□ 張敏杰

隨著中國人口老齡化的加速，無論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，都面臨日趨嚴峻的養(yǎng)老難題。中國政府認為，“老齡問題涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等諸多領(lǐng)域，是關(guān)系國計民生和國家長治久安的一個重大社會問題?！雹佟吨泄仓醒搿鴦赵宏P(guān)于加強老齡工作的決定》（中發(fā)［2000］13號）。在胡錦濤同志所作的黨的十八大報告中，首提“積極應對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”；并且提出要“改革和完善企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位社會保險制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調(diào)整機制?！边@是黨中央針對日益嚴峻的人口老齡化形勢做出的重大戰(zhàn)略部署。

當前，中國的老年社會保障問題，已經(jīng)成為擺在各級政府面前的一個嚴峻而緊迫的民生問題。政府對老齡事業(yè)及養(yǎng)老保障制度的支持，主要體現(xiàn)為作為社會管理者的政府制訂相應的社會政策，讓老年人公平地享受經(jīng)濟社會發(fā)展的效益和福利成果。

一、中國面臨的老年社會保障問題

面對人口老齡化的趨勢，中國政府近20年來采取了一系列積極的對策措施。通過改革社會養(yǎng)老保險制度和社會醫(yī)療保險制度，建立多層次老年保障體系；通過老齡事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護老年人合法權(quán)益，豐富老年人精神文化生活；通過健全老齡事業(yè)發(fā)展機制，建立老年服務體系，營造尊老敬老助老的社會氛圍。這些措施，有力地提升了中國老年人的社會保障水平。然而，與來勢兇猛的人口老齡化、高齡化趨勢相比，與全面建設(shè)小康社會和老齡事業(yè)發(fā)展的要求相比，我國的人口老齡化應對體系仍然不夠健全，老年的福利狀況遠不能滿足需求，老年社會保障問題日趨嚴峻和緊迫，當前存在著以下幾個顯而易見的問題必須給予高度的重視：

1.老年社會保障碎片化

世界人口老齡化發(fā)展的歷史表明，人口老齡化對人類生活的所有方面都會產(chǎn)生重大的影響。在經(jīng)濟領(lǐng)域，人口老齡化將對經(jīng)濟增長、儲蓄、投資與消費、勞動力市場、養(yǎng)老金、稅收等產(chǎn)生沖擊。在社會方面，人口老齡化將影響社會福利、醫(yī)療制度、家庭構(gòu)成以及生活安排、住房和遷移。在政治和文化方面，人口老齡化也會有不同程度的影響。我國憲法第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。然而，我國老年社會保障制度存在明顯的碎片化現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在不同老年人群體（如離休老年人與退休老年人、有收入老年人與無收入老年人、城鎮(zhèn)老年人與農(nóng)村老年人等）獲得正式社會支持的機會與實際獲得率的差異性和不平衡性，由此對老年人的經(jīng)濟、醫(yī)療、生活照料、精神慰籍等方面的生存狀態(tài)產(chǎn)生影響。

由于養(yǎng)老“雙軌制”的存在，致使老年社會保障制度缺乏公平性，區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、職業(yè)差異將中國人劃分不同的社會階層。從養(yǎng)老保險來看，只是讓一部分人過上了無憂的晚年生活，多數(shù)農(nóng)民還沒有社會化、制度化的老年經(jīng)濟保障制度。1990年代開始試行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面窄，參保人數(shù)少，保障程度低。廣大農(nóng)村老年人的生活主要依靠自己辛勤的勞作、微薄的積蓄和子女的供養(yǎng)，政府在其中發(fā)揮的作用還很有限。由于政府財政資金多年的缺位，農(nóng)村養(yǎng)老問題不僅面臨資金短缺的難題，更存在公共資源分配不公的頑疾。全國老齡工作委員會發(fā)布的《2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查主要數(shù)據(jù)報告》顯示，2010年我國社會養(yǎng)老保障的覆蓋率，城鎮(zhèn)達到84.7%，月均退休金1527元；農(nóng)村34.6%，月均養(yǎng)老金74元。且不說覆蓋率過于偏低，僅就農(nóng)村每天不足3元的養(yǎng)老金來說，這無異于杯水車薪，根本無法解決那些生活艱難的農(nóng)村老人的養(yǎng)老難題。①馬光遠：《讓老人有尊嚴的活著是發(fā)展經(jīng)濟和社會存在的最根本目的》，CCTV《財經(jīng)頻道》2011年6月15日。

