逄旭東 顏彥

內(nèi)容摘要：當(dāng)前，各級(jí)政府之間不論是在政治領(lǐng)域，還是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或財(cái)政領(lǐng)域，都存在著競(jìng)爭(zhēng)。本文認(rèn)為政府間縱向競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上是政府間不斷博弈的過程，為了在橫向競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)，下級(jí)政府積極從上級(jí)政府手中爭(zhēng)取各種優(yōu)惠政策與經(jīng)濟(jì)利益。文章結(jié)合政府競(jìng)爭(zhēng)的最新實(shí)踐，主要從各級(jí)政府間縱向競(jìng)爭(zhēng)的原因和表現(xiàn)形式兩個(gè)方面進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：縱向競(jìng)爭(zhēng) 制度創(chuàng)新 政府博弈

引言

當(dāng)前，政府競(jìng)爭(zhēng)是理論界的研究熱點(diǎn)問題之一，從競(jìng)爭(zhēng)層次上可以將政府間競(jìng)爭(zhēng)劃分為縱向競(jìng)爭(zhēng)與橫向競(jìng)爭(zhēng)?？v向競(jìng)爭(zhēng)是處于垂直方向上的地方政府與中央政府之間圍繞著立法、行政、司法等各種政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益的劃分與調(diào)整而展開的競(jìng)爭(zhēng)。橫向競(jìng)爭(zhēng)是水平方向上同級(jí)地方政府間圍繞著各種經(jīng)濟(jì)利益與經(jīng)濟(jì)資源、政治晉升機(jī)會(huì)等方面而展開的競(jìng)爭(zhēng)。地方政府既和上級(jí)政府進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，又和與同級(jí)別的其他地方政府競(jìng)爭(zhēng)，并且縱向競(jìng)爭(zhēng)與橫向競(jìng)爭(zhēng)是高度相關(guān)、相互兼容的。當(dāng)前理論界對(duì)同級(jí)政府間競(jìng)爭(zhēng)的研究比較多，而對(duì)上下級(jí)之間的縱向政府競(jìng)爭(zhēng)的研究相對(duì)較少，本文主要分析上下級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)原因與表現(xiàn)形式。

由于我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)間的高度同構(gòu)性與“自上而下性”，本文所稱的地方政府主要是指各個(gè)省級(jí)政府等，諸如省級(jí)政府與市級(jí)政府、市級(jí)政府與縣級(jí)政府之間的關(guān)系與中央——省級(jí)政府之間的縱向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系類似。中央與各個(gè)地方政府縱向競(jìng)爭(zhēng)目的是及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)等各種信息，以便糾正地方政府損人利己的、不利于全國(guó)統(tǒng)一利益的行為，肯定地方政府先進(jìn)性的試點(diǎn)政策，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大制度創(chuàng)新的邊際收益；鼓勵(lì)地方政府的正外部性行為等。

政府縱向競(jìng)爭(zhēng)的誘因分析

（一）地方政府在財(cái)政分權(quán)制度下?lián)碛歇?dú)立經(jīng)濟(jì)利益

改革開放以來(lái)，地方政府擁有了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)，經(jīng)濟(jì)性分權(quán)使地方政府競(jìng)爭(zhēng)有了現(xiàn)實(shí)的手段與工具，基于業(yè)績(jī)考核的轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)不可避免。Qian、Roland（1997）等認(rèn)為，中國(guó)地方政府間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是典型的M型組織結(jié)構(gòu)，資源配置是水平的，競(jìng)爭(zhēng)會(huì)造成政府利益的沖突，這就是地方政府競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵。M型地方政府組織結(jié)構(gòu)使各級(jí)地方政府類似于公司制，成為一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)核算中心。中央將促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)交給地方政府，并讓地方政府通過稅收分享當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

類似于公司制激勵(lì)內(nèi)涵，中央給地方政府開展競(jìng)爭(zhēng)提供了激勵(lì)機(jī)制：第一，地方政府擁有轄區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，這必然促進(jìn)地方政府努力增加地方GDP和財(cái)政收入。第二，官場(chǎng)上的晉升激勵(lì)賦予地方官員發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的政治激勵(lì)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)涵是地方官員升遷與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)相聯(lián)系的制度。第三，地方政府對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有強(qiáng)大的控制力，掌握了一些最重要的經(jīng)濟(jì)資源、政治資源，如行政審批、土地征用、貸款擔(dān)保、優(yōu)惠政策的授予等。

