作者簡(jiǎn)介：蘇潔澈（1980-），男，浙江瑞安人，中國(guó)政法大學(xué)博士后，北京

郵電大學(xué)人文學(xué)院講師。

（中國(guó)政法大學(xué)，北京102249；北京郵電大學(xué)，北京100870）摘要：有效的

銀行破產(chǎn)制度對(duì)于處置金融危機(jī)有著重要意義。為了維護(hù)金融穩(wěn)定，大部分

歐洲國(guó)家通過(guò)立法賦予銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)廣泛地處置問(wèn)題銀行的權(quán)限。監(jiān)管機(jī)構(gòu)

行使權(quán)力可能損害破產(chǎn)銀行相關(guān)方（股東、存款人以及債權(quán)人）利益。歐盟

法為破產(chǎn)銀行相關(guān)方追究監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家責(zé)任提供了法律依據(jù)。歐洲法院所

確立的國(guó)家責(zé)任原則同樣適用于銀行破產(chǎn)領(lǐng)域。這給成員國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)處置

銀行破產(chǎn)施加了一定的限制，同時(shí)給銀行股東提供了直接的保護(hù)。對(duì)銀行破

產(chǎn)中的國(guó)家責(zé)任問(wèn)題的處理，涉及公共利益與私人利益間的平衡和銀行破產(chǎn)

中相關(guān)方的責(zé)任分擔(dān)。

關(guān)鍵詞：銀行破產(chǎn)；國(guó)家責(zé)任；國(guó)家援助；直接效果

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2013）0

1-0105-08

2007-2008年全球性金融危機(jī)期間，許多國(guó)家通過(guò)立法賦予銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)更為

寬泛的權(quán)限以快速處置問(wèn)題銀行。后危機(jī)時(shí)代的銀行破產(chǎn)法變革也方興未艾

。當(dāng)前的國(guó)際法規(guī)則并未直接約束國(guó)家處置問(wèn)題銀行的權(quán)限，這使得各國(guó)處

置銀行破產(chǎn)問(wèn)題各行其是。國(guó)家在對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行處置時(shí)將產(chǎn)生國(guó)家責(zé)任問(wèn)

題，歐洲法院所確立的國(guó)家責(zé)任原則將為銀行破產(chǎn)制度的構(gòu)建提供一種新的

視角。隨著歐洲一體化進(jìn)程的深入，歐盟制訂了一系列銀行破產(chǎn)相關(guān)的規(guī)則

。成員國(guó)在處置銀行時(shí)可能因違背歐盟法而承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。當(dāng)前研究銀行破

產(chǎn)的學(xué)者主要從國(guó)內(nèi)法的角度探討如何構(gòu)建有效的銀行破產(chǎn)制度，鮮有學(xué)者

探討銀行破產(chǎn)中的國(guó)家責(zé)任問(wèn)題。本文以歐盟法為例，探討銀行破產(chǎn)中的國(guó)

家責(zé)任問(wèn)題，以期對(duì)構(gòu)建有效的銀行破產(chǎn)制度有所啟發(fā)。

一、國(guó)家責(zé)任的由來(lái)：歐盟法與成員國(guó)銀行破產(chǎn)法律的沖突目前缺乏統(tǒng)一、

剛性的國(guó)際法規(guī)則約束各國(guó)處置銀行的措施，這導(dǎo)致了各國(guó)銀行破產(chǎn)程序和

處置措施的差異。這種差異增加了國(guó)際社會(huì)采取統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行動(dòng)來(lái)處置問(wèn)題

銀行的難度，也不利于對(duì)跨國(guó)金融危機(jī)的處置。歐盟很早就試圖協(xié)調(diào)各成員

國(guó)間的銀行破產(chǎn)制度，其通過(guò)的《金融機(jī)構(gòu)處置指令》（2001/24/EC）①某

種程度協(xié)調(diào)了各成員國(guó)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的授權(quán)和處置。然而該指令并不能很好

地解決成員國(guó)間因銀行破產(chǎn)而引發(fā)的利益沖突問(wèn)題。該指令在起草階段曾試

圖對(duì)銀行破產(chǎn)中的國(guó)家責(zé)任予以規(guī)定，但由于部分成員國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)而最終

沒(méi)有涉及國(guó)家責(zé)任問(wèn)題?，F(xiàn)存歐盟法以及歐洲法院的判決對(duì)于成員國(guó)的國(guó)內(nèi)

銀行破產(chǎn)制度以及處置問(wèn)題銀行仍然施加了一定的限制。歐盟法對(duì)于銀行股

東、雇員、存款人、銀行債權(quán)人提供了一定的保護(hù)；為了確保成員國(guó)之間的

公平競(jìng)爭(zhēng)，其“國(guó)家援助”（State Aids）政策也可能限制成員國(guó)處置銀行

的措施（政府對(duì)銀行的援助可能違反國(guó)家援助政策）。成員國(guó)必須為其違背

歐盟法的行為承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家責(zé)任。

（一）成員國(guó)對(duì)問(wèn)題銀行關(guān)聯(lián)方的權(quán)利限制

銀行的利益相關(guān)方包括銀行股東、存款人、銀行雇員和“無(wú)擔(dān)保的交易相對(duì)

方”（Unsecured Counterparties）。承擔(dān)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)方有強(qiáng)烈的

動(dòng)機(jī)影響銀行行為。當(dāng)銀行股東承擔(dān)損失時(shí)，股東有足夠強(qiáng)的動(dòng)機(jī)阻止銀行

的過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)行為。存款保險(xiǎn)制度②和“最后貸款人”改變了利益相關(guān)方的行

為模式：受到上述保障的相關(guān)方有動(dòng)機(jī)參與更高的風(fēng)險(xiǎn)以獲得相對(duì)應(yīng)的高回

報(bào)。部分利益相關(guān)方（如股東與存款人）并沒(méi)有承擔(dān)銀行破產(chǎn)的全部風(fēng)險(xiǎn)，

這增加了銀行活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。銀行高管與股東存在的“委托代理”問(wèn)題，參與

銀行經(jīng)營(yíng)的高管比股東更傾向于追求短期收益而忽略銀行的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?；?/p>

上述原因，各國(guó)為了限制銀行參與過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)行為，往往通過(guò)規(guī)制

