倪咸林　楊志云

作者簡(jiǎn)介：1.倪咸林（1980-），男，安徽阜陽(yáng)人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)

院博士生；

2.楊志云（1983-），男，湖北荊門(mén)人，北京科技大學(xué)文法學(xué)院講師，博士。

（1中國(guó)人民大學(xué)，北京100872；2北京科技大學(xué)，北京100083）摘要：

山西是中國(guó)生態(tài)環(huán)境破壞的縮影，也是環(huán)境治理的典型個(gè)案。環(huán)境屬性、行

動(dòng)者以及制度與技術(shù)提供了理解山西環(huán)境治理的邏輯框架。面對(duì)地方保護(hù)主

義、信息不對(duì)稱(chēng)、環(huán)境執(zhí)法權(quán)力分散、執(zhí)法手段單一的傳統(tǒng)困境，山西通過(guò)

在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┛?jī)效考核與問(wèn)責(zé)、區(qū)域（流域）限批以及公民參與監(jiān)督

，創(chuàng)新監(jiān)管制度；在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域推行跨部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法、環(huán)境執(zhí)法賦權(quán)以及

末位淘汰等制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)新執(zhí)法制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理績(jī)效的改進(jìn)?，F(xiàn)行的制

度邏輯在于強(qiáng)制和處罰，具有明顯的階段性特征，未來(lái)的治理邏輯有賴(lài)于更

多地依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)和自愿遵從的制度轉(zhuǎn)型，在制度激勵(lì)和可持續(xù)發(fā)展方面尋

找更完美的結(jié)合點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理；環(huán)境監(jiān)管；環(huán)境執(zhí)法；制度創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2013

）01-0094-06

長(zhǎng)期以來(lái)，自然環(huán)境被當(dāng)作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面，

存在以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng)的觀念，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境容量

之間存在張力。越是資源稟賦高的地區(qū)，這種張力往往越突出。

山西因其豐富的自然資源而聞名，尤以煤炭聞名全國(guó)，故有“煤鄉(xiāng)”之稱(chēng)。

同時(shí)，由于歷史的原因，山西形成了高能耗、重污染型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在占全國(guó)

1/60的土地上生產(chǎn)了全國(guó)1/4的煤、2/5的焦、1/17的火電。大規(guī)模的資源開(kāi)

發(fā)利用，在為全國(guó)提供能源支持、為全省提供財(cái)力支持的同時(shí)，也造成了嚴(yán)

重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞[1]，成為“污染之都”。如何破解“資源詛咒”和

“環(huán)境污染”的雙重困境，真正走出一條資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的道

路成為山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。

面對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題帶來(lái)的內(nèi)在挑戰(zhàn)和外在壓力，從2006年開(kāi)始，山西省各級(jí)

環(huán)保部門(mén)強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法，掀起了外界稱(chēng)之為“環(huán)保風(fēng)暴”的系列

創(chuàng)新舉措，開(kāi)啟了環(huán)境治理的“機(jī)會(huì)之窗”。山西省遵循環(huán)境保護(hù)的政治邏

輯、經(jīng)濟(jì)邏輯和技術(shù)邏輯，進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法的制度建設(shè)和能力建設(shè)

，在短期內(nèi)取得了卓越的環(huán)境治理績(jī)效。

山西的環(huán)境治理在短期內(nèi)能夠突破環(huán)境管理體制的弊端和障礙，帶來(lái)環(huán)境治

理績(jī)效的改進(jìn)，離不開(kāi)治理制度創(chuàng)新。從治理的角度，監(jiān)管和執(zhí)法是有效的

環(huán)境治理制度和運(yùn)行機(jī)制的核心。那么，山西是如何通過(guò)監(jiān)管和執(zhí)法治理制

度創(chuàng)新來(lái)構(gòu)建良好的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量提升的意圖呢？這

一問(wèn)題包括三個(gè)子問(wèn)題：山西環(huán)境治理制度的理論基礎(chǔ)是什么？環(huán)境監(jiān)管和

環(huán)境執(zhí)法的傳統(tǒng)困境是什么？新的制度安排的內(nèi)在邏輯是什么？本文嘗試運(yùn)

