茅珠芳

(金華教育學院 人文分院，浙江 金華 321000)

一、概念的界定

行政決策是指國家行政組織為了實現(xiàn)行政目標，依據既定政策和法律，對要解決的問題擬定并選擇活動方案的行為過程。它是行政管理的核心，是行政權力行使的一個起點，也是行政權力影響人們生活的重要途徑。對行政決策的制約，是對行政權力進行制約的一個重要方面。然而，當前對行政決策的研究過多停留于政策學的立場，缺乏從行政主體行使行政職權角度的分析，因而，對行政決策作政府過程層面的研究具有重要的意義。從效果上來考察，行政決策如想獲得廣泛的服從，不僅取決于決策內容的科學性和正確性，更取決于決策的民主性及合理性。顯然，對行政決策作程序層面的研究，將為行政決策的民主性及合理性提供科學的論證。

行政決策是一個外延非常廣泛的概念，它貫穿于行政管理的整個過程中，甚至可以認為，行政機關所有的行政行為都具有決策的環(huán)節(jié)，這使得對該種行政決策程序制約的考察非常困難。行政決策應基于決策的重要性和影響力差別而區(qū)分為常規(guī)性行政決策與重大行政決策。前者系行政機關在進行具體行政行為時所作出的決定性判斷及實施意見，后者是指行政機關所作出的在國家、社會或地區(qū)范圍內影響重大的、涉及公共利益的、針對重大事項的決策行為。本文主要討論的是重大行政決策，而不包括常規(guī)性決策。為使研究對象更具有確定性，本文還排除了危機決策以及將決策上升到制定規(guī)章、法規(guī)等立法行為的行政決策情形。

二、程序對重大行政決策的制約意義

重大行政決策是行政權力行使的核心，是行政權力對社會有限資源的重要配置過程，因而它也需要完善的制約和監(jiān)督機制來保證決策的科學性、正確性。當前對重大行政決策過程缺乏有效的監(jiān)督和制約手段，從而使得在決策中的行政權膨脹，重大決策的作出普遍具有隨意性、缺乏科學論證的過程，較易受到領導個人主觀意志的影響。程序作為權力監(jiān)督和制約機制中的一種，對重大行政決策有著不同尋常的意義。

首先，對重大行政決策而言，程序意味著決策權威的分散化。重大行政決策既然是行政權對社會資源的配置，必然涉及到利益選擇與利益沖突問題，而人的趨利性決定了單個的掌握決策權力的人在利益面前很難以公平、合理作為指導其作出決策的內在依據，因而，任何的重大行政決策，都應當避免決策權力的集中。而程序參與制度的設計在決策當中保證了民眾等各決策行為的利害關系人參與到決策中來，行使對影響自己權益的決策權的監(jiān)督，這種參與本身也是一種權力的實現(xiàn)，同時也使決策行政機關的決策權得到了限縮。程序公開制度的設計則保證了決策行為難以因為暗箱操作而存在徇私情形，并且使得重大行政決策在制定及實施過程中隨時處在民眾的視野內，這種對行政機關決策權的有效牽制，同時限縮了行政機關的決策權。事實上，行政決策是一種國家權力內部結構中的一個組成部分，并且是行政機關行使權力的核心部分，眾多的腐敗問題都源于決策權這個權力核心失去有效制約而產生。程序恰恰是對國家內部權力結構進行一種結構性控制的方式，它運用擴大結構主體、分散結構組成、形成結構順序等方式建構有效的權力制約機制，來實現(xiàn)對決策權力的監(jiān)督，從這個意義上來看，程序也具有對決策權威的分散化作用。

其次，對重大行政決策而言，程序意味著決策過程的理性化?，F(xiàn)代行政決策是經濟學與政治學的聯(lián)姻，“決策的本質是處理自然狀態(tài)的不確定性，包括‘嚴格不確定性’和‘風險決策問題’[1](P27)，為避免行政決策的不確定性和高風險，以實現(xiàn)用經濟學上的“最小的投入獲得最大的產出”的基本原則來指導決策，決策必須理性化，即尋求用“理性的、頭腦清醒的、客觀的和準確的計算，利用可以收集到的信息和統(tǒng)計數(shù)字，對目的和手段加以分析，……以有效地達到設定的目標”[1](P28)的科學決策方式。然而，復雜的決策利益關系、人的理性不及、人的趨利本能等因素，決定了理性決策不可能自我實現(xiàn)。程序作為“理性選擇的保證”，排斥了行政決策作出過程的恣意性，否定了決策人在決策時任意以自由意志決定決策內容的可能性，并且將決策過程置于公眾的有效監(jiān)督之下，從而保證了重大行政決策的理性化。