（Regulation）對(duì)銀行相關(guān)方施加各種限制。此類限制包括破產(chǎn)程序發(fā)起前、

程序中以及程序結(jié)束后。如追究破產(chǎn)銀行雇員的民事或刑事責(zé)任、限制銀行

股東權(quán)利、賦予個(gè)別債權(quán)人優(yōu)先權(quán)等。美國(guó)歷史上曾經(jīng)背離公司無(wú)限責(zé)任原

則，要求銀行股東承擔(dān)無(wú)限責(zé)任③。歐洲國(guó)家的銀行法也有限制銀行相關(guān)方

的條款。

公司股東擁有經(jīng)濟(jì)權(quán)和治理權(quán)，經(jīng)濟(jì)權(quán)包括獲得公司收益、分享公司清算時(shí)

的剩余價(jià)值；治理權(quán)主要體現(xiàn)股東影響公司的經(jīng)濟(jì)策略，股東有權(quán)召集會(huì)議

、通過(guò)股東大會(huì)選舉董事和決定公司經(jīng)營(yíng)策略[1]（p.67）。部分國(guó)家的公司法

規(guī)定特殊事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)股東大會(huì)同意：如改變公司章程、發(fā)行股票、降低股

權(quán)資本（Reduce Share Capital）、實(shí)體財(cái)產(chǎn)交易（Decision on a

Substantial Property Transaction）、解散公司[2]（p375）。 然而銀行

股東的上述權(quán)利受到了實(shí)質(zhì)性的限制。倘若銀行實(shí)施了“不安全或不穩(wěn)健”

的活動(dòng)，其股東的治理權(quán)則可能被中止[1]（p.79）。當(dāng)銀行股東決定可能危及

銀行穩(wěn)定時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以直接終止股東的投票權(quán)③。 監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常有權(quán)為

問(wèn)題銀行任命管理人或接管人，管理人或接管人事實(shí)上在無(wú)股東大會(huì)同意的

基礎(chǔ)上取代了銀行原有管理層，剝奪了銀行股東的治理權(quán)③。為了方便銀行

的重整或處置，銀行管理人（接管人）有權(quán)否認(rèn)銀行債權(quán)人與銀行之間的合

同，這將損害銀行債權(quán)人利益。英國(guó)《2009年銀行法》給予相關(guān)機(jī)構(gòu)（金融

服務(wù)局、英格蘭銀行和財(cái)政部）處置銀行的權(quán)限④。相關(guān)機(jī)構(gòu)處置銀行的權(quán)

限包括轉(zhuǎn)移銀行資產(chǎn)或股權(quán)到私人買家、轉(zhuǎn)移到“橋銀行”（A Bridge Bank

）和臨時(shí)國(guó)有化⑤。上述措施對(duì)于銀行股東權(quán)益構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅，然而該

法并沒(méi)有為銀行股東提供實(shí)質(zhì)救濟(jì)。該法也沒(méi)有對(duì)股東大會(huì)在處置程序中的

角色進(jìn)行界定，以及處置程序與股東優(yōu)先權(quán)可能的沖突也沒(méi)有提供解決方案

。其他歐盟國(guó)家如德國(guó)也在金融危機(jī)時(shí)出臺(tái)了類似的限制銀行股東權(quán)利的立

法。德國(guó)2008年的《金融市場(chǎng)穩(wěn)定法》授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)限制或禁止銀行股東或

高管行使權(quán)利、強(qiáng)制國(guó)有化和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移⑥。

（二）歐盟法對(duì)成員國(guó)銀行破產(chǎn)制度的制約

1.銀行破產(chǎn)相關(guān)指令與“直接效果”原則。歐盟法的法律淵源包括條約、立

法和歐洲法院根據(jù)普通法以及成員國(guó)憲法所確立的法律原則，其中最重要的

立法是條例（Regulation）和指令（Directive）⑦[3]（p277）。從法律適

用的角度而言，歐盟法的適用與傳統(tǒng)國(guó)際法的適用存在一定的差異。即便憲

法規(guī)定國(guó)際法需要經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化才能直接適用的成員國(guó)，規(guī)制和條約也無(wú)需經(jīng)過(guò)

轉(zhuǎn)化，可以直接適用。由于規(guī)制具有直接適用性，因而更適宜于成員國(guó)立場(chǎng)

差異不大的領(lǐng)域。由于金融領(lǐng)域的敏感性以及成員國(guó)間的分歧，難以制訂金

融機(jī)構(gòu)的相應(yīng)規(guī)制。金融領(lǐng)域的規(guī)則往往通過(guò)指令來(lái)協(xié)調(diào)成員國(guó)之間的立場(chǎng)

。成員國(guó)對(duì)于實(shí)現(xiàn)指令的目的享有一定的自由裁量權(quán)。指令更適合高度敏感

性的領(lǐng)域，如金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)。歐盟金融領(lǐng)域的指令主要為了協(xié)調(diào)成員國(guó)之間

的監(jiān)管政策、促進(jìn)金融業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)金融消費(fèi)者。歐盟制訂了與銀行

破產(chǎn)相關(guān)的指令，如《存款擔(dān)保指令》（94/19/EC）、《銀行法指令》

（2006/48/EC）、《公司法指令》（77/91/EC）和《銀行破產(chǎn)指令》

（2001/24/EC）?！洞婵顡?dān)保指令》要求成員國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)基金

為破產(chǎn)銀行的存款人提供最低限度的保障⑧?！躲y行法指令》則要求成員國(guó)

的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行審慎監(jiān)管⑨?！豆痉ㄖ噶睢穭t為公司股東提

供了特別保護(hù)，這些條款同樣也適用于銀行股東。上述指令的部分條款與成

員國(guó)處置問(wèn)題銀行的措施有著潛在的沖突，成員國(guó)需為其違背指令的行為承

擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

歐盟條約（歐盟舊條約第249條）并沒(méi)有規(guī)定指令具有在成員國(guó)法院直接適用

的法律效力，而歐洲法院卻通過(guò)判例賦予部分指令條款直接適用的效力（直

接效果原則）。根據(jù)這一原則，部分指令的條款無(wú)需經(jīng)過(guò)成員國(guó)立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)

化被成員國(guó)法院直接適用。歐洲法院在Van Duyn v.Home Office案中裁決：

具有直接效力的指令條款應(yīng)當(dāng)“足夠清楚、精確和無(wú)條件”（Sufficiently

Clear，Precise and Unconditional）。判斷指令是否具有直接效果通常采取

文本解釋的方法。如果指令條款“普遍且明確地滿足與內(nèi)容和主體都相關(guān)的

特定要求”，就滿足“精確無(wú)誤”的要求。一旦指令條款被認(rèn)為具有直接效

力，則破產(chǎn)銀行相關(guān)方可以直接在成員國(guó)法院引用指令條款獲得救濟(jì)。此外

，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)其本國(guó)法做出與指令相一致的解釋。為了避免成員國(guó)通過(guò)解