更為嚴峻的情況是，我國養(yǎng)老金地區(qū)差異較大，到2011年，有遼寧、黑龍江、天津、上海等14個省份養(yǎng)老金收不抵支，收支缺口達到766億元，個人賬戶空賬額繼2007年突破萬億大關(guān)后，再次突破2萬億元。②韓宇明、李蕾：《14省份養(yǎng)老金缺口達766億》，《新京報》2012年12月18日。造成養(yǎng)老金虧損的原因之一，中國社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》認為是勞動力流動致收支差異大。到2011年，我國的2.3億農(nóng)民工中，外出農(nóng)民工數(shù)量已達到1.58億。大規(guī)模的跨地區(qū)流動，對各地養(yǎng)老保險的財務狀況有著重大影響。由于東部是勞動力輸入大省，東部地區(qū)流入人口導致正收益323.65億元，西部基本上是人口凈流出，導致其負收益84.12億元。而中部地區(qū)流出人口最多，導致其負收益最大，達到239.53億元。③韓宇明、李蕾：《14省份養(yǎng)老金缺口達766億》，《新京報》2012年12月18日。這種情況的出現(xiàn)，與老年社會保障碎片化現(xiàn)象也有極大關(guān)系。

近段時間，在輿論為延遲退休養(yǎng)老方案爭議不休的現(xiàn)象背后，實質(zhì)反映的是不同階層之間橫亙著巨大溝壑，難以達到一致平衡點。調(diào)查顯示，贊成延遲的多是機關(guān)單位、事業(yè)單位人員；高達九成的民眾反對延遲退休，且反對延遲的多是一線工人，可見，養(yǎng)老保障制度碎片化的現(xiàn)狀，已經(jīng)導致社會階層的嚴重割裂。

2.老年生活狀態(tài)空巢化

由于我國經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和計劃生育剛性政策的實施，獨生子女越來越多，使家庭趨于小型化；不少家庭中子女外出務工、經(jīng)商、求學、出國乃至移居外地或移民海外，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的“人口流動”現(xiàn)象非常普遍，加快了空巢老人家庭比例的增長，以“養(yǎng)兒防老”為主要形式的家庭養(yǎng)老模式正在逐步瓦解。到2010年，我國城鄉(xiāng)空巢比率分別為49.7%和38.3%。④梁捷：《關(guān)心“空巢老人”》，《光明日報》2010年7月4日?！翱粘怖先恕比后w的不斷擴大，給社會保障帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)與考驗?！翱粘怖先恕弊鳛槔夏耆酥械囊粋€特殊群體，特點就是身邊無子女，日常生活既缺子女的照料，又乏他人照料，普遍面臨經(jīng)濟供養(yǎng)、醫(yī)療健康、生活照料和精神慰藉這“四大共性問題”，存在生活無人照料、疾病無人過問、物質(zhì)生活困難、缺乏精神安慰、孤獨寂寞等一系列問題，特別是高齡、獨居、體弱多病的空巢老人，這一現(xiàn)象更為明顯。據(jù)安徽省民政廳調(diào)查，從“空巢老人”對社區(qū)（或村）醫(yī)療保健服務的滿意度和獲得政府及社會幫助情況來看，有62.3%的老人對社區(qū)（或村）醫(yī)療保健滿意度評價為一般或不滿意，有66.9%的老人從未受到過政府和社會的幫扶。⑤辛朝惠、嚴方才：《安徽省“空巢老人”現(xiàn)狀調(diào)查及對策研究》，福建省老年學學會編：《老齡問題研究論文集（十二）——老年人與發(fā)展》，2008年。由此看出，“空巢老人”不僅需要子女和親朋的照料，更需要政府和社會共同來建立健全社會生活照料和幫扶體系。