再次，對重大行政決策而言，程序意味著決策方式的民主化。在我國，行政決策始終奉行民主化原則。民主集中制和群眾路線一貫是黨的基本決策思想方針。通過數(shù)十年的發(fā)展，重大行政決策已形成了借助中國共產黨的會議報告和決定制度、國務院及各級政府部門政府工作報告制度等具體制度來實現(xiàn)決策民主化的方式。程序由于其特定的對立面設置機制、全面對話方式、可靠的信息和證據以及確定的結果等結構要素的存在，而保證了在該機制下的重大行政決策的民主性。在國務院新聞辦公室于2005年發(fā)表的《中國的民主政治建設》政府白皮書中，總結了我國科學民主決策機制的基本要求是建立政務公開制度、擴大公眾對政府立法的參與程度、建立專家咨詢和論證評估制度以及建立社會聽證和公示制度，四項制度無一不是程序制度。由此可見，程序對重大行政決策的決策方式民主化起到了至關重要的作用。

對重大行政決策而言，程序意味著決策體系的制度化。對現(xiàn)代行政決策，尤其是重大行政決策而言，決策體系的制度化是保證決策科學性、正確性的必要方案?？梢哉J為，重大行政決策的制度化是中國法制化進程中的重要一環(huán)。程序使決策主體、決策內容、決策進程、決策監(jiān)督等決策環(huán)節(jié)有了明確化的標準，因而，重大行政決策的具體程序制度構成了決策制度的核心內容，兩者息息相關，對決策的科學性、正確性起到保障作用。

當然，程序對于重大行政決策的制約作用不單純是正面的，作為法治的雙刃劍，程序在重大行政決策中也可能會產生不利的后果。例如，理性的無知(rationalignorance)意味著民主化的程序將給重大行政決策帶來某種結果的不公平性，內部民主集中制在當前官僚體制下很容易變成一種政治對抗(并且結果很容易演變成一種政治妥協(xié)，或者干脆是一種一言堂式的領導個人主觀意志決定)等，這些不利的后果的存在，將影響重大行政決策的科學性、正確性，因而，有必要通過一定的方式盡量避免。

三、制約重大行政決策要求何種程序

一項能夠制約重大行政決策的程序，必須滿足以下要求:

第一，它是公民參與的程序。這是制約重大行政決策程序的核心。重大行政決策從決策的產生，到決策的執(zhí)行，到決策的監(jiān)督，都是公民參與并提供意見協(xié)商而成的結果。尤為關鍵的是，這是一種能夠真正保障公民無障礙地實現(xiàn)自由意志的程序。誠如北京大學王錫鋅教授所言，倘若“在同一個游戲中，有的參與者對游戲樂此不疲，而另外一些參與者卻對游戲感到不安甚至厭倦”，那么，“這種參與者對游戲的不安、厭倦甚至抵制的心理態(tài)度和行動”[2]，可能會顛覆參與程序的功能。因此，正當?shù)臎Q策程序設置，不僅是公民參與的程序，更是能夠真正保證公民參與的程序，這才是程序正義的本質追求。

第二，它是具有公開性的程序。這是制約重大行政決策程序的前提性要求。公眾如果連對其自身將產生重大影響的重大行政決策的知情權都沒有得到保障，那么，公民參與也就失去了意義，程序的民主化、理性化都不可能實現(xiàn)。行政機關在作出影響公民重大權益的決策之前，都應當保證公眾已獲得了自身權益有可能受到影響的告知，并且可以基于此來決定自己對這個將嚴重影響自己權益的決策的參與程度。如果告知是在重大行政決策作出之后進行的，那么，公民事實上已失去了參與決策的可能，決策程序的公民參與制度設計也就失去了意義。

第三，它是存在反饋機制的程序。這是制約重大行政決策程序的關鍵。程序如果僅止于公民參與，那么參與者提供的意見只是停留于口頭或書面上的語言或文字，沒有任何的實際意義。只有反饋機制的存在，程序才構成對行政決策真正意義上的監(jiān)督，因而才屬于具有制約能力的程序。行政決策程序制度的全部設計都應當有一個完善的反饋機制環(huán)節(jié)，以保證該程序的設計是完備和充分的。

第四，它是參與者具有平等決定權的程序。這是制約重大行政決策程序的有效性保證。在當前的行政官僚體制之下，行政主體與行政相對人被設置為具有領導與被領導關系的對立方。在常規(guī)性行政決策程序中是可行的，也是具有合理性的。然而，在重大行政決策程序中，由于這些決策是政府實現(xiàn)公共利益的重大行為，其對社會資源的配置將會嚴重影響不同相對人的權益，并且對整個國家、社會或地區(qū)產生重要影響，保證程序參與者平等地享有決策的決定權，是行政決策程序正義的基本要求。就程序制約重大決策權角度而言，也只有平等化對待每個參與者的決定權，制約作用才能真正得到體現(xiàn)。

四、制約重大行政決策的正當程序制度

既然程序對重大行政決策具有重要的制約意義，并且也足以產生明確的具有制約權力功能的程序標準，那么，具體的制度設計就應當圍繞該標準，在充分體現(xiàn)前述制約意義的前提下產生。