用制度分析與發(fā)展的框架，按照制度-行為邏輯，解釋上述問(wèn)題，并嘗試初步

回答新的制度邏輯基礎(chǔ)。

二、環(huán)境屬性、行動(dòng)者與行為選擇：山西環(huán)境治理的內(nèi)在邏輯環(huán)境治理制度

的有效性，取決于環(huán)境物品的屬性，環(huán)境領(lǐng)域的行動(dòng)者之間的關(guān)系，以及互

動(dòng)規(guī)則的匹配性。本文借鑒制度分析與發(fā)展（Institutional Analysis and

Development，簡(jiǎn)稱(chēng)IAD）[2]（pp.4590）和社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)（Social-

Ecological Systems）的框架[3]，構(gòu)建出環(huán)境屬性、行動(dòng)者及其在特定制度

規(guī)則中的行為選擇邏輯的概念框架（參見(jiàn)圖1）。圖1環(huán)境監(jiān)管與環(huán)境執(zhí)法的

邏輯框架

（一）環(huán)境屬性

環(huán)境要素包括大氣、水、固體廢棄物、噪音等多個(gè)方面，嵌入?yún)^(qū)域、流域和

行政區(qū)以后，環(huán)境問(wèn)題將凸顯出復(fù)雜性和多樣性的特質(zhì)。有關(guān)環(huán)境屬性的理

論主要來(lái)源于物品理論和外部性理論。根據(jù)非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)

境具有公共物品的屬性，一個(gè)清潔的環(huán)境，可以被看作是一種公共物品，而

污染則可以被看作一種“公共破壞”或公害物品[4]（p.39）。隨著物品理論

的發(fā)展，環(huán)境要素存在公共物品程度上的差異，更多的具有俱樂(lè)部產(chǎn)品或公

共池塘資源的屬性；在范圍上具有屬地公共物品或流域公共物品的差異。環(huán)

境屬性的跨界性和本地性，使得環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法的區(qū)域性制度和地方性

制度同等重要。根據(jù)外部性理論，環(huán)境保護(hù)具有外部正效應(yīng)；環(huán)境污染具有

外部負(fù)效應(yīng)，成本與收益的不一致是環(huán)境污染的誘因。這需要制度和技術(shù)來(lái)

扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染的驅(qū)動(dòng)方向，激發(fā)環(huán)境領(lǐng)域的行動(dòng)者遵從環(huán)境法律制度，實(shí)施

環(huán)境保護(hù)。

（二）環(huán)境領(lǐng)域的行動(dòng)者

環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法涉及眾多的利益相關(guān)者，這意味著環(huán)境治理過(guò)程充滿(mǎn)博

弈，環(huán)境績(jī)效存在不確定性。環(huán)境領(lǐng)域的行動(dòng)者主要包括政府、企業(yè)、公民

和社會(huì)組織。實(shí)際上，環(huán)境領(lǐng)域的行動(dòng)者并非內(nèi)部同質(zhì)性的三個(gè)組成部分。

地方政府與環(huán)境保護(hù)部門(mén)之間、環(huán)保部門(mén)與其他環(huán)境管理職能部門(mén)之間、上

下級(jí)環(huán)保部門(mén)之間、環(huán)保部門(mén)與社會(huì)服務(wù)主體之間，其內(nèi)部的目標(biāo)取向都并

非完全一致。企業(yè)作為環(huán)境污染的主要實(shí)施者，行為取向也并非完全相同，

從對(duì)環(huán)境保護(hù)的自愿遵從和認(rèn)同程度的高低看，具有防衛(wèi)性守法、制度性守

法和忠誠(chéng)性守法三種行為取向[5]。各種企業(yè)因其在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和納稅貢獻(xiàn)

等方面的地位不同，對(duì)環(huán)境法制的遵從也存在較大差異。此外，環(huán)境問(wèn)題與

公民個(gè)人、環(huán)保類(lèi)社會(huì)組織和媒體密切相關(guān)。公民是環(huán)境污染的受害者，也

是良好環(huán)境的受益者。媒體影響社會(huì)輿論導(dǎo)向，是開(kāi)展環(huán)境保護(hù)宣傳和披露

環(huán)境污染事故，進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督的重要力量。環(huán)保社會(huì)組織通過(guò)調(diào)查、研究、

監(jiān)督、呼吁等方式推動(dòng)環(huán)境保護(hù)，成為環(huán)保領(lǐng)域重要的行動(dòng)者之一。

（三）行動(dòng)者的選擇邏輯

環(huán)境要素的多樣性、環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，行動(dòng)者利益取向的多元性，使得環(huán)

境治理行動(dòng)過(guò)程中存在不同的選擇邏輯。行動(dòng)者在特定制度環(huán)境下的行為選

擇成為環(huán)境治理制度創(chuàng)設(shè)的理論基礎(chǔ)。

在壓力型體制下，政治錦標(biāo)賽是政府績(jī)效和官員晉升的一種重要激勵(lì)機(jī)制[6]

