黃榮國(guó)劉喆

職務(wù)犯罪預(yù)防工作中引入創(chuàng)“雙政”活動(dòng)的探索

黃榮國(guó)＊?jiǎng)矗?/p>

面對(duì)反腐敗工作的日趨復(fù)雜化、白熱化、社會(huì)化、專業(yè)化的整體形勢(shì)和全新挑戰(zhàn)，檢察機(jī)關(guān)如何扎實(shí)立足檢察職能，創(chuàng)新社會(huì)管理，以更為科學(xué)、更為新穎的活動(dòng)模式為職務(wù)犯罪預(yù)防工作注入動(dòng)力和活力，值得深入思考和研究。文章分析當(dāng)前職務(wù)犯罪預(yù)防工作中存在的難題、瓶頸問題，通過基層檢察機(jī)關(guān)的探索和實(shí)踐，創(chuàng)新性地提出了創(chuàng)“雙政”（創(chuàng)廉政拒貪腐、創(chuàng)勤政防瀆職）的活動(dòng)模式，首次將貪污賄賂犯罪與瀆職侵權(quán)犯罪同層面、雙軌道同時(shí)開展職務(wù)犯罪預(yù)防活動(dòng)，廣泛發(fā)動(dòng)、調(diào)動(dòng)預(yù)防對(duì)象主體優(yōu)勢(shì)和積極性，形成多元性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全盤性的預(yù)防工作模式，以期達(dá)到“廉勤并舉，貪瀆同防”的最終效果。

職務(wù)犯罪預(yù)防 創(chuàng)“雙政”

近年來，我國(guó)反腐敗工作不斷向縱深發(fā)展，同時(shí)也面臨新挑戰(zhàn)、新形勢(shì)和新要求，胡錦濤同志在十七屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)上用“三個(gè)并存，兩個(gè)依然”高度概括了當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的總體態(tài)勢(shì)，即成效明顯和問題突出并存，防治力度加大和腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)并存，群眾對(duì)反腐敗期望值不斷上升和腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以根治并存，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，任務(wù)依然艱巨。黨的十八大上也再次提出要堅(jiān)定不移地反對(duì)腐敗行為，反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長(zhǎng)鳴。習(xí)總書記倡導(dǎo)“職務(wù)犯罪預(yù)防出生產(chǎn)力”，是對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作在反腐倡廉建設(shè)中進(jìn)一步深入開展、產(chǎn)生成效的新要求。要從根本上解決腐敗問題，就需要從制度和機(jī)制上預(yù)防、在源頭上預(yù)防、遏制和減少職務(wù)犯罪，從“追著打”轉(zhuǎn)型為“提前防”，探索新的路徑和模式。

一、當(dāng)前職務(wù)犯罪預(yù)防工作中的瓶頸問題

1.預(yù)防工作模式缺乏創(chuàng)新性

隨著反腐敗工作力度的不斷加強(qiáng)，各領(lǐng)域、各行業(yè)、各環(huán)節(jié)的國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位在不同程度上都發(fā)現(xiàn)了職務(wù)犯罪的現(xiàn)象，對(duì)于職務(wù)犯罪預(yù)防的需求量也陡然而增。然而我國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防的主要方式仍比較單一，主要依賴于法制宣傳教育，即通過全面了解案情、組織召開講座、進(jìn)行個(gè)案預(yù)防、開辟廉政教育基地、在一定范圍內(nèi)發(fā)放職務(wù)犯罪預(yù)防宣傳資料以及制發(fā)檢察建議等形式開展各項(xiàng)職務(wù)犯罪預(yù)防工作。但預(yù)防工作質(zhì)量和效果的體現(xiàn)，更多的要看預(yù)防對(duì)象在經(jīng)歷了一系列的預(yù)防活動(dòng)后，在思想覺悟上是否得到了提高，相關(guān)單位對(duì)于發(fā)現(xiàn)和被指出的問題是否得到有效整改，相關(guān)漏洞是否得到彌補(bǔ)以及高危風(fēng)險(xiǎn)崗位的防范措施是否落實(shí)到位。如今，職務(wù)犯罪預(yù)防工作需要面對(duì)的預(yù)防領(lǐng)域從工程建設(shè)、物資采購(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生到貨物運(yùn)輸、環(huán)衛(wèi)城管，預(yù)防對(duì)象的單位性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)、人員背景、廉政意識(shí)情況各不相同，僅以單一模式進(jìn)行生搬硬套，已無法滿足新形勢(shì)下的預(yù)防需求。在實(shí)際情況中就存在預(yù)防活動(dòng)形式大于實(shí)質(zhì)，活動(dòng)模式過于傳統(tǒng)，說教氣氛濃重，無法引起受眾群體的足夠興趣，宣傳效果不盡如人意，同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議也常常因內(nèi)容空洞，缺乏可操作性而得不到相關(guān)單位的重視，容易被束之高閣。