在財(cái)政分權(quán)體制下，各級(jí)政府的利益日益強(qiáng)化，擁有了獨(dú)立的財(cái)權(quán)、事權(quán)等經(jīng)濟(jì)責(zé)任的地方政府如同一個(gè)個(gè)獨(dú)立核算、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的公司。為了在橫向競(jìng)爭(zhēng)中勝出，地方政府必然要從中央那里獲得更多的好處，積極開展游說(shuō)上級(jí)政府獲得經(jīng)濟(jì)利益的縱向競(jìng)爭(zhēng)。其實(shí)，地方政府和中央政府競(jìng)爭(zhēng)主要是為了獲得更多的優(yōu)惠政策、獲得政策創(chuàng)新的試點(diǎn)權(quán)、獲得更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限等，這些都有利于地方政府在和同級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)中獲得更大的優(yōu)勢(shì)。

（二）地方政府在政治集權(quán)下參與政治晉升競(jìng)賽

以GDP增長(zhǎng)率為主要標(biāo)準(zhǔn)的政治晉升制度較好地實(shí)現(xiàn)了中央對(duì)地方官員的制度激勵(lì)。在我國(guó)政治集權(quán)統(tǒng)治條件下，中央實(shí)行晉升錦標(biāo)賽制度的客觀有利條件主要有：對(duì)省部級(jí)官員的人事任免權(quán)；對(duì)地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方向的控制；對(duì)地方重大項(xiàng)目的審批；對(duì)地方立法權(quán)的控制；對(duì)地方財(cái)政收支和科教文衛(wèi)發(fā)展的指導(dǎo)；對(duì)地方社會(huì)穩(wěn)定的監(jiān)控；對(duì)土地使用和地方行政轄區(qū)變化的審批等（周黎安，2007）。為了促進(jìn)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中央政府通過掌握地方政府的人事任命權(quán)，根據(jù)地方政府的業(yè)績(jī)排名決定地方官員的升遷。政治晉升競(jìng)賽讓每一級(jí)地方政府官員都處于為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的格局中，使每個(gè)官員的仕途前景都與本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率掛鉤。在中央集權(quán)制度下，某個(gè)地方政府在縱向?qū)哟渭軜?gòu)內(nèi)吸引各種有利資源，有助于在橫向競(jìng)爭(zhēng)中取得成功，擊敗競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

我國(guó)的政治集權(quán)與財(cái)政分權(quán)共同作用于政府間競(jìng)爭(zhēng)，中央政府對(duì)地方政府具有極強(qiáng)的支配力和控制力，地方政府必須完成上級(jí)政府所下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，并且各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（如上交的財(cái)政收入，提高就業(yè)率、物價(jià)水平穩(wěn)定等）的完成情況成為中央政府考核地方政府重要標(biāo)準(zhǔn)。一方面，我國(guó)是較集權(quán)的國(guó)家之一，中央以下達(dá)文件和命令的方式控制了大部分決策，各行政組織的決策權(quán)高度集中，地方政府擁有的權(quán)力是行政授權(quán)，隨時(shí)可以被收回到中央政府的手里，不存在地方自治，人事權(quán)、否決權(quán)和剩余控制權(quán)都在中央。另一方面，地方政府享有充分的自由裁量權(quán)，掌握著除國(guó)防、外交之外幾乎所有事情的執(zhí)行權(quán)。這樣，在中央集權(quán)和基于政績(jī)考核的競(jìng)賽制度下，政府間競(jìng)爭(zhēng)就得以強(qiáng)化。

（三）各級(jí)政府基于比較優(yōu)勢(shì)的分工促進(jìn)縱向競(jìng)爭(zhēng)