（pp.1521），官員晉升的主要依據(jù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是GDP增長(zhǎng)速度、產(chǎn)

值大小和財(cái)政收入高低。為了取得更大的政績(jī)，地方政府往往將重心放在片

面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，特別是通過(guò)招商引資，增加稅收和財(cái)政收入，獲得晉升

的績(jī)效空間。在政治激勵(lì)和財(cái)政約束的制度背景下，環(huán)境保護(hù)在地方政府注

意力分配中并不處于優(yōu)先位置。一些地方政府甚至?xí)誀奚h(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q

取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。地方政府的環(huán)境監(jiān)管出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力的困

境就成為一種常態(tài)[7]。

現(xiàn)行的“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)分部門(mén)相結(jié)合”的環(huán)境管理體制使得環(huán)境監(jiān)管

和執(zhí)法容易陷入“九龍治水”的困局。各級(jí)政府的環(huán)保部門(mén)是環(huán)境保護(hù)的主

要責(zé)任人。環(huán)保部門(mén)依靠地方政府提供財(cái)政資金和人力資源，卻要執(zhí)行來(lái)自

環(huán)保部門(mén)的政策指導(dǎo)。在這種雙權(quán)威結(jié)構(gòu)中[8]，環(huán)保部門(mén)的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法

行為需要得到同級(jí)地方政府的支持，需要與其他分管部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，其結(jié)果

是環(huán)保部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)管和執(zhí)法責(zé)任難以落到實(shí)處。

環(huán)境污染的外部性導(dǎo)致其成本大多由公眾承擔(dān)，企業(yè)天然地具有環(huán)境違法的

沖動(dòng)。在缺乏有效監(jiān)管的情況下，“環(huán)境違法成本低、環(huán)境守法成本高”，

追求效用和利潤(rùn)最大化的個(gè)人和企業(yè)傾向于過(guò)度污染而不承擔(dān)相應(yīng)后果。對(duì)

于納稅大戶(hù)，地方政府出于經(jīng)濟(jì)方面的考慮，往往對(duì)其違法行為給予偏袒和

保護(hù)，進(jìn)一步助長(zhǎng)了企業(yè)的違法行為。

公眾能從一個(gè)健康舒適的環(huán)境中獲益，但外部性和集體行動(dòng)的困境挑戰(zhàn)人類(lèi)

對(duì)環(huán)境和自然資源進(jìn)行保護(hù)、防治污染和解決環(huán)境沖突的能力。減少污染和

保護(hù)環(huán)境的成本通常由一小部分社會(huì)主體承擔(dān)，而收益（比如清潔的空氣）

則由社會(huì)成員所共享。在集體行動(dòng)中，搭便車(chē)的行為會(huì)阻礙個(gè)人或企業(yè)采取

積極的措施來(lái)改善環(huán)境質(zhì)量。環(huán)保社會(huì)組織和新聞媒體則通過(guò)將環(huán)境信息告

知公眾，形成環(huán)境保護(hù)的公眾壓力。這種外在約束有助于環(huán)保部門(mén)和地方政

府更好地回應(yīng)環(huán)境保護(hù)的訴求。

綜合以上分析，在現(xiàn)行制度框架下環(huán)境治理面臨各種挑戰(zhàn)：在環(huán)境監(jiān)管和環(huán)

境執(zhí)法時(shí)，由于環(huán)境監(jiān)管權(quán)的分散性、地方環(huán)保部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制、信息

不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，他們不僅要同污染者博弈，同時(shí)還要努力爭(zhēng)取地方政府及其

相關(guān)部門(mén)對(duì)監(jiān)管和執(zhí)法行動(dòng)的支持。此外，對(duì)于跨區(qū)域或流域性的環(huán)境污染

問(wèn)題，監(jiān)管者的管轄權(quán)與環(huán)境問(wèn)題的范圍并不重合，有限的監(jiān)管能力也限制

了環(huán)境法規(guī)和政策發(fā)揮實(shí)效。

二、環(huán)境監(jiān)管的傳統(tǒng)困境與山西的制度邏輯環(huán)境監(jiān)管作為一種過(guò)程性的政策

工具，直接面臨著兩個(gè)方面的困境，即企業(yè)環(huán)境違法行為的信息不對(duì)稱(chēng)以及

現(xiàn)行體制下地方保護(hù)主義導(dǎo)致的監(jiān)管失效。各級(jí)地方環(huán)保機(jī)關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和