我國有關(guān)政府部門在推行計劃生育和獨生子女政策之始，就向廣大民眾宣傳“計劃生育好，政府來養(yǎng)老”，也就是說，當響應計劃生育政策而少生少育孩子的父母進入老年期后面臨無依無靠困境時，政府曾有過承擔養(yǎng)老責任的承諾，最起碼對于獨生子女家庭父母進入老年期后要承擔起養(yǎng)老的責任，尤其是承擔那些獨生子女已經(jīng)先父母而去的“失獨”家庭老人的養(yǎng)老責任。

3.老年照護體系邊緣化

從現(xiàn)有機構(gòu)養(yǎng)老資源配置狀況來看，在充分發(fā)揮家庭、社區(qū)保障功能的同時，發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)成為一項重要的民生工程。但是，國家和省級財政目前還沒有投入養(yǎng)老服務社會化的專門工作經(jīng)費；政府對養(yǎng)老機構(gòu)的財政補貼也十分有限，政府興建的機構(gòu)養(yǎng)老資源配置不夠合理，浪費嚴重。目前除“三無”人員養(yǎng)老由政府全額埋單、實行集中供養(yǎng)的保障方式外，經(jīng)濟收入不高的老人養(yǎng)老依然缺乏政策的支持。與此同時，一些地方政府花巨額資金舉辦高標準、高檔次的養(yǎng)老機構(gòu)作為“形象工程”，收住對象大多數(shù)是有經(jīng)濟實力的、條件較好的老人，而那些真正需要政府幫助的低收入人群卻難以進入。由于優(yōu)勢的資源都集中在公立養(yǎng)老機構(gòu)，民營養(yǎng)老院多數(shù)處在灰色地帶。雖然國家鼓勵“福利院社會化”，使投資主體多元化，鼓勵集體、社會團體、個人等以多種形式興辦老齡產(chǎn)業(yè)，但面臨準入門檻高、硬件差、需求不足、監(jiān)管不到位等問題；由于老年設(shè)施投入大、周期長、見效慢，有一定的風險，銀行不愿貸款用于老年設(shè)施建設(shè)，致使養(yǎng)老服務社會化存在融資難的困境，并面臨土地出讓價格居高不下、工作人員工資待遇不斷上漲等“瓶頸”的制約；也有一部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)已變成賺錢項目，使“社會福利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌髽I(yè)經(jīng)營”。

從護理人員資質(zhì)及床位數(shù)量來看，據(jù)民政部有關(guān)負責人表示，我國養(yǎng)老護理人員不論是規(guī)模還是專業(yè)水平都不能適應這種嚴峻的現(xiàn)實，目前最少需要1000萬名養(yǎng)老護理人員。中國社科院有關(guān)專家指出，目前全國60歲以上的老人達1.69億，養(yǎng)老床位250萬張，僅占老年人口的1.5%，也就是說中國1000名老人中只有15人擁有養(yǎng)老床位，而發(fā)達國家是70人。①《頤養(yǎng)天年？為養(yǎng)老而痛！》，CCTV《財經(jīng)頻道》2011年6月15日。老年人長期照料和護理需要有機構(gòu)、專業(yè)人員和足夠的資金準備，但我國這三個方面的準備都不夠，因此，政府在構(gòu)筑社會化養(yǎng)老體系方面負有當然的責任，加快老年照護服務體系建設(shè)步伐已經(jīng)刻不容緩。

