■劉越藩 劉明泉

兩宋時(shí)期，地方官想要修繕官衙就不那么容易。探究其原因，首先是大宋王朝在一定程度上，做出了“官不修衙”的制度安排。從制度層面上筑起了擅自修繕官衙、從工程中撈油水的防火墻。

在宋代之前，地方官還是比較愿意修繕衙門的。比如唐代的李聽當(dāng)節(jié)度使時(shí)，發(fā)現(xiàn)衙廳長時(shí)間不利葺修，都要倒塌了，立刻就無所顧忌地“命葺之，卒無變異”。李聽之所以一刻也不耽誤地使人修繕官衙，既可以拿到工程回扣，也可以享受良好的辦公條件，否則作為節(jié)度使的李聽，絕不會有這樣的利益沖動。

可到了兩宋時(shí)期，地方官想要修繕官衙就不那么容易了。探究其原因，首先是大宋王朝在一定程度上，做出了“官不修衙”的制度安排。

從制度上筑起“防火墻”

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，宋代的地方官要修繕衙門，必須報(bào)請中央政府審核、批準(zhǔn)。宋真宗大中祥符二年（公元1009年），即在大宋建政不到60年，朝廷又進(jìn)一步明令地方政府“無得擅修廨舍”。這就是說，各級政府不得擅自修繕官衙。

宋神宗熙寧八年（1075年），大宋朝廷又“詔京城內(nèi)外除修造倉場、庫務(wù)、店務(wù)、課利舍屋外，自宮殿、園苑以至百司廨舍、寺觀等，并權(quán)停。過七年取旨”。也就是說，京城內(nèi)外官家的樓堂館所一律暫停修建，等七年后看國家財(cái)政狀況再說，因?yàn)檎獌?yōu)先建設(shè)倉場（貯存糧食的倉庫）、庫務(wù)（國庫）、店務(wù)（公租房）、課利舍屋（稅所）等公共項(xiàng)目，為民生和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

如果地方官不遵守規(guī)定，私自修繕官衙，必將受到彈劾和撤職、降職處分。所有這些，都從制度層面上，筑起了擅自修繕官衙、從工程中撈油水的防火墻。

當(dāng)然，這也不是說宋代所有的官衙，不管多么破舊都不進(jìn)行修繕。宋代修衙之事，還是能夠見諸相關(guān)史志的。但總的來說，宋代地方官員對修衙之事都不太熱心，很少出現(xiàn)大建樓堂館所的熱潮。

不過，官衙如果太破敗了，地方官員也可以申請修繕官衙的費(fèi)用，朝廷經(jīng)過嚴(yán)格審核后，方能在一般性行政經(jīng)費(fèi)中劃撥。但官員給朝廷打報(bào)告時(shí)，需要著重強(qiáng)調(diào)本地的官衙如何破敗不堪，已到了非修不可的地步，而且還要反復(fù)保證修建過程中不會出現(xiàn)強(qiáng)遷擾民之事。不過地方官員申請歸申請，可是要批下來就比較困難了，因?yàn)榇笏纬⒃诠傺眯蘅樀闹贫冉ㄔO(shè)方面，確實(shí)比較完備。

蘇軾在杭州的“囧事”

宋朝政府，一直是個(gè)“小政府”，財(cái)政規(guī)模非常有限，朝廷沒有修繕官衙的專門預(yù)算，因此地方官想要修官衙，工程立項(xiàng)異常困難。

宋神宗熙寧四年（公元1071年），大文人蘇軾到杭州履新，擔(dān)任通判一職，這是相當(dāng)于副市長的職位。雖然他任職的是美麗天堂杭州，卻看到這里的州衙屋宇“例皆傾斜，日有覆壓之懼”。這就是說，蘇軾每天從官衙的墻邊通過，很怕嚴(yán)重傾斜的房屋把自己掩埋掉。就這樣，蘇學(xué)士在惶恐中當(dāng)了三年的杭州通判，直到改任他職，州衙也沒有得到些許修繕。十多年后，蘇軾重回故地。這一回朝廷讓他擔(dān)任了知州，也就是杭州的行政一把手，但他發(fā)現(xiàn)破敗的州衙依然沒有得到多少修繕。就在蘇軾履新杭州的那一年六月，州衙的房屋終于倒塌了，還壓傷了衙門的兩名書吏；又過了兩個(gè)月，州衙的鼓角樓也倒了，壓死鼓角匠一家四口，內(nèi)有孕婦一人。自此之后，“不惟官吏家屬，日負(fù)憂恐，至于吏卒往來，無不狼顧?！本褪呛贾莨傺茫瑢覍页鍪?，致使公務(wù)員及其家屬狼狽不堪，人心惶惶。

沒辦法，蘇軾只好向朝廷打報(bào)告申請撥款修繕州衙，并反復(fù)說明了修繕的理由：“到任之日，見使宅樓廡，欹仄罅縫，但用小木橫斜撐住，每過其下，栗然寒心，未嘗敢安步徐行?！北M管蘇軾將州衙危房描述得如此形象傳神，可報(bào)告打上去，竟然被朝廷拒絕了。