釋指令的方式而事實(shí)上架空指令目的，歐洲法院通過(guò)初步裁決對(duì)成員國(guó)法院

發(fā)揮一定監(jiān)督的作用。

2.歐盟法對(duì)于問(wèn)題銀行相關(guān)方的保護(hù)。《公司法指令》、《銀行法指令》和

《銀行破產(chǎn)指令》涉及銀行股東和存款人的保護(hù)，部分條款具有“直接效果

”。直接效果原則對(duì)于銀行股東和存款人有著不同的意義。存款人可以根據(jù)

擔(dān)保指令所確定的最低限額要求成員國(guó)給予賠償，卻不能要求成員國(guó)賠償監(jiān)

管過(guò)失所造成的損害。歐洲法院判決曾認(rèn)為：只有最低保險(xiǎn)限額這一條款足

夠清晰和確定，除此之外，相關(guān)銀行法指令并不能給予存款人直接的保護(hù)。

而相關(guān)指令對(duì)于銀行股東的保護(hù)更為直接，許多指令直接規(guī)定了股東的權(quán)利

，具有直接效果。

《公司法指令》為股東的治理權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益提供了保護(hù)。指令要求某些特定

事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)股東大會(huì)決議，并規(guī)定了股東的優(yōu)先認(rèn)購(gòu)權(quán)、以及經(jīng)濟(jì)利益受

影響之股東獲得賠償?shù)臋?quán)利[1]（p.68）。增資或減資、合并、公司回購(gòu)股份必

須由股東大會(huì)決定；只有股東大會(huì)有權(quán)限制或取消股東的優(yōu)先認(rèn)購(gòu)權(quán)。相關(guān)

公司法指令條款還確保了股東在股東大會(huì)上的投票權(quán)。由于《公司法指令》

并沒(méi)有對(duì)銀行業(yè)做特殊的規(guī)定，上述公司法指令條款同樣適用于銀行股東。

如前所述，成員國(guó)為了維持其金融穩(wěn)定，其立法限制了股東大會(huì)以及股東在

處置問(wèn)題銀行時(shí)的作用。對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行增資、合并或國(guó)有化并不需要經(jīng)股

東大會(huì)同意，股東的優(yōu)先認(rèn)購(gòu)權(quán)也難以得到保障，這與《公司法指令》產(chǎn)生

了沖突。Panagis Pafitis案折射了成員國(guó)當(dāng)前銀行破產(chǎn)制度與歐盟指令間的

緊張關(guān)系。該案中希臘當(dāng)局根據(jù)本國(guó)銀行法對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行了干預(yù)，卻被歐

洲法院判決違反了歐盟法?！断ＥD銀行法》第六條規(guī)定：“銀行資本稀釋或

監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為銀行資本不能滿足需要時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將要求銀行在60天內(nèi)增加

資本?！痹摲ǖ?條第一款同時(shí)規(guī)定：“如果銀行無(wú)法或拒絕增加資本，或以

任何方式妨礙監(jiān)管，或違背了法律規(guī)定或監(jiān)管部門的規(guī)章，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以取

消銀行執(zhí)照（導(dǎo)致銀行被清算）或任命臨時(shí)管理人，臨時(shí)管理人將行使銀行

的所有權(quán)利。”1984年，希臘當(dāng)局為TKE銀行任命了臨時(shí)管理人。管理人根據(jù)

本國(guó)銀行法未經(jīng)股東大會(huì)決議對(duì)銀行進(jìn)行了增資，稀釋了原銀行股東的股權(quán)

。銀行的原股東指控希臘當(dāng)局違背了歐洲《公司法指令》，認(rèn)為《公司法指

令》可以直接在希臘適用。希臘要求歐洲法院裁決相關(guān)《公司法指令》是否

適用出于公共利益目的的銀行重整程序。歐洲法院認(rèn)為：《公司法指令》第

25條（增資必須由股東大會(huì)決議通過(guò)）和29條（增資應(yīng)當(dāng)保障股東的優(yōu)先購(gòu)

買權(quán)）具有直接效果，并且適用銀行重整程序。雖然希臘的銀行法相關(guān)規(guī)定

為了維護(hù)金融穩(wěn)定這一公共利益，希臘當(dāng)局仍然不能違背《公司法指令》關(guān)

于股東大會(huì)行使增資權(quán)的規(guī)定。歐洲法院最終判決希臘違背了《公司法指令

》。歐洲法院的上述判決為銀行股東提供了直接保護(hù)，并可能使成員國(guó)處置

銀行的目標(biāo)落空。

（三）銀行處置措施與“國(guó)家援助”政策

為了降低銀行破產(chǎn)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，各國(guó)往往通過(guò)其他方式如并購(gòu)、“橋銀行

”、政府援助等措施避免銀行被清算。2007年的全球性金融危機(jī)期間，成員

國(guó)政府紛紛出臺(tái)拯救銀行的措施，這可能與歐盟的競(jìng)爭(zhēng)政策相沖突?！氨睅r

銀行”案中，英國(guó)政府為其提供了“緊急流動(dòng)性援助”和債務(wù)擔(dān)保[4]

（para.37）。隨著金融危機(jī)的蔓延，政府為其他銀行提供了類似的債務(wù)擔(dān)保

。歐洲其他國(guó)家也采取了英國(guó)政府類似的政府援助措施。政府援助可以緩解

銀行困境，減少銀行破產(chǎn)現(xiàn)象，具有一定的政治合理性。但“國(guó)家援助”通

常破壞市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，延后銀行被處置，可能增加銀行破產(chǎn)的成本。國(guó)家

對(duì)銀行的援助通常將原本股東應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給公眾?！皣?guó)家援助”表

現(xiàn)為稅收饒讓、監(jiān)管姑息、債務(wù)擔(dān)保、現(xiàn)金支持或以非現(xiàn)金方式③。為了避

免成員國(guó)采取的措施扭曲成員國(guó)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，成員國(guó)的國(guó)家援助，政策

受到歐盟委員會(huì)的審查。

委員會(huì)第一步確定企業(yè)是否得到了成員國(guó)的援助，然后決定援助是否違背歐

盟競(jìng)爭(zhēng)法。個(gè)別成員國(guó)曾認(rèn)為銀行破產(chǎn)可能導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)銀行的

援助不應(yīng)當(dāng)受到歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策的掣肘。但歐洲法院通過(guò)判決確認(rèn)“國(guó)家援助