2.預(yù)防工作效果缺乏長(zhǎng)效性

當(dāng)今的職務(wù)犯罪預(yù)防工作還存在著一個(gè)誤區(qū)，就是“案發(fā)請(qǐng)神急，事后送神忙”，即在一個(gè)時(shí)間段里，某一領(lǐng)域內(nèi)有公職人員被檢察機(jī)關(guān)立案查處后，發(fā)現(xiàn)案件的機(jī)關(guān)、單位便會(huì)來到檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門，要求進(jìn)行廉政教育活動(dòng)，同時(shí)積極地開展自糾自查，進(jìn)行亡羊補(bǔ)牢式的預(yù)防工作。這類廉政預(yù)防活動(dòng)往往缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的保障，短則一兩周，長(zhǎng)則三五月，便會(huì)告一段落，而事后對(duì)于活動(dòng)設(shè)立的目標(biāo)是否完成，制定的各項(xiàng)規(guī)范是否落實(shí)，相關(guān)制度漏洞是否填補(bǔ)都缺乏制度上的保障，相關(guān)單位缺少足夠的重視，檢察機(jī)關(guān)也不適合越俎代庖過多干涉，預(yù)防工作常常因此止于中期，預(yù)期的效果并不理想。預(yù)防的最終落腳點(diǎn)應(yīng)是預(yù)防效果，如果過分注重活動(dòng)開展的必要性，就容易忽略了預(yù)防職務(wù)犯罪的延續(xù)性和長(zhǎng)效性。

3.預(yù)防工作隊(duì)伍缺乏專業(yè)性

從刑法對(duì)職務(wù)犯罪案件以及國(guó)家公職人員的界定就可以看出，職務(wù)犯罪涉及到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部門，相應(yīng)的職務(wù)犯罪預(yù)防的對(duì)象也具有多元性。要針對(duì)不同行業(yè)、不同職業(yè)、不同環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪采取不同的預(yù)防手段。對(duì)于一個(gè)預(yù)防項(xiàng)目，其過程是由包括前期調(diào)研、特征分析、提出預(yù)防對(duì)策、策劃預(yù)防措施、落實(shí)預(yù)防對(duì)策以及檢查落實(shí)情況等諸多環(huán)節(jié)組成，每一個(gè)環(huán)節(jié)的脫離實(shí)際都會(huì)影響到最終的實(shí)際效果。所以，一個(gè)成功的預(yù)防項(xiàng)目，都需要對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)有足夠的認(rèn)知，加上周密科學(xué)的工作計(jì)劃以及慎重對(duì)待的工作態(tài)度才能確保預(yù)防工作的實(shí)際效果，這就對(duì)預(yù)防部門的干部提出了更高的要求，但目前預(yù)防部門的干部偏老齡化，人員隊(duì)伍素質(zhì)和水平難以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下預(yù)防工作的專業(yè)性和技術(shù)性，亟待改進(jìn)。