第二次再打報(bào)告，聰明的蘇東坡事先設(shè)計(jì)了一些變通的辦法，不過也僅僅批準(zhǔn)了很少的錢，不過“修完緊要處，亦粗可足用”。廉政愛民的蘇軾，并沒有因此抱怨朝廷不給自己面子，因?yàn)樗溃骸敖瓯O(jiān)司急于財(cái)用，尤諱修造，自十千（即十貫錢）以上，不許擅支?！睕]辦法朝廷真得很缺錢，況且還有制度管著。

在杭州任上，蘇軾主持修建了一處大型公共工程——西湖蘇堤，所用的款項(xiàng)和勞工遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了修繕官衙的規(guī)模。因?yàn)樘K堤首先是為疏浚西湖而構(gòu)筑的，故蘇學(xué)士這樣做，不但沒有受到彈劾和降職處分，還作為“西湖十景”之首，為屬地的后輩們編織了一個(gè)千年不朽的旅游錢袋子。

強(qiáng)行修衙的嚴(yán)重后果

在宋朝，官吏若強(qiáng)行修衙，不光政聲受損，還可能受到彈劾和撤職、降職處分。

誠如前所言，宋朝政府收取的稅銀，主要用于建設(shè)倉場、庫務(wù)（國庫）等公共項(xiàng)目，修繕衙門的工程通常會被列為“不急之務(wù)”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)排在其它公共工程的后面，更難被當(dāng)作政績工程或首長工程來夸耀。既然如此，官員也就不能拿城市的土地當(dāng)作商品來經(jīng)營，并把經(jīng)營所得用來修繕官衙，因?yàn)檫@是制度所決定的。

比如，宋真宗景德三年（1006年），杭州知州薛映被人告發(fā)“在司擅增修廨宇”，即在知州任上擅自修繕官衙，于是朝廷馬上派遣御史去調(diào)查，一查，果然如此。馬上交大理寺議罪，于是薛知州就從省級行政一把手，被貶為“連州文學(xué)”，即很小的一個(gè)地方閑職。其職務(wù)收入和職務(wù)消費(fèi)，自然也比當(dāng)知州時(shí)差遠(yuǎn)了。

宋仁宗時(shí)，汝州知州李壽朋因在春荒時(shí)節(jié)“令郡人獻(xiàn)材木，修廨宇亭榭，重為勞擾”，同樣被御史所彈劾，當(dāng)然也受到了降級使用的處分。

還有一個(gè)因素，是限于當(dāng)時(shí)的施工水平，工程進(jìn)度一般比較慢，官衙修繕一般工期都比較長，官員很難得到實(shí)惠卻很可能招來罵名。大宋朝廷對地方官府修衙之事控制得極嚴(yán)自不難理解，那么地方官員為什么也不熱衷于修衙呢？給自己整一個(gè)豪華氣派的辦公場所，不是很舒服很愜意嗎？工程立了項(xiàng)，大興土木，使錢差役，不是還可以為自己撈些回扣嗎？

大家知道修繕衙門，難免要?jiǎng)诿駛?cái)，招募或征調(diào)民力。在宋代對公共工程招來的民工都要雇傭付款。可官府資金緊張，很多時(shí)候會無錢支付，若因拖欠工程款鬧出事兒來，就可能影響官員們的前程。比如王安石執(zhí)政時(shí)的三司使韓絳就曾說過：“害農(nóng)之弊，無出差役之法。”為了免除雜役，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，令其安心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，于是王安石接受韓絳的建議，致使“募役法”在1071年正式頒布實(shí)施。

修繕衙門，既然難免勞民傷財(cái)，所以宋代的官員們都不敢大興土木。而且那時(shí)的官員任期又比較短，不過三五年而已，限于當(dāng)時(shí)的施工水平，工程進(jìn)度一般都比較慢，故此當(dāng)時(shí)的官員，都不愿意自己費(fèi)勁修繕衙門，沒享受幾天就由后任來乘涼。如果當(dāng)時(shí)的官衙確實(shí)破敗，地方官吏寧可自掏腰包小修，也不愿為人作嫁，給自己找罵。比如蘇軾修繕杭州官衙時(shí)，除了從僧人的度牒中想辦法外，還捐出自己的“公使錢”五百貫。公使錢是宋朝財(cái)政撥給地方長官的特別經(jīng)費(fèi)，由官員自主支配，主要用于公務(wù)接待，是無須用在修繕衙門的事項(xiàng)上來的。

應(yīng)該說“官不修衙”的制度，在宋代發(fā)揮到了極致，有時(shí)甚至倒了矯枉過正的地步，不過這種好傳統(tǒng)卻影響到了后來的幾個(gè)王朝。緊隨其后的元代，固然沒有什么吏治可言，可在明清兩代近600年的時(shí)間里，“官不修衙”的制度還是執(zhí)行得比較好。