二、西方福利國家老年社會保障的啟示

考察當代西方福利國家政府角色的變化以及相關(guān)理論的進展，不難發(fā)現(xiàn)，政府的社會福利角色雖從過去的直接提供者變成了支持者，但政府是社會保障制度中最基礎(chǔ)的力量這一點并沒有改變。政府仍然是社會保障支出中最大的資金渠道，并對服務提供者的服務質(zhì)量進行監(jiān)控和評估。西方工業(yè)先進國家對于老年人養(yǎng)老的社會保障政策，因人口、社會、經(jīng)濟及政治等因素而有差異，因而也規(guī)劃出各自不同特色的養(yǎng)老制度。從已有的實踐看，20世紀80年代以前，發(fā)達國家實行以“機構(gòu)幫助”為主體的“社會養(yǎng)老”模式，制度的重點是把養(yǎng)老保障放在政府開支上，1889年德國俾斯麥首相頒布了世界上第一個《養(yǎng)老保障法》，以后一個世紀西方國家普遍效仿，工業(yè)化國家普遍向社會養(yǎng)老過渡，國家把許多過去由家庭承擔的任務統(tǒng)統(tǒng)攬了過來，家庭的職能因此削弱了。

第二次世界大戰(zhàn)以后，西方工業(yè)國家根據(jù)20世紀30年代危機和兩次世界大戰(zhàn)的教訓，從資本主義制度長治久安的戰(zhàn)略高度出發(fā)，對工人階級做出了一定程度的讓步。1940年代英國“貝弗里奇報告”的出籠及稍后“福利國家”的建成標志著社會保障制度的重建。通過比戰(zhàn)前更完善的社會保障立法，形成了一套完整的社會保障體系，社會政策進入了“福利國家”階段?！案＠麌摇钡闹贫群驼咴O(shè)計實際上為國家政策和個人福利之間的關(guān)系設(shè)定了一個相對穩(wěn)定的大框架。由于從20世紀50年代初到70年代中是西方國家經(jīng)濟發(fā)展的黃金時期，在這樣的社會、經(jīng)濟背景下，福利國家政策的發(fā)展也是一帆風順。這些國家的政府設(shè)立社會養(yǎng)老保險制度，增加社會福利，使老年人的養(yǎng)老獲得了保障。

綜觀世界各國養(yǎng)老保險制度，都主要是依靠政府立法和政策的調(diào)節(jié)；依靠“共同付費”的方式：實行多層次的分工管理，開辟多渠道籌集資金。1940年時，世界僅有33個國家和地區(qū)實行社會養(yǎng)老保險，目前已發(fā)展到130多個，實行的方式為普遍保險、職工保險、最低生活保險、儲蓄存款保險等四種方式的一種或幾種。保險資金的來源，通常有三種：一是職工本人按其工資總額的一定百分比交納保險費；二是雇主按工資總額的一定百分比交納保險費；三是許多國家由政府負擔一部分保險費。由于當時老齡化程度相對不高，經(jīng)濟基礎(chǔ)比較雄厚，以社會養(yǎng)老為主的形式有很大積極作用。但是隨著全球性的生育率下降，人口平均壽命的提高，以及人口不斷老齡化，政府的養(yǎng)老福利也面臨進退兩難的困境。