人員編制兩項(xiàng)“硬資源”都依賴(lài)于同級(jí)地方政府，因此，在某種程度上，環(huán)

境治理的“網(wǎng)格結(jié)構(gòu)”和“矩陣結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)管的“侵

蝕”更為突出[9]。不僅如此，政府監(jiān)管的法規(guī)、組織和程序都存在較多問(wèn)題

，進(jìn)一步削弱了環(huán)境監(jiān)管能力。

山西環(huán)境治理制度創(chuàng)新的一個(gè)重要維度就是通過(guò)新的制度設(shè)計(jì)從根本上改變

環(huán)境監(jiān)管的“短板”（參見(jiàn)表1）。環(huán)境考核制度、環(huán)境考評(píng)制度和環(huán)境問(wèn)責(zé)

制度實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)與地方政府發(fā)展目標(biāo)的有效結(jié)合；區(qū)域（流域）限批制

度打破了行政區(qū)與生態(tài)區(qū)域的分割狀態(tài)，形成區(qū)域（流域）環(huán)境保護(hù)的共同

體；污染源自動(dòng)監(jiān)控利用技術(shù)工具改變信息不對(duì)稱(chēng)狀況，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管、預(yù)

警與控制的一體化；公民參與制度改變了集體的環(huán)境無(wú)意識(shí)狀況，激發(fā)了環(huán)

境社會(huì)監(jiān)管集體行動(dòng)合力。

地方保護(hù)主義源于兩個(gè)意圖，一是地方政府為了實(shí)現(xiàn)政績(jī)?cè)V求而忽視環(huán)境污

染源，甚至依靠行政權(quán)力與環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)和污染企業(yè)形成合謀[10]。二是在

與其他地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中采取“零和博弈”策略，轉(zhuǎn)移環(huán)境外部效應(yīng)，導(dǎo)致區(qū)域（

流域）環(huán)境行動(dòng)陷入集體困境。前者造成地區(qū)內(nèi)環(huán)境污染問(wèn)題，后者則造成

區(qū)域和流域環(huán)境污染的惡化。在此背景下，政府和企業(yè)這兩類(lèi)關(guān)鍵環(huán)境行動(dòng)

者在動(dòng)態(tài)互動(dòng)中不僅削弱了本就脆弱的環(huán)境監(jiān)管制度結(jié)構(gòu)，而且將負(fù)外部效

應(yīng)轉(zhuǎn)移的“潛意識(shí)”這一傳統(tǒng)路徑固化。打破“路徑依賴(lài)”的關(guān)鍵是在現(xiàn)行

體制下通過(guò)強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)的制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)治理和互動(dòng)結(jié)構(gòu)的重塑。在壓力型體制

下，有效的績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)制度將有助于實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制和外部責(zé)任的統(tǒng)一

[11]。在山西環(huán)境制度創(chuàng)新改革過(guò)程中，先后有103名環(huán)保不作為的領(lǐng)導(dǎo)干部

受到了處分；退出全國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量倒數(shù)前10位的7個(gè)城市獲得了200萬(wàn)元的

獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)跨界斷面水質(zhì)考核低于考核標(biāo)準(zhǔn)的5個(gè)城市，從地方財(cái)政中扣繳了

3580萬(wàn)元的巨額罰款①。由此，山西環(huán)境治理的危機(jī)和強(qiáng)力改革為績(jī)效考核

文本轉(zhuǎn)化成可信承諾提供了契機(jī)。

表1地方保護(hù)、信息不對(duì)稱(chēng)與環(huán)境監(jiān)管的制度選項(xiàng)

傳統(tǒng)困境行動(dòng)者與核心問(wèn)題制度設(shè)計(jì)制度規(guī)范地方保

護(hù)主義地方政府政績(jī)追求與環(huán)保對(duì)政府的體制依賴(lài)環(huán)境績(jī)效考核與領(lǐng)導(dǎo)干部

問(wèn)責(zé)制度《山西省環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》

《山西省領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)考核暫行辦法》

《山西省關(guān)于市縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)考評(píng)暫行辦法》地方政府競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)

境集體行動(dòng)困境區(qū)域（流域）限批制度《關(guān)于暫停河津市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批

的通知》

《關(guān)于實(shí)行地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的通知》信息

不對(duì)稱(chēng)環(huán)保部門(mén)監(jiān)管技術(shù)與信息不對(duì)稱(chēng)污染源自動(dòng)監(jiān)控技術(shù)《關(guān)于在全省重