各級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)明確了各自的分工：新公共管理理論認(rèn)為中央政府主要職責(zé)是“掌舵”—制定全國(guó)性、跨區(qū)域性的政策，是“管理（各級(jí)）政府的政府”，是裁判員；地方政府的主要職責(zé)是“劃槳”，是中央政府所制定的晉升體制內(nèi)的“運(yùn)動(dòng)員”。上下級(jí)競(jìng)爭(zhēng)的前提就是把掌舵和劃槳分開，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，“掌舵”的中央政府要通過掌握到全國(guó)各地競(jìng)爭(zhēng)的全貌，盡可能地規(guī)避、減少地方政府競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)，平衡各地的經(jīng)濟(jì)資源、政治資源，保障地方政府發(fā)揮好“劃槳”優(yōu)勢(shì)。這樣，中央政府就成為多元管理主體的組織者、協(xié)調(diào)者，是多元管理主體的核心。

從垂直方向上看，中央和地方政府在制度創(chuàng)新上有各自的比較優(yōu)勢(shì)分工：一方面，中央政府將自己不具備比較優(yōu)勢(shì)的制度創(chuàng)新工作放權(quán)交給地方政府，使接近轄區(qū)居民、對(duì)基層情況更為理解的地方政府因地制宜地創(chuàng)新制度；另一方面，中央政府掌握著改革總方向，根據(jù)改革需要不斷調(diào)整基本制度安排。中央將在某些地區(qū)取得良好效果的成熟經(jīng)驗(yàn)迅速在全國(guó)鋪開，這就擴(kuò)散了地方政府制度創(chuàng)新的外溢性收益，大大降低了每個(gè)地區(qū)都親自進(jìn)行制度創(chuàng)新的成本。中央政府還能協(xié)調(diào)地方政府制度創(chuàng)新中的摩擦與矛盾，利用自身的權(quán)威消除那些不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“壞制度”，比如地方政府的市場(chǎng)保護(hù)行為、“以鄰為壑”行為等。總之，縱向競(jìng)爭(zhēng)的核心就是如何激勵(lì)各級(jí)政府發(fā)揮出自身比較優(yōu)勢(shì)，從而發(fā)揮各級(jí)政府的比較優(yōu)勢(shì)，降低制度創(chuàng)新成本，增加制度創(chuàng)新收益。

政府間縱向競(jìng)爭(zhēng)的主要表現(xiàn)

（一）制度創(chuàng)新方面的博弈

下級(jí)政府的制度創(chuàng)新活動(dòng)一旦獲得上級(jí)政府的肯定與認(rèn)可，就會(huì)獲得巨大的利益。地方政府制度創(chuàng)新的預(yù)期收益越高，中央政府的態(tài)度越是傾向于贊同，又反過來(lái)促進(jìn)了地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性。

由于中央對(duì)地方政府的制度創(chuàng)新缺乏剛性的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這在一定程度上激勵(lì)著從本地區(qū)利益出發(fā)的地方政府將中央政府的優(yōu)惠政策作為重要資源加以利用。而中央政府對(duì)地方政府不同類型創(chuàng)新性活動(dòng)的態(tài)度是不完全一樣的，可能支持也可能默認(rèn)或者反對(duì)等，這樣上下級(jí)政府在制度創(chuàng)新的目標(biāo)、方式、路徑上就出現(xiàn)了博弈。不同地區(qū)進(jìn)行制度創(chuàng)新的收益不同，創(chuàng)新的積極性迥異，我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)依賴經(jīng)濟(jì)交往的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、完善的制度環(huán)境、較高的市場(chǎng)化水平，發(fā)動(dòng)制度創(chuàng)新的預(yù)期收益較高。從實(shí)踐角度來(lái)看，在國(guó)家非平衡的發(fā)展戰(zhàn)略下，中央政府對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的制度創(chuàng)新活動(dòng)給予了更多的支持。所以，發(fā)達(dá)地區(qū)制度創(chuàng)新的密度、頻率和效果明顯高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。正是地方政府和中央政府展開制度博弈，推動(dòng)了制度創(chuàng)新，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。根據(jù)當(dāng)前中央對(duì)地方政府創(chuàng)新時(shí)多數(shù)貫徹“大膽探索、先行先試”整體戰(zhàn)略態(tài)度，相信地方政府未來(lái)政策創(chuàng)新改革會(huì)更進(jìn)一步。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)方面的競(jìng)爭(zhēng)