”條款同樣適用銀行[5]。歐盟條約第87條第一款規(guī)定：“成員國(guó)通過(guò)國(guó)家資

源給予特定企業(yè)援助，只要這種援助歪曲了或可能產(chǎn)生歪曲競(jìng)爭(zhēng)的威脅，或

影響了成員國(guó)家之間的貿(mào)易，該援助即違背歐洲共同市場(chǎng)的目標(biāo)?！痹摋l同

時(shí)規(guī)定了例外情形：成員國(guó)可以出于拯救國(guó)內(nèi)受到嚴(yán)重?cái)_亂的經(jīng)濟(jì)而實(shí)施援

助。委員會(huì)通常采用“私人市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投資者標(biāo)準(zhǔn)”作為判斷是否存在“國(guó)家

援助”的標(biāo)準(zhǔn)。即國(guó)家如果作為私人投資者，是否會(huì)在同等條件下采取類似

的援助措施。對(duì)問(wèn)題銀行的援助通常構(gòu)成“國(guó)家援助”。只有在極端特殊的

情形下才能成功地援引例外條款。歐洲法院認(rèn)為：只有成員國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的混

亂，而非個(gè)別區(qū)域或領(lǐng)土內(nèi)局部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)混亂才適用例外條款此后的案件

中，委員會(huì)堅(jiān)持了嚴(yán)格的解釋。先前成功援引例外條款而對(duì)銀行進(jìn)行援助的

案例并不多見(jiàn)。鑒于2008年嚴(yán)重的金融危機(jī)，歐洲委員會(huì)適度地調(diào)整了其“

國(guó)家援助”政策。委員會(huì)于2009年通過(guò)了國(guó)家援助臨時(shí)措施[6]，該臨時(shí)措施

將部分國(guó)家援助直接歸類為“國(guó)家援助”的例外情形。委員會(huì)“國(guó)家援助”

的臨時(shí)措施實(shí)際上認(rèn)可了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)作為“國(guó)家援助”的例外情形。筆

者認(rèn)為，這種政策上的調(diào)整僅僅是金融危機(jī)背景下的權(quán)宜之計(jì)。危機(jī)過(guò)后，

成員國(guó)援引“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”作為“國(guó)家援助”例外的成功率將大大降低。只

有委員會(huì)認(rèn)可對(duì)問(wèn)題銀行的援助確實(shí)是為了避免體系性的危機(jī)，才允許此種

援助。否則這種援助將因違背“國(guó)家援助”政策而承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。

歐盟的“國(guó)家援助”制度對(duì)成員國(guó)的銀行破產(chǎn)制度的影響是顯而易見(jiàn)的。成

員國(guó)處置問(wèn)題銀行的措施將受到“國(guó)家援助”政策的制約。將“援助”作為

處置問(wèn)題銀行常規(guī)手段的國(guó)家必將面臨銀行破產(chǎn)制度效率缺失的問(wèn)題。而過(guò)

于嚴(yán)厲的限制援助的政策可能阻礙對(duì)問(wèn)題銀行的處置，因而歐盟委員會(huì)對(duì)成

員國(guó)構(gòu)建有效的銀行破產(chǎn)制度發(fā)揮著一定的作用。

二、 國(guó)家責(zé)任構(gòu)成要件

銀行股東或者銀行相關(guān)方認(rèn)為成員國(guó)處置銀行的措施違背了相關(guān)歐盟法，則

可以通過(guò)當(dāng)?shù)胤ㄔ夯驓W洲法院追究成員國(guó)的國(guó)家責(zé)任。成員國(guó)法院與歐洲法

院的管轄權(quán)劃分，以及國(guó)家責(zé)任的構(gòu)成要件對(duì)于相關(guān)方能否獲得救濟(jì)至關(guān)重

要。

（一） 國(guó)家責(zé)任的初步裁決：成員國(guó)提交爭(zhēng)議的義務(wù)

因銀行破產(chǎn)而訴諸歐盟法追究成員國(guó)國(guó)家責(zé)任的案例相對(duì)較少。在Three

Rivers D.C v.Bank of England案中，存款人認(rèn)為英格蘭銀行（當(dāng)時(shí)銀行監(jiān)

管機(jī)構(gòu)）的監(jiān)管過(guò)失致使其遭受損失。存款人根據(jù)歐盟《銀行法指令》認(rèn)為

監(jiān)管機(jī)構(gòu)違背了法定監(jiān)管義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。在Peter Paul

v.Germany案中，德國(guó)存款人認(rèn)為德國(guó)政府沒(méi)有履行《存款擔(dān)保指令》要求其

建立存款保險(xiǎn)制度的義務(wù)，要求其根據(jù)歐盟法承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家責(zé)任。兩個(gè)案

例中，英國(guó)法院和德國(guó)法院采取了截然不同的做法。英國(guó)法院認(rèn)為：雙方都

沒(méi)有要求將本案提交（Reference）歐洲法院進(jìn)行初步裁決。關(guān)于指令是否賦

予原告權(quán)利的問(wèn)題，英國(guó)法院享有自由裁量權(quán)，法院沒(méi)有將本案提交歐洲法

院。而德國(guó)則將該案提交到歐洲法院，讓其進(jìn)行初步裁決[1]。這一問(wèn)題涉及

成員國(guó)與歐洲法院的管轄權(quán)的劃分，由于成員國(guó)與歐洲法院之間立場(chǎng)的差異

，不同的法院審理國(guó)家責(zé)任問(wèn)題往往得出不同的結(jié)論。

為了避免成員國(guó)法院肆意解釋歐盟法從而落空建立歐盟的目的，歐盟條約第

234條對(duì)成員國(guó)與歐洲法院的管轄權(quán)進(jìn)行了劃分。歐盟條約第234條規(guī)定了歐

洲法院對(duì)條約解釋的管轄權(quán)，歐洲法院的司法實(shí)踐確立了指令解釋的管轄權(quán)

[7]。歐洲法院認(rèn)為：關(guān)于指令是否賦予個(gè)體訴權(quán)的問(wèn)題，歐洲法院擁有管轄

權(quán)。英國(guó)法官?zèng)]有將這一問(wèn)題提交歐洲法院違反了歐洲法院所確立的管轄權(quán)

原則。

（二）國(guó)家責(zé)任構(gòu)成要件

歐洲法院在Francovich案中確立個(gè)體可以根據(jù)歐盟法要求成員國(guó)承擔(dān)國(guó)家責(zé)

任，并確立了國(guó)家責(zé)任構(gòu)成要件：被侵害的法律賦予個(gè)體權(quán)利；違背必須足

夠嚴(yán)重；國(guó)家的違背義務(wù)和個(gè)體的損害存在直接因果關(guān)系。由于成員國(guó)要對(duì)

其國(guó)家機(jī)構(gòu)行為負(fù)責(zé)，破產(chǎn)銀行相對(duì)方可以要求成員國(guó)承擔(dān)賠償責(zé)任[8]