美國是當代世界上較典型的“福利國家”之一。1935年開始實施《社會保障法》，這部法律一直沿用至今，成為美國社會保障制度的奠基石。當時，羅斯福說：“早先，安全保障依賴家庭和鄰里互助，現(xiàn)在大規(guī)模的生產(chǎn)使這種簡單的安全保障方法不再適用，我們被迫通過政府運用整個民族的積極關(guān)心來增進每個人的安全保障?！薄皩嵭衅毡楦＠撸梢郧宄藗儗Φ┫Φ湼：团d衰變遷的恐懼感。”①史探徑：《世界社會保障立法的起源和發(fā)展》，《外國法譯評》1999年第2期。這些講話表明了政府對建立社會保障制度的背景和作用的清醒概括和認識?！渡鐣Ｕ戏ā返膬?nèi)容以老年社會保險和失業(yè)社會保險為最重要。到20世紀60年代中期，美國“用于社會福利的總開支已變得十分龐大，1976年美國政府保障開支33億美元，分別占國民生產(chǎn)總值的20.9%和政府財政總支出的60.3%。美國的社會保障進入鼎盛階段，發(fā)展成為一個向90%以上的美國人提供‘從搖籃到墳墓’的全方位保障系統(tǒng)?！雹趶堄癖顣迹骸墩撁绹鐣Ｕ现贫燃捌鋲艛噘Y本主義性質(zhì)》，《河北大學學報》1998年第1期。政府主要為特別是那些具有臨時或永久需要的老年人，能夠多方面地獲得政府提供的援助?！吧鐣Ｕ稀⒗夏瓯＝♂t(yī)療、醫(yī)療補助以及形形色色福利計劃的總費用，幾乎占聯(lián)邦政府總支出的50%。90年代美國窮人的標準是，一個四口之家的年收入為14763美元或更少，但是在美國家庭中有15.1%屬于窮人之列。許多處于貧困線以下的美國家庭除上述福利意外，還可以領(lǐng)取福利款，這筆錢是美國政府每月向那些收入微薄，不足以支付吃、穿、住等生活必需品的美國家庭提供的福利”。③丁元竹：《命系百姓：中國社會保護網(wǎng)的再造》，天津：天津人民出版社，2001年，第240頁。由此可見，美國政府在避免社會風險，維護社會安全方面依然發(fā)揮著重要作用；目前其GNP中用于社會保障部分占21%左右，社會保障制度已成為美國經(jīng)濟和社會生活的一個重要組成部分，起著穩(wěn)定經(jīng)濟和安定社會局面的重要作用。事實上，美國政府最重要的功能就是承擔保障人民福利的責任，這正是“福利國家”的簡單含義。

美國政府曾召開過多次“白宮老年會議”，從老年社會保障角度研討對老年人提供支持的問題。1961年1月的首次“白宮老年會議”是一個全國性的國民論壇，目的是讓公眾關(guān)注美國老年人的問題和潛力。在這次會議上，代表們就與老年人口老化有關(guān)的研究、培訓、聯(lián)邦組織和其他方面的問題提出了建議，為1965年《美國老年人法案》通過鋪平了道路。這一立法和其后的修正案，確立了聯(lián)邦政府向州政府劃撥專款的制度，用于社區(qū)規(guī)劃與服務、培訓和研究，以及在健康與社會服務部系統(tǒng)內(nèi)建一個工作機構(gòu)，定名為“老年管理局”，以此向老年人提供援助。法案及其修正案為聯(lián)邦政府提供財政援助幫助老年人奠定了基礎(chǔ)。法案提出了十項老年保障目標：1.充足的收入；2.最大可能的身心健康；3.適宜的住宅；4.為需要機構(gòu)護理的人提高身體康復服務；5.就業(yè)機會；6.身體健康地、光榮地、有尊嚴地退休；7.追求有意義的活動；8.卓有成效的社區(qū)服務；9.直接從研究成果中收益，保持和改善健康狀況，令生活美滿；10.自由、獨立、自主地實施個人的生活計劃，主宰自己的生活。④U.S. Department of Health, Education, and Welfare: Older Americans Act of 1965, as Amended, Text and History,Washington, DC., 1970.1971年，又舉辦了“第二次白宮老年會議”。在會議召開前，所有州、種族群體、經(jīng)濟階層和社會組織的代表云集到一起，強調(diào)了四個讓老年人的生活更有收獲的目標，即1.足夠的收入；2.適宜的居住安排；3.制度性措施和新的對待老年人的態(tài)度；4.獨立、有尊嚴。⑤William O. Farley, Larry Lorenzo Smith, Scott W. Boyle: Introduction to Social Work, Pearson Education, Inc, 2006,281.1995年第三次“白宮老年會議”以老年人的經(jīng)濟和健康需要為焦點，普遍的健康照顧和拓展以家庭和社區(qū)為基礎(chǔ)的長期照顧服務被放在了首位。會議提出要讓老人有可以支付得起的、有安全居住環(huán)境的住房，還通過了確保老年人個人的尊嚴和價值的解決措施。⑥Official 1995 White House Conference on Aging, Adopted Resolutions, Washington, DC: May 2-5, 1995, 1-3.