為了出政績(jī)，地方政府有充分的動(dòng)力“做大”各項(xiàng)考核指標(biāo)，樂于發(fā)展那些能夠較快帶動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資項(xiàng)目，中央更多地是站在全局的角度促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各地綜合協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。為了出政績(jī)，地方政府在上報(bào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度時(shí)，往往“人為”做大經(jīng)濟(jì)數(shù)字。每年大多數(shù)省份上報(bào)的GDP之和遠(yuǎn)高于全國(guó)的GDP，各省（市、區(qū)）上報(bào)的地區(qū)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度也高于全國(guó)增長(zhǎng)速度。只要各地的GDP與增長(zhǎng)速度成為上級(jí)政府考核下級(jí)政府主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的情況不變，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)“虛高”現(xiàn)象就會(huì)一次次重演。為了出政績(jī)，任期有限的地方官員總是熱衷于運(yùn)作那些“短、平、快”的項(xiàng)目和效果明顯的“形象工程”、“政績(jī)工程”，漠視民生類工程的建設(shè)，中央與地方政府圍繞各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)展開或明或暗的博弈使得一些省級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的水分太大，失去了應(yīng)有的參考價(jià)值，往往越到低級(jí)別的政府，經(jīng)濟(jì)數(shù)字的水分越大。與發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府相比，不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)基數(shù)小，為了出政績(jī)而造假的可能更大。

（三）財(cái)稅管理權(quán)限方面的競(jìng)爭(zhēng)

中央與地方在財(cái)稅管理權(quán)限上的矛盾和競(jìng)爭(zhēng)、利益與糾葛，從未停止過，中央政府曾做過多次利益調(diào)整。眾所周知，1994 年以分稅制為特征的財(cái)稅管理體制的改革是地方與中央博弈規(guī)則變動(dòng)、財(cái)權(quán)事權(quán)等經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整與妥協(xié)的結(jié)果。新稅制的實(shí)行使中央和地方利益博弈規(guī)則具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性，激發(fā)了地方組織財(cái)政收入的積極性。但在地方利益主體凸顯的制度環(huán)境下，中央和地方在財(cái)稅方面的博弈不僅不會(huì)停止，而且將愈演愈烈。在中央—地方的財(cái)稅博弈中，中央擁有決策權(quán)，地方政府靠近稅源，擁有信息優(yōu)勢(shì)。地方政府從地區(qū)利益出發(fā)，對(duì)地方稅源建設(shè)和中央稅源建設(shè)的積極性會(huì)存在差異。在稅收上繳比例已經(jīng)確定的情況下，地方政府會(huì)產(chǎn)生“藏富于民”的機(jī)會(huì)主義行為。比如在轉(zhuǎn)移支付制度還不夠規(guī)范、透明的情況下，欠發(fā)地區(qū)為了獲得更多的政府轉(zhuǎn)移支付資金，偏好于“跑‘部前進(jìn)”，極力到中央爭(zhēng)取項(xiàng)目、資金和優(yōu)惠政策；發(fā)達(dá)省份為了爭(zhēng)取到更有利的政策，樂于到中央政府爭(zhēng)取優(yōu)惠政策。上下級(jí)政府的競(jìng)爭(zhēng)一方面有利于促進(jìn)中央各部機(jī)關(guān)與各省的“信息對(duì)稱”，另一方面也滋生了大量腐敗問題。有效解決地方理性與中央理性沖突的辦法，不是否認(rèn)地方的自利性行為，而需要建立有利于各方利益兼容的博弈規(guī)則。

綜上所述，當(dāng)前，在我國(guó)財(cái)政分權(quán)的制度下，各級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。在中央集權(quán)制下，各個(gè)地方政府為了取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，積極地從上級(jí)政府手中爭(zhēng)取更多的優(yōu)惠政策與經(jīng)濟(jì)利益。從競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)來(lái)看，上下級(jí)政府基于各自的比較優(yōu)勢(shì)分工在制度創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、財(cái)政稅收利益等方面進(jìn)行著形式繁多的競(jìng)爭(zhēng)。政府間的競(jìng)爭(zhēng)既促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶來(lái)了一些諸如財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲等不良后果。所以，中央政府應(yīng)該盡快設(shè)計(jì)出針對(duì)下級(jí)政府的科學(xué)性的考核制度，以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的合理化、有序化。

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