕地紅線的政策本底。目前各地在增減掛鉤后，對新補充耕地的質(zhì)量評估還需要更加嚴格，形成更為完備的標準。盡管表面上通過增減掛鉤，一些地方在耕地總量上保持大體平衡，但實際上新復(fù)墾的耕地要形成較好的生產(chǎn)力，還需要多年的精心培育。各地掛鉤過程中存在劣地換良田現(xiàn)象，補充耕地的質(zhì)量與被占用耕地的質(zhì)量之間存在較大的差距，實際上是耕地在減少，與耕地占補平衡戰(zhàn)略“使存量耕地產(chǎn)出能力總量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面積沒有減少，但實際上糧食產(chǎn)量下降，這種情況一旦成為普遍現(xiàn)象將嚴重影響國家糧食安全。

三、科學(xué)實施增減掛鉤政策的對策建議

1.堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項目規(guī)劃管理體制機制。政府應(yīng)當本著公平、公正的原則，根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和新建區(qū)作為一個整體放到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展大局中進行科學(xué)定位，統(tǒng)籌考慮市縣域城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)田、生態(tài)保護，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構(gòu)合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、復(fù)墾耕地標準、環(huán)境保護等要求，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和文化保護等的綜合規(guī)劃評估體系。強化項目規(guī)劃的實施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當分離，以便規(guī)劃嚴格執(zhí)行。

2.創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推動農(nóng)村建設(shè)用地優(yōu)化配置。明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系和權(quán)能，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。全面開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證，這是開展農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基礎(chǔ)。要在技術(shù)方面對確權(quán)工作進行規(guī)范，堅持實測確權(quán)，在管理上加強指導(dǎo)和監(jiān)督，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)維護和糾紛調(diào)處機制。完善農(nóng)村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建設(shè)強度，探索建立宅基地有償使用、有償退出機制和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、交易、處置機制。

3.建立科學(xué)合理的補償標準和責(zé)任評估體系。在嚴格執(zhí)行規(guī)劃的前提下，逐步提高農(nóng)民在土地非農(nóng)化和增減掛鉤過程產(chǎn)生的增值收益中的分配比例。明晰建設(shè)用地作為一種商品的價值構(gòu)成要素，在補償標準方面要綜合考慮區(qū)位、自然生產(chǎn)力、開發(fā)成本、機會成本、復(fù)墾成本、預(yù)期收益、社會保障價值因素等。建立專業(yè)、權(quán)威的評估機構(gòu)，科學(xué)估算土地價值的合理區(qū)間，將其作為監(jiān)督土地交易市場正常運行的依據(jù)。明確土地使用權(quán)交易各方的責(zé)任與義務(wù)，作為土地轉(zhuǎn)換之后續(xù)工作的考評與監(jiān)督依據(jù)。

4.建立項目區(qū)招投標和規(guī)范化管理機制。在項目區(qū)掛鉤實施過程中，嚴格依據(jù)條件實行項目區(qū)招投標管理。如在增減掛鉤試點中對土地復(fù)墾整理可以采取項目法人制、公告制、合同制、招投標制、監(jiān)理制、財務(wù)請撥款制和報賬提款制等。嚴格控制周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，規(guī)范管理，不得違反規(guī)劃擴大試點范圍，避免借農(nóng)村土地整理過快擴張城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。在實施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量不減少，又要保證整理后耕地的質(zhì)量不降低，要做好耕地質(zhì)量評估檢查。

實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地的雙向互動和協(xié)調(diào)運行，對緩解當前我國經(jīng)濟發(fā)展速度與耕地保護之間的矛盾具有緊迫性和現(xiàn)實性。而如果不重視“掛鉤”過程中的綜合評估和管理，則一項好的政策也會異化為侵害農(nóng)民權(quán)益、造成國家糧食安全的隱患。因此，探索制度創(chuàng)新，完善體制機制設(shè)計，對進一步科學(xué)實施增減掛鉤政策、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。

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責(zé)任編輯：曉 立