點(diǎn)污染企業(yè)推廣建設(shè)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)施意見(jiàn)》

《山西省重點(diǎn)工業(yè)污染監(jiān)督條例》公民環(huán)境權(quán)益與監(jiān)管社會(huì)化環(huán)境信息披露

與公民參與制度《山西省環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》

區(qū)域和流域環(huán)境因?yàn)椤扒度搿倍鄠€(gè)地方政府，上下游政府之間、相鄰轄區(qū)政

府之間往往利用鄰避政治（Not In My Backyard）將環(huán)境污染的成本轉(zhuǎn)移到

相鄰地區(qū)[12]。為了改變地方政府的行為邏輯，必須把區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和流域

斷面治理納入制度體系。區(qū)域（流域）限批制度就是實(shí)踐這一邏輯的創(chuàng)設(shè)。

“區(qū)域限批”是指如果一家企業(yè)或一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)保違規(guī)的事件，環(huán)保

部門(mén)有權(quán)暫停這一企業(yè)或這一地區(qū)所有新建項(xiàng)目的審批，直至該企業(yè)或該地

區(qū)完成整改。按照區(qū)域生態(tài)管理方式，加強(qiáng)區(qū)域、流域環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)之

間的溝通與協(xié)調(diào)，健全區(qū)域、流域環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“定期會(huì)晤

、聯(lián)合執(zhí)法、共同監(jiān)測(cè)、信息共享”，遏制跨界、跨轄區(qū)污染事件發(fā)生。區(qū)

域（流域）限批制度實(shí)施以來(lái)，山西省已經(jīng)對(duì)孝義、河津等15個(gè)縣（市）實(shí)

施過(guò)區(qū)域限批，促進(jìn)了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善。

在破除地方保護(hù)主義難題后，環(huán)境治理還面臨著信息不對(duì)稱(chēng)的制度和技術(shù)難

題，這成為監(jiān)管不力的主要原因。作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的環(huán)保部門(mén)，一個(gè)主要的活

動(dòng)是收集信息[13]（pp.4142）。山西省在解決環(huán)境監(jiān)管信息不對(duì)稱(chēng)方面，

采用技術(shù)和制度兩種邏輯。通過(guò)組織化路徑，增加機(jī)構(gòu)和擴(kuò)大編制在現(xiàn)行體

制下空間非常有限，技術(shù)上的創(chuàng)新成為降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效能的關(guān)鍵

。山西省環(huán)保部門(mén)深刻理解信息技術(shù)對(duì)環(huán)境保護(hù)的支撐力，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)

全省119個(gè)縣（市、區(qū)）全部建設(shè)大氣環(huán)境質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)中心站113個(gè)、子站

259個(gè)，形成省、市、縣污染源監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。實(shí)現(xiàn)對(duì)666家重點(diǎn)排污企業(yè)在

線自動(dòng)監(jiān)控，共監(jiān)控廢氣排放點(diǎn)912個(gè)，廢水排放點(diǎn)386個(gè)，污染凈化設(shè)施

1300個(gè)②。自動(dòng)監(jiān)控技術(shù)系統(tǒng)解決了人工監(jiān)測(cè)難以全面準(zhǔn)確掌握污染源排污

信息的問(wèn)題，對(duì)隨意排污的企業(yè)形成威懾，提高企業(yè)排污凈化設(shè)施的運(yùn)行率

，量化了主要排污企業(yè)的污染物排放，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管手段由粗放型向精細(xì)化

邁進(jìn)。

擴(kuò)大監(jiān)管主體的范圍和改變監(jiān)管模式也是彌補(bǔ)信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的環(huán)境監(jiān)管真

空和盲點(diǎn)的重要突破口。由于污染會(huì)涉及每個(gè)人的利益，尤其是受污染源影

響的公眾（他們本來(lái)就是環(huán)境監(jiān)管的主要參與者），因此，通過(guò)集體行動(dòng)，

公眾與媒體、企業(yè)、社區(qū)等多方主體聯(lián)系起來(lái)，把監(jiān)管建立在社會(huì)自治基礎(chǔ)

上，這不僅可以降低政府監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率，甚至還能打破政府與企

業(yè)之間的潛在的共謀可能性?！渡轿魇…h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》從制度激勵(lì)

上明確政府和企業(yè)公開(kāi)環(huán)保信息，接受公眾環(huán)境監(jiān)督的義務(wù)，并對(duì)積極舉報(bào)