二、引入創(chuàng)“雙政”活動(dòng)的概念與定位

針對(duì)預(yù)防工作模式缺乏創(chuàng)新性、預(yù)防工作效果缺乏長(zhǎng)效性、預(yù)防工作隊(duì)伍缺乏專業(yè)性等瓶頸問題，上海市虹口區(qū)人民檢察院在職務(wù)犯罪預(yù)防工作中創(chuàng)新性地提出了創(chuàng)“雙政”活動(dòng)的新理念和新舉措，即爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家公職人員“創(chuàng)廉政拒貪腐，創(chuàng)勤政防瀆職”，針對(duì)各政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位黨風(fēng)廉政勤政建設(shè)，干部隊(duì)伍建設(shè)，以預(yù)防對(duì)象為工作主導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)適時(shí)參與，以監(jiān)督和服務(wù)為重點(diǎn)而開展的長(zhǎng)期專項(xiàng)反腐倡廉系統(tǒng)工作。

1.反貪工作要“創(chuàng)廉政拒貪腐”

“創(chuàng)廉政拒貪腐”，即廉潔從政，自律反腐，主要結(jié)合檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂職能，要求公職人員拒絕貪污受賄，正確看待及使用公權(quán)力。各參加活動(dòng)單位應(yīng)立足本職行業(yè)特點(diǎn)，在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)下，制定系統(tǒng)化、規(guī)范化制度準(zhǔn)則，適時(shí)引入技術(shù)預(yù)防，建立長(zhǎng)效廉政教育機(jī)制，倡導(dǎo)主要領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，風(fēng)險(xiǎn)崗位自查自糾，基層同志自覺自愿，健全社會(huì)監(jiān)督、自我監(jiān)督等制度，將職務(wù)犯罪預(yù)防工作關(guān)口前置，預(yù)防于未懲，防患于未然，做到懲防并舉，通過樹立廉潔模范、建立廉政基金等方式積極主動(dòng)的弘揚(yáng)廉潔新風(fēng)，同時(shí)在行業(yè)內(nèi)引發(fā)共鳴互動(dòng)，接受群眾評(píng)議，評(píng)選行業(yè)先鋒，營(yíng)造各公職人員所在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)清廉之風(fēng)，牢固樹立以廉為榮、以貪為恥觀念，自覺樹立拒腐倡廉心理防線，同時(shí)樹立政府及公職人員的良好社會(huì)形象。

2.反瀆工作要“創(chuàng)勤政防瀆職”

“創(chuàng)勤政防瀆職”，即勤勉為政，主動(dòng)防瀆，避免庸職惰職，主要結(jié)合檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)職能，倡導(dǎo)公職人員積極主動(dòng)投入工作，提升強(qiáng)化責(zé)任感及榮譽(yù)感。各參加活動(dòng)單位應(yīng)結(jié)合自身工作職能，落實(shí)“科技加制度”精神，融合各崗位特色，制定全新勤政工作考核目標(biāo)，將相應(yīng)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法細(xì)化，將考核結(jié)果與評(píng)選先進(jìn)、干部任用、公務(wù)員評(píng)定等級(jí)等緊密掛鉤，增強(qiáng)干部的緊迫感；同時(shí)根據(jù)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)形式與精神獎(jiǎng)勵(lì)并重的原則，建立各崗位標(biāo)兵選定標(biāo)準(zhǔn)，賽選業(yè)務(wù)能手，倡導(dǎo)以切實(shí)有效的表彰、鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，摒棄“不出害蟲不打藥”、“不出腐敗不教育”的消極滯后、以懲為主的廉政教育模式，以此營(yíng)造各崗位爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)良好風(fēng)氣，同時(shí)配合末位淘汰或末位懲罰制度，努力營(yíng)造不消極、不懈怠、不取巧、不推諉的工作風(fēng)氣。而檢察機(jī)關(guān)結(jié)合自身反瀆職侵權(quán)工作職能，對(duì)各單位制定的考核計(jì)劃、考核目標(biāo)以及執(zhí)行過程進(jìn)行全程的監(jiān)督指導(dǎo)。