西方福利國家的老年社會保障政策在20世紀的發(fā)展表明，各國的養(yǎng)老保障體系或模式，都是政府社會政策的重要組成部分。如深受歡迎的美國401K退休福利計劃，勞工可依其個人需求自由選擇政府核準過的個人退休金計劃，給退休人員有多種選擇，政府只是做好服務。英國養(yǎng)老保險制度主要由國家基本養(yǎng)老金、企業(yè)職業(yè)年金和個人養(yǎng)老金等制度組成。近幾年的英國養(yǎng)老金改革，主旨是推動企業(yè)職業(yè)年金的發(fā)展，以便政府從沉重的財政負擔中得以解脫。這種養(yǎng)老金的好處是有多重保障。養(yǎng)老保障體系與社會保障制度是同一個問題的不同方面，表明老年人是享受社會保障的特殊人群，政府是向老年人提供養(yǎng)老支持的主要力量。

在德國、瑞典等歐洲福利國家，政府對于社會保障的財政支出比例都超過了40%。即使是巴西，此比例也達到了30%多，但是，中國各級財政對于社會保障支出，僅占財政支出的比例在10%左右；而中國民眾的社保負擔卻過重，中國社保繳費率為全球最高，約為“金磚四國”其他三國平均水平的2倍，是北歐五國的3倍，是東亞鄰國和鄰近地區(qū)(中國香港和中國臺灣)的4.6倍。加之，我們目前還存在養(yǎng)老不公、三公等開支擠占本可用于社保投入的大量資金、高額國企利潤未能專化為國民紅利等一系列體制性問題，政府善盡國民的養(yǎng)老責任，遠未到其能力的極限，還有著很大的資源挖掘空間。①韓涵：《“養(yǎng)老責任不能全靠政府”為何引爭議》，《新京報》2012年8月26日。

因此，在中國政府財政社保投入不足和民眾的社保負擔過重的現(xiàn)實下，最近有高層官員提出“養(yǎng)老責任不能全靠政府”、“要警惕政府責任放大”、“要警惕政府責任泛化，警惕社會和老年人對政府期待過高，防止出現(xiàn)福利沖動、福利依賴和福利過度的問題”等觀點，②郭少峰：《養(yǎng)老責任不能全靠政府》，《新京報》2012年8月25日。實質(zhì)是推卸本應政府承擔的養(yǎng)老責任，是超前的脫離現(xiàn)實的言論。在中國老年人所享受到的社會保障水平還極其低下的情況下，所謂“福利沖動、福利依賴和福利過度”的情況，完全無從談起！

三、政府責任與中國老年社會保障制度的重構(gòu)

當前，中國共產(chǎn)黨和中國政府高度重視以改善民生為重點的社會建設(shè)，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會。由于中國是在經(jīng)濟尚不發(fā)達的情況下迎來人口老齡化的，因此解決人口老齡化所帶來的社會、經(jīng)濟發(fā)展方面的問題，必須大力發(fā)展經(jīng)濟，努力壯大經(jīng)濟實力，提高綜合國力水平，以強大的經(jīng)濟實力作為后盾，為解決老齡問題和實現(xiàn)老有所養(yǎng)目標準備必備的物質(zhì)條件；同時進一步加大對老齡事業(yè)和養(yǎng)老工作的支持力度，在養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老制度建設(shè)方面承擔主導作用，逐步建成適合我國的社會養(yǎng)老模式、機制、制度和服務網(wǎng)絡(luò)。