污染源的公眾給予獎(jiǎng)勵(lì)。此外，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，邀請(qǐng)新聞媒

體批評(píng)曝光企業(yè)的環(huán)境違法現(xiàn)象以及地方保護(hù)主義的行為。第三方監(jiān)管機(jī)制

增加了政府不作為的政治成本以及企業(yè)的聲譽(yù)成本[14]，在一定程度上代表

了環(huán)境監(jiān)管的未來(lái)方向。

由此可見(jiàn)，通過(guò)制度激勵(lì)和制度細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)?！?/p>

一票否決”制、環(huán)境保護(hù)違法處分辦法以及區(qū)域流域限批制度和公眾參與制

度，使環(huán)境保護(hù)由政治意志轉(zhuǎn)化成科學(xué)考評(píng)指標(biāo)、從封閉監(jiān)管轉(zhuǎn)向有限開(kāi)放

監(jiān)管，打破了傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管的困境。

三、環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境與山西的制度設(shè)計(jì)環(huán)境執(zhí)法作為一種結(jié)果導(dǎo)向的政

策工具，對(duì)企業(yè)的環(huán)境違法行為進(jìn)行“糾錯(cuò)”和懲罰。傳統(tǒng)上，環(huán)境執(zhí)法面

臨多個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)困境：執(zhí)法過(guò)程的地方保護(hù)主義，執(zhí)法手段單一，執(zhí)法權(quán)

限缺乏必要懲處工具[15]；環(huán)境執(zhí)法權(quán)限配置不合理，過(guò)于分散[16]；執(zhí)法

方式過(guò)于依賴(lài)行政手段，而環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)又面臨能力困境。

山西環(huán)境治理制度創(chuàng)新的另外一個(gè)維度就是通過(guò)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計(jì)從根本上

改變“執(zhí)法疲軟”的積弊（參見(jiàn)表2）。多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法改變了環(huán)境執(zhí)法權(quán)過(guò)

于分散的弊病，形成了執(zhí)法的組合力；賦予環(huán)保部門(mén)查封、關(guān)停等執(zhí)法權(quán)力

，形成了執(zhí)法的威懾力；末位淘汰和市場(chǎng)激勵(lì)制度實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染產(chǎn)業(yè)的整體

性淘汰升級(jí)，形成了執(zhí)法的激勵(lì)力。

表2賦權(quán)、跨部門(mén)合作與環(huán)境執(zhí)法的制度選項(xiàng)

傳統(tǒng)困境行動(dòng)者與核心問(wèn)題制度設(shè)計(jì)制度規(guī)范執(zhí)法權(quán)分散環(huán)保、水利、交通

、建設(shè)、公安等多個(gè)部門(mén)執(zhí)法權(quán)配置不合理跨部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法山西省環(huán)保廳、

山西省公安廳等14部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制環(huán)境執(zhí)法缺乏力度地方政府干預(yù)和環(huán)保

部門(mén)執(zhí)法手段單一暫停審批、限期關(guān)停與沒(méi)收查封《山西省重點(diǎn)工業(yè)污染源

治理辦法》等重行政手段、輕經(jīng)濟(jì)激勵(lì)地方政府與行業(yè)落后產(chǎn)能的淘汰升級(jí)

末位淘汰制度和市場(chǎng)激勵(lì)分批次公布山西省環(huán)境污染末位淘汰企業(yè)名單

組織作為權(quán)力和職能的載體，其制度創(chuàng)新需要權(quán)力和職能的有機(jī)整合。山西

環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法制度就立足于塑造新的組織運(yùn)行機(jī)制。一方面，現(xiàn)行的“統(tǒng)一

監(jiān)管與專(zhuān)業(yè)監(jiān)管”相結(jié)合的監(jiān)管體制，環(huán)境執(zhí)法權(quán)力分散在環(huán)保、水利、交

通、建設(shè)等多個(gè)部門(mén)，執(zhí)法協(xié)調(diào)成本高。另一方面，面對(duì)眾多分散的企業(yè)，

僅僅依靠環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人力和財(cái)力資源，很難取得理想的效果?？绮块T(mén)合作

，構(gòu)建政府部門(mén)之間以及政府與其他公共部門(mén)之間的伙伴關(guān)系，成為破解執(zhí)

法權(quán)分散，權(quán)力配置不科學(xué)的有效選擇。山西省環(huán)境執(zhí)法注重發(fā)揮各部門(mén)的

資源優(yōu)勢(shì)，積極探索部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。例如，省環(huán)保廳先后與銀行、鐵路