（p.235）。

1.被侵害的法律賦予“個(gè)體權(quán)利”。歐盟法賦予“個(gè)體權(quán)利”是成立國(guó)家責(zé)

任的首要條件[9]。該條件要求指令條款內(nèi)容指向“可確定的權(quán)利”

（Identifiable Rights）。該條件要求對(duì)相關(guān)指令進(jìn)行解釋，歐洲法院通過(guò)

解釋維持了指令適用的一致性和權(quán)威性。指令內(nèi)容是否賦予個(gè)體權(quán)利應(yīng)進(jìn)行

個(gè)案分析，歐洲法院的相關(guān)案例可以提供一定的指導(dǎo)。一項(xiàng)指令越具體、明

確則對(duì)建立“個(gè)體權(quán)利”越有利。一旦指令條款符合直接效果原則，則可以

認(rèn)定這一條款賦予“個(gè)體權(quán)利”[10]。當(dāng)指令條款不具有直接效果時(shí)，歐洲

法院將考慮是否指令條款為保護(hù)“特定利益”（Certain Interest）而非“

一般利益”（General Interest）。在Brasserie Du Pecheur and Factortame

案中，歐洲法院將法律所要保護(hù)的利益作為重要的考慮因素。分析規(guī)則為了

保護(hù)“一般利益”或者保護(hù)“特定利益”，指令的前言和目的可能提供重要

的佐證。在其他領(lǐng)域，歐洲法院對(duì)“個(gè)體權(quán)利”的認(rèn)定采取了一種相對(duì)寬松

的標(biāo)準(zhǔn)：指令的前言和目的可以作為賦予“個(gè)體權(quán)利”的佐證。在多數(shù)情形

下，“個(gè)體權(quán)利”這一要件很少成為建立國(guó)家責(zé)任的障礙。

鑒于金融領(lǐng)域的敏感性，歐洲法院對(duì)賦予“個(gè)體權(quán)利”這一要件采取了限制

性的解釋方法。歐洲法院限制了《銀行法指令》前言對(duì)建立“個(gè)體權(quán)利”的

作用。破產(chǎn)銀行相對(duì)方將不能依據(jù)指令的前言和目的建立“個(gè)體權(quán)利”。在

Peter Paul案中，德國(guó)破產(chǎn)銀行的存款人起訴銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)

承擔(dān)監(jiān)管過(guò)失的損害賠償。根據(jù)德國(guó)侵權(quán)法，僅當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)存款人負(fù)有法

定義務(wù)時(shí)，則監(jiān)管機(jī)構(gòu)為其違背法定義務(wù)所造成的損失承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任[11]

（pp.893899）。德國(guó)《銀行法1984》免除了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于存款人的法定

義務(wù)，原告無(wú)法根據(jù)其本國(guó)侵權(quán)法獲得相應(yīng)賠償。原告試圖根據(jù)相關(guān)銀行法

指令追究監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家責(zé)任。原告指控，德國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有監(jiān)督銀行建立

存款保險(xiǎn)體系，違背了《歐洲存款擔(dān)保指令》。原告認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有對(duì)銀

行進(jìn)行有效監(jiān)管，從而導(dǎo)致了其損失。德國(guó)法院將該爭(zhēng)議提交到歐洲法院，

要求法院裁決德國(guó)《銀行法1984》排除監(jiān)管機(jī)構(gòu)義務(wù)的條款是否違背了歐盟

法。

歐洲法院通過(guò)文本分析相關(guān)銀行法指令和《存款擔(dān)保指令》，認(rèn)為盡管前言

規(guī)定了保護(hù)存款人的目的，《銀行法指令》規(guī)定了監(jiān)管機(jī)關(guān)審慎監(jiān)管的義務(wù)

，相關(guān)法律條款并沒(méi)有明確賦予存款人“個(gè)體權(quán)利”。歐洲法院認(rèn)為相關(guān)指

令只是協(xié)調(diào)成員國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的授權(quán)和監(jiān)管規(guī)則，并不能解釋成賦予“個(gè)體

權(quán)利”。法院認(rèn)為：指令雖然不禁止成員國(guó)規(guī)定金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家責(zé)任，

但追究監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家責(zé)任與指令所要達(dá)到的目的并不相關(guān)?！皞€(gè)體權(quán)利”

不能根據(jù)指令的前言或目的而獲得，只有指令的實(shí)體內(nèi)容才能賦予“個(gè)體權(quán)

利”。因而，存款人不能根據(jù)銀行法指令或《存款保險(xiǎn)指令》（第3條，第6

-8條）要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取必要的措施維護(hù)其利益。歐洲法院的這一立場(chǎng)使得

存款人無(wú)法根據(jù)相關(guān)指令追究成員國(guó)過(guò)失監(jiān)管的國(guó)家責(zé)任。但其他破產(chǎn)銀行

的相對(duì)方仍然可以根據(jù)歐盟法的相關(guān)指令建立“個(gè)體權(quán)利”。前文所述，《

公司法指令》的部分條款具有直接效果，銀行股東則可根據(jù)公司法指令建立

“個(gè)體權(quán)利”。此外，《銀行法指令》賦予了銀行股東更為直接和具體的權(quán)

利。如成員國(guó)在銀行授權(quán)方面應(yīng)當(dāng)相互承認(rèn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行進(jìn)行懲戒時(shí)必

須滿足《銀行法指令》條件和相關(guān)程序。如銀行符合申請(qǐng)條件，成員國(guó)必須

為申請(qǐng)人頒發(fā)執(zhí)照；對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行重整時(shí)，必須遵守《公司法指令》所規(guī)

定的股東和高層的權(quán)利。即便是成員國(guó)出于本國(guó)金融穩(wěn)定考量，事實(shí)上也不

能落空《公司法指令》所擔(dān)保的股東權(quán)利。由于股東利益與《銀行法指令》

有著更強(qiáng)的相關(guān)性，銀行股東將滿足擁有“個(gè)體權(quán)利”這一要件。由此可見(jiàn)

，相比存款人而言，銀行股東有更多的渠道要求成員國(guó)承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家責(zé)任

。

2.違背必須足夠嚴(yán)重。如果成員國(guó)違背歐盟法的程度達(dá)到“足夠嚴(yán)重”的標(biāo)

準(zhǔn)則應(yīng)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。這一要件在實(shí)踐中已經(jīng)成為國(guó)家責(zé)任的控制機(jī)制。該