廉政、勤政應(yīng)是有機(jī)的統(tǒng)一體。廉政是基礎(chǔ)，勤政是保障，勤政是工作準(zhǔn)線，廉政是法律底線，兩者相互聯(lián)系，互相促進(jìn)，以廉政保勤政，以勤政促廉政，是當(dāng)今社會(huì)永不退縮的課題。對(duì)應(yīng)檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪懲防職能，廉政對(duì)應(yīng)反貪污賄賂職能，勤政對(duì)應(yīng)反瀆職侵權(quán)職能，明確“廉政、勤政”有助于檢察機(jī)關(guān)有的放矢地開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，針對(duì)不同對(duì)象的實(shí)際情況或案件事實(shí)，有側(cè)重點(diǎn)、有選擇性的開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作。同時(shí)，爭(zhēng)創(chuàng)“勤政、廉政”活動(dòng)的根本主旨與加強(qiáng)各單位隊(duì)伍建設(shè)、構(gòu)建服務(wù)型政府是一脈相承的，也是加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)重要切入點(diǎn)。

三、創(chuàng)“雙政”活動(dòng)的基本設(shè)想及主要特點(diǎn)

在職務(wù)犯罪預(yù)防工作中開展創(chuàng)“雙政”活動(dòng)需要結(jié)合預(yù)防工作的實(shí)際情況以及檢察機(jī)關(guān)的職能定位，積極探索新的思路和新的內(nèi)容，不斷完善預(yù)防工作的效果，提升預(yù)防干部的能力，應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下預(yù)防工作的新要求和人民的新期待，上海市虹口區(qū)人民檢察院對(duì)創(chuàng)“雙政”活動(dòng)提出了較為詳細(xì)和周全的基本設(shè)想：

創(chuàng)“雙政”活動(dòng)構(gòu)架圖

1.以人為本，探索多樣態(tài)的工作模式

創(chuàng)“雙優(yōu)”活動(dòng)的特點(diǎn)之一，就是因人而異、因地制宜，根據(jù)預(yù)防對(duì)象所在領(lǐng)域的實(shí)際特點(diǎn)，結(jié)合傳統(tǒng)的廉政宣傳方式和模式，鼓勵(lì)倡導(dǎo)開展更多以人為本的創(chuàng)造性、開放型廉政文化建設(shè)活動(dòng)。譬如針對(duì)年輕同志較多的海關(guān)單位，以團(tuán)組織為載體，開展廉政文化周活動(dòng)、或組織觀看廉政宣傳警示片、參觀監(jiān)獄、參與聽庭，以更直觀、更具沖擊力的廉政實(shí)務(wù)活動(dòng)引發(fā)年輕公務(wù)員思索，令其端正從業(yè)觀念，明確理想信念；針對(duì)中年骨干為主的國(guó)有醫(yī)院、大型國(guó)企等單位，組織開展以廉政為主題的家庭親子活動(dòng)，同時(shí)播放職務(wù)犯罪人員對(duì)于職務(wù)犯罪后幸福家庭破碎，人生軌跡劇變的懺悔視頻，以此提升中年骨干珍惜家庭、遠(yuǎn)離貪腐的意識(shí)；針對(duì)一些涉及窗口服務(wù)的公安局、稅務(wù)局、工商局、一關(guān)兩檢等機(jī)關(guān)，開展樹立典型模范活動(dòng)、對(duì)優(yōu)秀勤政廉政模范進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，倡導(dǎo)將精神獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合，樹立榜樣的同時(shí)體現(xiàn)多勞多獎(jiǎng)原則，提升整體隊(duì)伍的工作積極性以及盡職盡責(zé)意識(shí)，減少瀆職怠職情況發(fā)生。