、電力、國(guó)土、煤炭、建設(shè)、公安等14個(gè)部門(mén)建立了20項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法制度，形

成了“環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線”，擺脫環(huán)境執(zhí)法組織力量不足的困境和局限，對(duì)加強(qiáng)

環(huán)境執(zhí)法，提高環(huán)境執(zhí)法效能起到積極的作用。自2006年以來(lái)，部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)

制先后對(duì)4420家環(huán)境違法企業(yè)采取停貸、停電、停運(yùn)措施，停貸金額高達(dá)23

億元①，環(huán)境違法企業(yè)的生存空間受到最大限度的擠壓。

環(huán)境執(zhí)法權(quán)力缺乏效力長(zhǎng)期遭到詬病，賦予環(huán)境執(zhí)法部門(mén)更多的“硬權(quán)力”

以提高執(zhí)法權(quán)威獲得越來(lái)越多的共識(shí)。西方國(guó)家甚至專(zhuān)門(mén)設(shè)立“環(huán)境警察”

來(lái)解決環(huán)境執(zhí)法難問(wèn)題[17]。要形成環(huán)境執(zhí)法的威懾力，其賦權(quán)訴求包括直

接吊銷(xiāo)企業(yè)執(zhí)照，關(guān)停企業(yè)、罰沒(méi)權(quán)等。山西省通過(guò)出臺(tái)限期關(guān)停、沒(méi)收查

封等制度規(guī)范，賦予環(huán)保部門(mén)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力，以地方性法規(guī)的形式明確環(huán)

境執(zhí)法的權(quán)限和力度。2007年9月，山西省人大常委會(huì)審議通過(guò)地方性法規(guī)《

山西省重點(diǎn)工業(yè)污染監(jiān)督條例》，第一次明確授予了環(huán)保部門(mén)責(zé)令拆除、查

封、扣壓、沒(méi)收的權(quán)力，規(guī)定了環(huán)保部門(mén)責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉、停止建設(shè)、停止

試生產(chǎn)、停止生產(chǎn)的權(quán)力。

回應(yīng)傳統(tǒng)的重行政手段、輕經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的執(zhí)法結(jié)構(gòu)困境，在執(zhí)法過(guò)程中引入經(jīng)

濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自愿遵從和經(jīng)濟(jì)利益有機(jī)關(guān)聯(lián)，有助于從根本上改

變環(huán)境執(zhí)法和守法成本高、違法成本低的格局。山西省積極推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和

技術(shù)的發(fā)展，強(qiáng)力實(shí)施落后產(chǎn)能淘汰制度，建立企業(yè)守法服務(wù)和激勵(lì)機(jī)制，

最大限度預(yù)防環(huán)境違法的發(fā)生。從2007年起，山西省對(duì)沒(méi)有完成環(huán)境污染末

位淘汰任務(wù)的市縣，暫停審批所有新增污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目，切實(shí)淘

汰落后的產(chǎn)能，優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2006-2008年山西省通過(guò)末位淘汰執(zhí)法

制度，取締污染企業(yè)10000多家，淘汰落后企業(yè)4000多家，犧牲GDP近1000億

元③。與此同時(shí)，2008年9月，山西省環(huán)境保護(hù)廳和山西省物價(jià)局聯(lián)動(dòng)，根據(jù)

產(chǎn)業(yè)政策和電價(jià)政策，實(shí)行脫硫電價(jià)加價(jià)政策，對(duì)建設(shè)脫硫設(shè)施并符合脫硫

標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，執(zhí)行每千瓦時(shí)提高1.5分脫硫上網(wǎng)電價(jià)；對(duì)不建設(shè)脫硫設(shè)施的企

業(yè)，實(shí)行懲罰性的環(huán)保收費(fèi)政策；對(duì)高污染企業(yè)提高用電價(jià)格，加大企業(yè)運(yùn)

營(yíng)成本，從而在逐利性的驅(qū)動(dòng)下，環(huán)境保護(hù)成為企業(yè)的內(nèi)生動(dòng)機(jī)。

總而言之，賦權(quán)、跨部門(mén)合作是山西環(huán)境執(zhí)法制度創(chuàng)新的內(nèi)核。更為重要的

是，通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能和關(guān)鍵生產(chǎn)要素差別化價(jià)格機(jī)制，重構(gòu)了新的環(huán)境執(zhí)

法制度基礎(chǔ)，即將環(huán)境違法行為還原為一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。環(huán)境違法無(wú)非是將生