要件避免了成員國(guó)承擔(dān)過(guò)多的國(guó)家責(zé)任，也可避免歐洲法院過(guò)度地干涉成員

國(guó)的國(guó)內(nèi)司法?！白銐驀?yán)重”的要求讓歐洲法院將其重心放在對(duì)歐洲一體化

目標(biāo)構(gòu)成重大威脅的行為上，也避免了其被訴訟所淹沒(méi)。這一要件經(jīng)歷了從

無(wú)到有的發(fā)展過(guò)程：在Francovich案中，承擔(dān)國(guó)家責(zé)任并不要求違反的程度

必須“足夠嚴(yán)重”。在Brasserie案中，“足夠嚴(yán)重”開(kāi)始成為國(guó)家責(zé)任必不

可少的構(gòu)成要件。“足夠嚴(yán)重”這一詞語(yǔ)有著濃厚的主觀色彩，這給歐洲法

院解釋法律時(shí)提供了足夠的靈活性。歐洲法院通過(guò)判例逐漸細(xì)化了“足夠嚴(yán)

重”要件的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。成員國(guó)不實(shí)施、錯(cuò)誤地轉(zhuǎn)化歐盟法以及成員國(guó)立法違

背歐盟法的行為構(gòu)成“足夠嚴(yán)重”。成員國(guó)所享有的自由裁量權(quán)也是判斷是

否構(gòu)成“足夠嚴(yán)重”的關(guān)鍵要素[8]（p242）。歐洲法院認(rèn)為：當(dāng)成員國(guó)“明

顯和嚴(yán)重地忽視歐共體法對(duì)其自由裁量權(quán)的限制”理應(yīng)構(gòu)成“足夠嚴(yán)重”。

法院通常對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行分類：成員國(guó)享有有限的自由裁量權(quán)、無(wú)裁量權(quán)

、成員國(guó)享有大量的裁量權(quán)。涉及前兩類事項(xiàng)時(shí)，僅違反歐盟法就符合“足

夠嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)成員國(guó)享有大量裁量權(quán)時(shí)，法院進(jìn)行個(gè)案分析。法院將

“規(guī)則的精確性，違法的心理狀態(tài)（惡意或無(wú)意），錯(cuò)誤適用法律是否可赦

免，以及歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)這問(wèn)題的立場(chǎng)”等一系列因素作為是否構(gòu)成‘足夠嚴(yán)重

的判斷標(biāo)準(zhǔn)。上述標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)交叉使用以確定是否構(gòu)成“足夠嚴(yán)重”。涉及

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的損害賠償責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常享有大量自由裁量權(quán)。即便建

立“個(gè)體權(quán)利”，仍然可能無(wú)法越過(guò)“足夠嚴(yán)重”這一障礙。

Peter Paul案中，德國(guó)對(duì)是否建立存款保險(xiǎn)制度并沒(méi)有自由裁量權(quán)，德國(guó)不

建立存款保險(xiǎn)制度的行為構(gòu)成“足夠嚴(yán)重”。存款人同時(shí)指控監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)

管不力構(gòu)成“足夠嚴(yán)重”，并要求其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。這一指控需要判斷成員

國(guó)是否沒(méi)有恰當(dāng)?shù)貙?shí)施（Improper Application）歐盟法[9]（p.660）。涉及指

令的具體實(shí)施問(wèn)題時(shí)，成員國(guó)享有寬泛的自由裁量權(quán)，這增加了建立“足夠

嚴(yán)重”的難度。與其他領(lǐng)域相比，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多地依賴自由裁量權(quán)以實(shí)

現(xiàn)其監(jiān)管目標(biāo)。涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)與存款人之間的關(guān)系時(shí)，《銀行法指令》并沒(méi)

有具體的條款限制監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。存款人試圖根據(jù)《銀行法指令》

追究監(jiān)管過(guò)失所造成的損害顯然難以越過(guò)“嚴(yán)重違反”這一障礙。涉及銀行

股東權(quán)利時(shí)，相關(guān)《銀行法指令》條款直接限制了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，

如銀行增資應(yīng)當(dāng)經(jīng)股東大會(huì)同意。對(duì)于類似條款的違反將滿足“足夠嚴(yán)重”

。即便如此，成員國(guó)法院可能考慮相關(guān)的所有因素才確定這一要件，成員國(guó)

法院仍然有一定的空間來(lái)解釋這一要件。成員國(guó)并不愿意讓金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承

擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，其對(duì)于“足夠嚴(yán)重”這一解釋可能使監(jiān)管機(jī)構(gòu)逃避相應(yīng)責(zé)任。

3.國(guó)家的違背義務(wù)與個(gè)體損害之間存在因果關(guān)系。成員國(guó)對(duì)其違反歐盟法所

造成的損害承擔(dān)國(guó)家責(zé)任，“嚴(yán)重違反”行為與損害后果之間應(yīng)當(dāng)具有直接

因果關(guān)系。因果關(guān)系與事實(shí)行為密切相關(guān)，直接因果關(guān)系的認(rèn)定原則上依據(jù)

成員國(guó)國(guó)內(nèi)法。許多國(guó)家的立法并沒(méi)有直接規(guī)定“因果關(guān)系”相關(guān)條款。法

院在實(shí)踐中發(fā)展了“因果關(guān)系”的相關(guān)規(guī)則，而不同的政策考量導(dǎo)致了成員

國(guó)之間“因果關(guān)系”規(guī)則的差異，這將導(dǎo)致結(jié)果的不確定性。英國(guó)判例法并

不認(rèn)可監(jiān)管過(guò)失與存款人損失之間的因果關(guān)系。法院認(rèn)為，破產(chǎn)銀行的行為

導(dǎo)致了存款人的損失，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過(guò)失與存款人的損失并不存在直接因果關(guān)

系。這種“因果關(guān)系”規(guī)則下，即便存款人滿足“個(gè)體權(quán)利”和“足夠嚴(yán)重

”的要件，也無(wú)法要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)歐盟法承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。部分大陸法系國(guó)

家的“因果關(guān)系”規(guī)則與英國(guó)有著明顯的差異。法、德、荷蘭、意大利等國(guó)

的司法實(shí)踐認(rèn)為監(jiān)管過(guò)失與存款人的損失存在著直接因果關(guān)系。上述國(guó)家往

往根據(jù)具體的案件，來(lái)分析監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為是否存款人損失的原因之一。在法

國(guó)的El Skikh案中，法院認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)允許問(wèn)題銀行繼續(xù)吸收存款，這直接

導(dǎo)致了存款人的損失，構(gòu)成因果關(guān)系。在類似的案子中，德國(guó)高院認(rèn)為監(jiān)管

機(jī)構(gòu)的過(guò)失違背了其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的官方義務(wù)并導(dǎo)致了個(gè)體的經(jīng)濟(jì)損失。在金融