1.政府對老年群體的關(guān)心和救助是義不容辭的責任

產(chǎn)生改革中的社會老年人問題的原因有很多，一方面，最近十幾年來，我國迅速走完從平均主義到貧富差距過大的歷程，基尼系數(shù)超過國際警戒水平，成為國際上排名靠前的“分配不公”的國家，改革中的“不公”問題是困擾改革步伐的頑癥。另一方面，一部分老年人面臨的困難并不是由于他們自身的原因所造成，一定意義上是他們?yōu)楦母锼冻龅拇鷥r。在計劃經(jīng)濟的時代，他們的薪酬很低，低薪一定程度上是因為國家要替勞動者攢錢防老養(yǎng)老，只是等到他們真的到老了，發(fā)現(xiàn)相當一部分被國家預先扣除的養(yǎng)老錢已經(jīng)被移作他用了，從而出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口和挖東墻、補西墻來解決養(yǎng)老金入不敷出的問題。在這種情況下，維護社會公平、保障老年人利益理所當然地成為政府的重要責任。

實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”需要政府、市場和社會的共同努力。但是，這三者之中，政府無疑負有主要的責任。由于國家承擔了預防社會權(quán)利不公平和向公民提供社會福利的責任，并且這類功能主要是由政府來履行實施的，歷年召開的全國“兩會”上，政府工作報告都對老齡事業(yè)予以關(guān)注，而且已從提醒重視老齡問題的階段，走向如何應對老齡社會及如何解決其帶來的問題的新階段，這表明了政府在保護老年人、制訂有關(guān)老年社會保障政策方面處于主體的地位。政府在養(yǎng)老保障方面承擔的主要責任有養(yǎng)老制度設(shè)計與政策法規(guī)規(guī)范責任、為公民提供養(yǎng)老金的財政保障責任、監(jiān)管實施責任、構(gòu)建養(yǎng)老服務體系的責任等。

為了建立健全廣泛覆蓋、持續(xù)發(fā)展，與經(jīng)濟社會相適應，與其他保障制度相銜接的老年社會保障體系，首當其沖要解決當前老年人最迫切、最需要解決的“養(yǎng)”和“醫(yī)”的問題，不僅是貫徹以人為本的科學發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，而且是提高老年人生命和生活質(zhì)量，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。

2.建立貧困老年人救助制度和農(nóng)村老年人津貼制度

現(xiàn)代社會保障制度中的社會救助是政府的一種責任與義務，受助者接受救助，是一國公民的基本權(quán)利。救助資金主要來自政府財政收入。中國政府已經(jīng)把緩解和消除老年貧困納入國家反貧困戰(zhàn)略和老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，因此建立貧困老年人救助制度和農(nóng)村老年津貼制度是一項重要的惠民工程，建議政府增加財政投入，分年齡段、分層次、分條件地提供政府補貼；按照“財政可承受、制度可持續(xù)”的原則，低標準起步，由民政部門或勞動保障部門會同財政部門組織實施，從而實現(xiàn)真正意義上的老年社會保障的全民覆蓋。

此外，也可以在統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度基礎(chǔ)上，制定并實施城鄉(xiāng)高齡、失能老人長期照料服務補助制度。這項制度的建立和實施，旨在通過政府購買服務的方式，對高齡、失能程度較高且經(jīng)濟窘困的老年人提供必要的物質(zhì)幫助，從而改善失能老人的生存狀態(tài)和照料條件。補助標準可綜合高齡歲數(shù)、失能等級、經(jīng)濟狀況、居住環(huán)境等要素，分成若干等級，以現(xiàn)金或服務券的形式下發(fā)。

3.加強城鄉(xiāng)老年人醫(yī)療保障制度的建設(shè)

健康問題是城鄉(xiāng)老年人面臨的最為常見、也最為艱巨的問題，高齡失能老人對醫(yī)療保健方面的需求尤為強烈，非常渴望出臺一個完善的醫(yī)療保障體系，以解決他們所面臨的醫(yī)療費用、醫(yī)療護理、醫(yī)療康復、醫(yī)療保健等諸多矛盾。