2.構(gòu)建機(jī)制，強(qiáng)化長(zhǎng)遠(yuǎn)性的工作實(shí)效

“創(chuàng)廉政拒貪腐，創(chuàng)勤政防瀆職”這一目標(biāo)是各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位必須貫徹始終的一種工作態(tài)度，本不應(yīng)該有時(shí)限概念，但是由檢察機(jī)關(guān)提出的爭(zhēng)創(chuàng)“雙政”的概念，要求將這一活動(dòng)開展成貫徹于始終，不定期交流，階段性總結(jié)的一項(xiàng)與預(yù)防對(duì)象紀(jì)檢監(jiān)察等部門長(zhǎng)期合作的常規(guī)工作。創(chuàng)“雙政”活動(dòng)的階段性總結(jié)時(shí)間可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定為一年、三年或五年，將活動(dòng)期間開展的各項(xiàng)工作進(jìn)行歸納、整理、交流，并且對(duì)于下階段開展的各項(xiàng)工作進(jìn)行宏觀或細(xì)致的部署。更長(zhǎng)的活動(dòng)開展時(shí)間也有利于檢察機(jī)關(guān)從促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的角度出發(fā)，鼓勵(lì)，監(jiān)督和指導(dǎo)各預(yù)防單位建立健全廉政教育體系，做到堵漏防控，逐步形成內(nèi)容科學(xué)，程序嚴(yán)謹(jǐn)，切實(shí)有效的內(nèi)循環(huán)廉政自律機(jī)制，并通過設(shè)立制度同時(shí)進(jìn)行長(zhǎng)效監(jiān)督，達(dá)到合理分解、科學(xué)配置、公開運(yùn)行權(quán)力的目的，從根本上減少職務(wù)犯罪案件的發(fā)生。另外，通過創(chuàng)“雙政”活動(dòng)的階段性總結(jié)，檢察機(jī)關(guān)可以適度引入廉政考核機(jī)制，與各級(jí)政府的紀(jì)委、監(jiān)察部門合作，將區(qū)域內(nèi)各主要國(guó)家機(jī)關(guān)、大型國(guó)有企事業(yè)單位的創(chuàng)“雙政”活動(dòng)成果進(jìn)行評(píng)比，對(duì)于在廉政勤政活動(dòng)中有突出貢獻(xiàn)、優(yōu)秀組織的集體和個(gè)人進(jìn)行表彰表?yè)P(yáng)，以此作為參與社會(huì)管理創(chuàng)新的重要項(xiàng)目，同時(shí)通過這一平臺(tái)，也有助于各單位間廉政教育優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的交流研討，并以樹立優(yōu)秀典型的方式，增加社會(huì)各界對(duì)于相對(duì)內(nèi)部封閉的機(jī)關(guān)、企業(yè)內(nèi)部廉政教育活動(dòng)的了解度和認(rèn)可度，提升職務(wù)犯罪預(yù)防工作社會(huì)影響力的塑造。

3.整合資源，形成全盤性的工作局面

在創(chuàng)“雙政”活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)主要進(jìn)行監(jiān)督和服務(wù)，大部分的實(shí)際活動(dòng)仍由預(yù)防對(duì)象落實(shí)開展，這樣檢察機(jī)關(guān)就有更多的精力和時(shí)間來開展系統(tǒng)預(yù)防和交叉預(yù)防，即將同系統(tǒng)、或具有合作、上下屬關(guān)系的各個(gè)預(yù)防對(duì)象進(jìn)行資源整合共享，通過開展聯(lián)席會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)會(huì)議或共同開展廉政活動(dòng)等形式，建立交流平臺(tái)，通過龍頭企業(yè)或多家企業(yè)形成廉政同盟，建立行業(yè)廉政新規(guī)范，帶動(dòng)整個(gè)行風(fēng)業(yè)風(fēng)向反腐倡廉大方向發(fā)展；通過交叉交流、專家研討，發(fā)現(xiàn)一些更隱蔽，更難以發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪多發(fā)易發(fā)的體制性原因和機(jī)制性漏洞，總結(jié)政策、法律、制度和社會(huì)管理層面存在的突出問題，群策群力，尋求解決此類根本性、源頭性、基礎(chǔ)性問題的操作辦法，提出立足于懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪角度的法律完善、機(jī)制改革、制度健全和社會(huì)管理創(chuàng)新等具有全局意義的防治對(duì)策。

*黃榮國(guó)（1962.10- ），男，上海市虹口區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)。

**劉喆（1988.2- ），男，上海市虹口區(qū)人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防科干部。