(一)重大行政決策提起制度。

當前的重大行政決策產生機制，部分是借助于人大會議代表及政協(xié)會議代表議案提起制度來實現(xiàn)的，更多的則是由主持重大行政決策的行政機關自行提起。這種提起方式的問題在于它忽視了重大行政決策利害關系人對重大行政決策的影響權，并進而使得大量重大行政決策的作出是基于領導人或政府部門領導集體自由意志的結果，從而使得重大行政決策在提起環(huán)節(jié)就失去了制約。事實上，重大行政決策的提起應當是一個復雜的、多元的、由多種方式共同組合而成的制度。王紹光教授就認為，光是從決策提起者的角度來看，公共政策就應當包括關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式、外壓模式等六大模式[3]。

重大行政決策的提起，應盡可能限制由主持重大行政決策的行政機關自行提起，以避免裁判者就是裁判與運動員身份重合所帶來的程序不公正，以及可能影響到的實體正義。有必要將程序的分權功能引入重大行政決策的提起程序中，并且行政決策的提起制度應體現(xiàn)教示程序的基本要求，即在具體設置重大行政決策的程序時，將決策提起權或啟動權交由不同的主體實施，并且保證該決策的重大利害關系人具有平等的提起權。在提起環(huán)節(jié)上，該決策的提起是事先經過公告的，在公告期間及提起期間，公眾的意見應當在行政決策作出時得到明確的反饋。事實上，包括由人大會議代表及政協(xié)會議代表所提起的重大決策議案，也有必要借助一定的公開程序和反饋程序，保證代表們真正代表著利害關系人的利益。

具體來說，重大行政決策的提起程序應當分為四大模式:代表模式，即人大代表、政協(xié)代表、公眾代表等代表人民提起決策建議的方式;政府提議模式，即政府作為重大行政決策的提議人，但提起的完成需要經過專家論證、部分利害關系人試表決等必要環(huán)節(jié);開放決策模式，即政府通過一定的平臺向公眾開放式征求公共決策建議，然后經篩選形成比較多數(shù)人意見的提議案，再以政府提議模式或代表模式完成程序;咨詢專家建議模式，即借鑒國外的專家咨詢制度，由政府部門委托公共政策相關領域專家群體提起決策建議案，再經由政府提議模式或代表模式完成程序。

(二)重大行政決策說明理由制度。

在隱含于具體行政行為的常規(guī)性行政決策中，行政行為說明理由制度是一項已經比較完善的具體制度，在立法(包括行政立法)程序設置里，說明理由程序已是一個比較重要的程序。學者們對這兩個領域的說明理由制度研究也較為透徹。然而，在重大行政決策程序制度中，說明理由制度是尚未探討的領域，在對重大行政決策的制約環(huán)節(jié)也因此形成了一大真空。事實上，說明理由制度的意義在于限制決策者的非理性以及避免決策的作出忽略利害關系人利益的情形，這兩者都是程序制約權力功能的重要體現(xiàn)。重大行政決策是行政權力的重要實現(xiàn)方式，它比常規(guī)性行政決策影響面更廣，又不像立法那樣容易置于公眾的視野內，它的作出時常是非常隱蔽地侵犯到許多人的利益，對它的作出更應盡可能限制決策者的非理性，以及避免忽略利害關系人利益的情形出現(xiàn)。同時，它也是保證重大行政決策科學性、正確性的重要途徑。鑒于此，重大行政決策說明理由制度的建立勢在必行。

重大行政決策說明理由制度應當以公開的方式，在決策提起前，向公眾說明決策的依據、原因、論證進程等內容;在決策作出時，允許公眾到場或通過一定途徑獲取有關決策進程的說明;在決策作出后，向公眾解釋決策作出的全部事實和理由。

(三)重大行政決策聽證制度。

“在決策過程中設置聽證程序，讓決策的利益關系人或其代表以及有關的專家學者對擬制定決策的科學性、合理性、可行性等暢所欲言、各抒己見，使決策所關涉的客觀實際情況得以充分的反映，這無疑有助于政府決策者對客觀實際情況的了解和掌握，有助于其將決策建立在全面、準確的信息基礎之上，有助于其按照社會發(fā)展的客觀規(guī)律作出符合客觀實際的決策?！盵4]重大行政決策的聽證遠比常規(guī)性決策聽證，包括行政處罰聽證、價格聽證等具體行政行為的聽證要重要得多。

重大行政決策聽證制度應當以相對人的聽證權為核心展開，在保證相對人聽證權的基礎上，進一步保證相對人的知情權和聽證進程中的平等決定權，并進而對聽證中的意見給出明確的反饋。聽證制度在中國已建立十余年，但其一直不能完善的根本原因就在于聽證制度被虛置，形式上的滿足掩蓋了聽證制度事實上的不平等，因此，如何保證重大行政決策聽證制度的真正落實，是當前學界和行政機關共同面對的重大命題。

[1]宋彪．分權與政府合作[M]．北京:中國人民大學出版社，2009．

[2]王錫鋅．公共決策中的大眾、專家與政府[J]．中外法學，2006，(4)．

[3]王紹光．中國公共政策議程設置的模式[J]．中國社會科學，2006，(5)．

[4]丁煌．聽證制度:決策科學化和民主化的重要保證[J]．政治學研究，1999，(1)．