各級政府要重視解決老人的基本醫(yī)療保險問題，完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，對困難人群參保及其難以負擔的醫(yī)療費用提供補助，筑牢醫(yī)療保障底線。有條件的地區(qū)要采取多種方式積極探索建立城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保障管理體系；全面實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高政府補助水平，適當增加農(nóng)民繳費，提高保障能力。新農(nóng)合的報銷額度應對高齡失能老年人有所照顧，根據(jù)不同的年齡段分別不同的報銷額；看病自費部分，困難老人可給予減免，以求得真正實現(xiàn)老有所醫(yī)。

4.構(gòu)建以生活照料和護理服務為核心的老年服務保障體系

針對老年人最急需解決的生活照料問題，應提倡構(gòu)建多形式、多結(jié)構(gòu)的生活照料和護理服務保障體系。一方面根據(jù)中國傳統(tǒng)的“反哺”式養(yǎng)老方式，充分挖掘、利用家庭料理資源，依靠家庭子女來料理老人的日常生活。同時，積極開發(fā)社會料理資源，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、醫(yī)院和敬老院等一系列社會照料資源的作用，緩解家庭養(yǎng)老成員的養(yǎng)老壓力。各地應緊密結(jié)合對老年人實際養(yǎng)老服務需求的調(diào)查摸底，合理規(guī)劃、設(shè)計和布局本地為老年人社會服務的機構(gòu)、網(wǎng)點、隊伍建設(shè)和管理體制、運行機制建設(shè)。機構(gòu)養(yǎng)老是老年保障體系的重要組成部分，應當按照市場配置為基礎(chǔ)、政府適度干預的原則，優(yōu)化機構(gòu)養(yǎng)老資源配置。

國家還可以鼓勵有條件的地方建立養(yǎng)老基地，積極改善老年人的生活狀態(tài)。目前，有些地方對農(nóng)村五保對象實行集中供養(yǎng)，投入很大，成績斐然，但存在設(shè)施閑置率高的問題。建議政府一方面要繼續(xù)擴大投入，另一方面針對農(nóng)村高齡失能老人獨居率高的現(xiàn)象，挖掘現(xiàn)有集中供養(yǎng)設(shè)施的潛力，充分發(fā)揮其作用，讓部分非五保對象、卻有照顧需求的高齡失能老人也可受惠。

5.營造老年人參與社會發(fā)展的公共環(huán)境

《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》設(shè)專章保障老年人參與社會發(fā)展的權(quán)益，中國政府頒布的老齡事業(yè)發(fā)展計劃或規(guī)劃都把鼓勵老年人參與社會發(fā)展作為重要內(nèi)容，通過政策和輿論引導等多種形式，積極營造發(fā)展老齡事業(yè)的社會環(huán)境，引導全社會關(guān)心、支持和參與老齡事業(yè)的發(fā)展。

營造老年人參與社會發(fā)展的公共環(huán)境，可通過實行彈性退休制度、制定老年人再就業(yè)政策、建設(shè)老年活動平臺、扶持老年人組織等措施，鼓勵推遲退休，讓部分低齡、健康、有勞動能力的老年人繼續(xù)參與力所能及的社會勞動，或非在業(yè)參與社會生活，發(fā)揮他們在社會建設(shè)、文化建設(shè)、社區(qū)建設(shè)等方面的積極作用，為老年人提供更加便利的活動平臺，既豐富老年人的精神文化生活，又提高老年人參與社會的能力。這是充分利用人力資源、提高老年生活質(zhì)量、緩解人口老齡化、減輕社會保險基金壓力的重要途徑。

政府還要充分利用市場機制，引導和扶持企事業(yè)單位為老年人提供多樣化的產(chǎn)品和服務，積極發(fā)揮社會力量在老年社會保障中的作用，推動各地老年基金會等社會團體、企事業(yè)單位和個人開展慈善救助和社會互助，創(chuàng)造結(jié)對幫扶、認養(yǎng)助養(yǎng)、志愿服務、走訪慰問等多種救助形式，普遍為貧困老年人提供多樣化扶助，開展各種為老服務。