領(lǐng)域，因果關(guān)系能夠起到限制國(guó)家責(zé)任的作用。監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常不是存款人損

失的直接施害方，存款人自身的行為可能影響責(zé)任的分擔(dān)，如法國(guó)已經(jīng)通過(guò)

因果關(guān)系，降低了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的損害賠償責(zé)任。監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為將直接造成

被監(jiān)管機(jī)構(gòu)或銀行股東的損失，后者也更容易建立直接“因果關(guān)系”。成員

國(guó)之間關(guān)于“因果關(guān)系”規(guī)則的差異將導(dǎo)致最終結(jié)果的差異，這將與建立歐

盟層面協(xié)調(diào)金融服務(wù)的目標(biāo)相沖突。由于“個(gè)體權(quán)利”與“足夠嚴(yán)重”標(biāo)準(zhǔn)

成為了控制成員國(guó)國(guó)家責(zé)任的機(jī)制，歐洲法院對(duì)于因果關(guān)系的認(rèn)定也相對(duì)寬

松。

三、結(jié)論

銀行破產(chǎn)中的國(guó)家責(zé)任問(wèn)題反映了公共利益與個(gè)人利益之間的沖突與協(xié)調(diào)。

而在歐洲一體化的大背景下更折射了歐洲法院與成員國(guó)法院，歐盟整體利益

與成員國(guó)個(gè)體利益的沖突與協(xié)調(diào)。歐洲法院通過(guò)對(duì)涉及銀行破產(chǎn)的國(guó)家責(zé)任

問(wèn)題的審理，避免了成員國(guó)采取單方的行為來(lái)?yè)p害歐盟的共同利益。歐盟委

員會(huì)確立的“國(guó)家援助”政策限制了成員國(guó)對(duì)于問(wèn)題銀行所采取的單方行動(dòng)

，維持了統(tǒng)一的歐洲競(jìng)爭(zhēng)政策。

2007年金融危機(jī)后，許多成員國(guó)的銀行破產(chǎn)法律將公共利益（金融穩(wěn)定）作

為銀行破產(chǎn)所要實(shí)現(xiàn)的首要目標(biāo)[1]（p92）③。這一目標(biāo)要求相關(guān)機(jī)構(gòu)能夠

對(duì)銀行進(jìn)行快速的處置。增資或合并需要股東大會(huì)通過(guò)這一硬性要求可能延

緩監(jiān)管當(dāng)局處置問(wèn)題銀行。銀行股東可能通過(guò)訴訟阻止監(jiān)管當(dāng)局處置銀行，

如在2008年的Fortis銀行破產(chǎn)案中，比利時(shí)股東就通過(guò)訴訟有效地阻止了監(jiān)

管當(dāng)局采取進(jìn)一步措施③。許多學(xué)者曾提議對(duì)《公司法指令》進(jìn)行修改以便

相關(guān)機(jī)構(gòu)可以不經(jīng)股東大會(huì)同意為銀行快速注入資本[1]（p92）。銀行的再

注資通常將稀釋原有股東的股權(quán)，這種提議實(shí)際上將導(dǎo)致監(jiān)管利益優(yōu)先于股

東利益。這樣的主張表面上為了便利處置問(wèn)題銀行，而實(shí)際上則可能對(duì)處置

問(wèn)題銀行帶來(lái)一定的不利影響。機(jī)構(gòu)投資者通過(guò)為銀行注入資本或收購(gòu)其股

權(quán)而成為其股東，當(dāng)國(guó)家機(jī)構(gòu)可以不經(jīng)其同意為銀行再注資或國(guó)有化時(shí)，則

機(jī)構(gòu)投資者難以維護(hù)其利益。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，機(jī)構(gòu)投資者或私人買家

（Private Buyer）往往不愿意對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行投資。為了避免系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)

，最終國(guó)家將不得不為處置銀行提供資金，這將使公共資金面臨損失的風(fēng)險(xiǎn)

。盡管歐洲目前仍然面臨著空前的金融危機(jī)，甚至歐元區(qū)面臨解體的風(fēng)險(xiǎn)。

歐盟仍然沒(méi)有修改《公司法指令》，銀行股東仍然可以依據(jù)《公司法指令》

的相關(guān)條款來(lái)阻止或延緩成員國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)問(wèn)題銀行所采取的處置措施。

這也使歐洲國(guó)家在構(gòu)建銀行破產(chǎn)制度上面臨困境：過(guò)于嚴(yán)厲的監(jiān)管可能違反

歐盟法指令中對(duì)股東的保護(hù)，而不對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行及時(shí)干預(yù)可能惡化銀行問(wèn)

題。

有效的銀行破產(chǎn)制度要求國(guó)家機(jī)構(gòu)能快速、便捷地對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行處置。一

旦讓成員國(guó)承擔(dān)過(guò)多因銀行破產(chǎn)而引發(fā)的國(guó)家責(zé)任，這將降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)處置

銀行危機(jī)的能力，最終可能造成全體民眾的損失。歐洲法院在實(shí)現(xiàn)歐洲共同

市場(chǎng)的目標(biāo)中所起的作用越來(lái)越大，其通過(guò)判例限制了成員國(guó)違背歐盟條約

的行為也協(xié)調(diào)了成員國(guó)之間的立場(chǎng)。涉及銀行破產(chǎn)的國(guó)家責(zé)任問(wèn)題時(shí)，歐洲

法院面臨艱難的選擇：過(guò)多的國(guó)家責(zé)任可能限制成員國(guó)處置銀行危機(jī)的能力

；反之，成員國(guó)違背歐盟法的行為可能得不到相應(yīng)制裁，這將落空建立歐盟

的目的?？偟膩?lái)看，歐洲法院當(dāng)前的判例限制了成員國(guó)的國(guó)家責(zé)任。但這并

不意味對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為背書(shū)，歐洲法院努力維持著債權(quán)人、銀行股東利益和

公共利益之間的平衡。

注釋：

①Council Directive 2001/24/EC on the Reorganisation and Winding

up of Credit Institutions。

②存款保險(xiǎn)制度客觀上起到了補(bǔ)貼銀行股東的效果，使其能夠?qū)①Y本投入風(fēng)

險(xiǎn)性更高的活動(dòng)。該制度也使存款人缺乏足夠的動(dòng)機(jī)去“擠兌”銀行以避免

損失。

③L.L.Broome.Redistributing Bank Insolvency Risks：Challenges to

Limited Liability in the Bank Holding Company Structure26 U.C.Davis

L.Rev.937， 985，1993. E. Gouvin， “Shareholder Enforced Market

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Canada （2000）， pp445； J.R. Macey， G.P. Miller， “Double Liability

of Bank Shareholders： History and Implications”27 Wake Forest L.