產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的外部負(fù)效應(yīng)轉(zhuǎn)移，讓社會(huì)為其承擔(dān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不經(jīng)濟(jì)后果。

在新的執(zhí)法邏輯下，對(duì)企業(yè)的環(huán)境違法行為，以經(jīng)濟(jì)負(fù)激勵(lì)制裁企業(yè)的外部

負(fù)效應(yīng)最有效。

四、環(huán)境治理、制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展

山西曾被稱(chēng)為“污染之都”，環(huán)境污染問(wèn)題在這一獨(dú)特的地理空間給環(huán)境治

理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。山西環(huán)境治理創(chuàng)新以個(gè)案的方式嘗試性地回答了：在

一個(gè)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的地區(qū)，如何通過(guò)環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法制度創(chuàng)新，來(lái)

推動(dòng)發(fā)展模式的升級(jí)，實(shí)現(xiàn)制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展的意圖。環(huán)境治理的制度

邏輯和制度細(xì)節(jié)包括一個(gè)多元的治理結(jié)構(gòu)、一套強(qiáng)力的制度體系、一系列健

全的監(jiān)管執(zhí)法方式，而環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法是其制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。

山西環(huán)境治理制度創(chuàng)新，不僅帶來(lái)環(huán)境治理主觀績(jī)效和客觀績(jī)效的改進(jìn)，而

且體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兼容。環(huán)境政治意志力、環(huán)境經(jīng)濟(jì)激勵(lì)力和環(huán)

境法治強(qiáng)制力、環(huán)境民主輿論力，這些制度合力導(dǎo)致山西環(huán)境治理績(jī)效明顯

改善。不僅如此，始于2006年環(huán)境治理創(chuàng)新破解了“資源的詛咒”。山西礦

產(chǎn)資源豐裕，長(zhǎng)期以來(lái)形成了資源依賴(lài)的低端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致粗放型的經(jīng)濟(jì)

增長(zhǎng)而非集約的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些制度合力的結(jié)果是在政府和環(huán)保部門(mén)、企業(yè)

和社會(huì)達(dá)成了環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展的共識(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果

。

在強(qiáng)力推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管與環(huán)境執(zhí)法制度創(chuàng)新實(shí)踐后，山西成為了首個(gè)省級(jí)“國(guó)

家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，享有資源利用、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)

增長(zhǎng)的“先行先試”權(quán)。這意味著山西的環(huán)境治理迎來(lái)新的契機(jī)，也需要新

的制度邏輯。從現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，山西環(huán)境治理創(chuàng)新的一系列制

度激勵(lì)措施更多的是基于政治和權(quán)力邏輯，即強(qiáng)制性和處罰性的政策工具；

而基于市場(chǎng)和權(quán)利邏輯的制度設(shè)計(jì)，即自愿性和獎(jiǎng)勵(lì)性的政策工具相對(duì)較弱

[18]（p.42），而這正是未來(lái)制度邏輯的基礎(chǔ)。毫無(wú)疑問(wèn)，面對(duì)嚴(yán)峻環(huán)境污

染的歷史和現(xiàn)實(shí)，只有依靠環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法的強(qiáng)力才能改變傳統(tǒng)的環(huán)境

治理“疲軟”態(tài)勢(shì)和環(huán)境持續(xù)惡化的局勢(shì)。然而，從公共治理的角度看，倚

靠強(qiáng)制和處罰的制度設(shè)計(jì)具有明顯的階段性特征，新的情境需要環(huán)境監(jiān)管和

執(zhí)法制度更多地依靠市場(chǎng)和自愿遵從的路徑深化制度轉(zhuǎn)型，在制度激勵(lì)和可

持續(xù)發(fā)展方面尋找更完美的結(jié)合點(diǎn)。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)：《山西環(huán)保道路》 http：//www.sxhb.gov.cn/news.do？

action=info&id;=214652010年5月17日。

②參見(jiàn)：《信息化引領(lǐng)環(huán)境管理走向精細(xì)化》

http：//www.tyshbj.com.cn/hbj/xiangxi.asp？id={5B9BB03C7716428A

A0D365F510571116}&lanmu;=neibuxinwen&topic;=%BB%B7%B1%A3%D0%C2%CA%

D3%B5%E3&wlb;=n 2010年1月5日。

③參見(jiàn)：《山西環(huán)保經(jīng)驗(yàn)》http：//www.sxhb.gov.cn/news.do？

action=info&id;=172702009年5月27日。

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