Rev 27， 35，（1992）.

④s.1（1）of Banking Act 2009； E. Avgouleas， “Banking Supervision

and the Special Resolution Regime of the Banking Act 2009： the

Unfinished Reform[Z]4 （2） CMLJ 201， 212（2009）.

⑤s.1（3）of the Banking Act 2009。

⑥參見(jiàn)《德國(guó)銀行法》第45條和48條，德國(guó)《金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金實(shí)施法》。

⑦條約包括建立歐盟的條約，以及歐盟與第三方簽訂的條約。立法主要包括

條例、指令和決定（Decisions），決定包括框架決定（Framework

Decisions）和決定，決定只對(duì)決定所提及的當(dāng)事方（成員國(guó)或個(gè)人）適用。

⑧Preamble and Art.7（1） of Directive 94/19/EC.

⑨Art.3，art.68 of Directive 77/80/EC.

Art.288 of the Treaty on the Functioning of the European

Union，O.J.C83/1，2010.

Case 26/62 Van Gend en Loos [1963] ECR 13； Case 41/74 Van Duyn v.

Home Office [1974] ECR 1337； K. Lenaerts， “Of Birds and Hedges：

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Case C222/02， Peter Paul， judgment of 12 Oct. 2004.

Art.25（1），30 and 37 of 77/91/EC.

Art.7 of Third Council Directive 78/855/EC of October 1978 Based on

Article 54（3）（g）of the Treaty Concerning Merger of Public Iimited

Iiability Companies.

Art.19（1）（a） of 77/91/EC.

Art.29（4） of 77/91/EC.

Art.7， 8， 10， 12， 13 of Directive 2007/36/EC of the European

Parliament and of the Council of 11July 2007 on the Exercise of

Certain Rights of Shareholders in Iisted Companies.

C441/93， Pafitis and Others v. TKE and Others [1996] ECRI1347

Art 6 of Special Law NO. 1665/1951（Official Journal of the Hellenic

Republic）.

銀行臨時(shí)管理人的決定一公布，則銀行的所有權(quán)利和義務(wù)歸于臨時(shí)管理人行

使。臨時(shí)管理人還將對(duì)銀行進(jìn)行管理。參見(jiàn)：Article 1 of Law No

236/1975 （Official Journal of the Hellenic Republic， EK Edition A

275 of 5 December 1975）。

該案中，銀行并沒(méi)有在60日之內(nèi)增加資本，監(jiān)管機(jī)構(gòu)因此對(duì)其任命了管理人

（管理人取代了銀行原先的權(quán)力機(jī)構(gòu)），管理人對(duì)銀行進(jìn)行了增資。

Art.87 of EC Treaty.

Art.87 （3）（b） of EC Treaty.

Joined Case T132/96 and T143/96 Freistat Sachsen and Volkswagen

AG v Commission[1999] ECR II3663.

Commission Decision 98/490/EC in Case C 47/96 Crédit Lyonnais （OJ L

221， 8.8.1998， p. 28）， point 10.1； Commission Decision 2005/345/EC

in Case C 28/02 Bankgesellschaft Berlin （OJ L 116， 4.5.2005， p. 1），

points 153 et seq.； and Commission Decision 2008/263/EC in Case C

50/06 BAWAG （OJ L 83， 26.3.2008， p. 7）， point 166. See Commission

Decision in Case NN 70/07 Northern Rock （OJ C 43， 16.2.2008， p. 1）.

臨時(shí)措施將對(duì)銀行的次級(jí)貸款的擔(dān)保歸類于例外條款的適用范圍。上述措施

主要適用于中小銀行，委員會(huì)仍然對(duì)針對(duì)大銀行的援助進(jìn)行個(gè)案審查。

[2000] 2 W.L.R 15， 83.

Three Rivers D.C v. Bank of England 2 W.L.R.15（2000）.

Case C6 and 9/90 Francovich and Bonifaci v.Italy ECR I5357，

para.35， 41； Brasserie du Pecheur S.A. v. Federal Republic of

Germany（1991）.

Case C178/94， Erich Dillenkofer v. Bundesrepublik Deutschland ECR

I4845（1996）.

該法規(guī)定銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于公共利益履行其監(jiān)管職能，并不對(duì)個(gè)體負(fù)有官方

義務(wù)。德國(guó)《銀行法1984》通過(guò)該條款之前，德國(guó)的存款人成功地從監(jiān)管機(jī)

構(gòu)獲得賠償。

德國(guó)法院判決監(jiān)管機(jī)構(gòu)賠償《存款保險(xiǎn)指令》中所規(guī)定的最低保險(xiǎn)限額

（20000萬(wàn)歐元），但是對(duì)于超出保險(xiǎn)額度的損失不予賠償。存款人根據(jù)《銀

行法指令》和《存款保險(xiǎn)指令》要求德國(guó)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。

Hirst勛爵認(rèn)為《銀行法指令1977》賦予金融機(jī)構(gòu)可執(zhí)行的權(quán)利，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

取消銀行執(zhí)照時(shí)，則金融機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)《銀行法指令》第8條來(lái)挑戰(zhàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

決定。參見(jiàn)：Three Rivers District Council and Others v. Governor

and Company of the Bank of England [2003] 2 AC 1， 80， Lord of

Hirst.

Case C150/99 Stockholm Lind？park [2001] ECR I493， para.39；

H.B.Schafer and R.V.Bergh，State Liability for Infringement of the

EC Treaty： Economic Arguments in Support of a Rule of Obvious

Negligence[J]European Law Review，1998，（236） .

Cases C39293， ECR I1631（R.v. HM Treasury， ex parte British

Telecommunications）.

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Three Rivers District Council and Others v. Governor and Company of

the Bank of England 2 AC 1； Yuen Kun Yeu v Attorney General of Hong

Kong [1988] A.C. 175 （PC （HK）） [2003].

Cour Administrative d Appel de Paris， 30 March 1999， El Skikh，

AJDA.1999.951.

根據(jù)法國(guó)銀行法，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只為其重大過(guò)失行為承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；德國(guó)《1984

年銀行法》免除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于存款人的法定保護(hù)義務(wù)。

M. Andenas and D. Fairgrieve， “Misfeasance in Public Office，

Governmental Liability， and European Influences” ICLQ 768. 2002

筆者認(rèn)為，歐洲法院與成員國(guó)法院對(duì)這一問(wèn)題采取不同的立場(chǎng)，銀行股東仍

然難以根據(jù)《公司法指令》在當(dāng)?shù)胤ㄔ禾魬?zhàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定。

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