吳春明

（山東章丘市人力資源社會保障局 章丘 250200）

1 問題提出

《工傷保險條例》第十九條規(guī)定，工傷保險行政部門受理工傷認定申請后，根據(jù)審核需要可以對事故傷害進行調(diào)查核實，用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機構(gòu)及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發(fā)[2013]34 號）第二條規(guī)定，“《條例》第十四條第（六）項規(guī)定的‘非本人主要責(zé)任’的認定，應(yīng)當(dāng)以有關(guān)機關(guān)出具的法律文書或者人民法院的生效裁決為依據(jù)”。

以上規(guī)定將“有關(guān)機關(guān)出具的法律文書”和“人民法院的生效裁決”并列，意味著對道路交通事故中“非本人主要責(zé)任”的認定，既可以公安交通管理部門出具的道路交通事故認定書為依據(jù)，又可以人民法院的生效裁決為依據(jù)。但這一規(guī)定或存3 個問題：（1）道路交通事故認定書的法律屬性是非行政行為，只是作為證據(jù)使用，人民法院可因其不符合真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性的證據(jù)原則不予采信，工傷保險行政部門不經(jīng)調(diào)查核實予以采信或不合理。（2）《工傷保險條例》第十九條規(guī)定，對依法取得職業(yè)病診斷證明書或職業(yè)病診斷鑒定書的，工傷保險行政部門不再進行調(diào)查核實，這是工傷認定過程中免于調(diào)查核實的唯一情形。顯然，道路交通事故認定書并不在免于調(diào)查核實之列。（3）公安交通管理部門作出的道路交通事故認定，當(dāng)事人可以通過民事訴訟、申請復(fù)核、信訪條例賦予的救濟權(quán)利依法申訴推翻。此時，工傷保險行政部門就不能堅持以原道路交通事故認定書為依據(jù)，工傷認定決定也應(yīng)自行撤回。

2 兩種法律文書的核實采信比較

2.1 職業(yè)病診斷鑒定書

職業(yè)病診斷與鑒定的目的是對申請人職業(yè)健康權(quán)益責(zé)任的裁決。勞動者在職業(yè)活動中因接觸職業(yè)病危害因素對身體造成損害而申請職業(yè)病診斷，目的是確認工作場所職業(yè)危害因素與自身健康損害之間存在因果關(guān)系，最終裁決勞動者的疾患是否由用人單位承擔(dān)責(zé)任。職業(yè)病診斷與鑒定具備法定的權(quán)威性和強制性，其結(jié)論理應(yīng)得到承認和執(zhí)行。當(dāng)事方對職業(yè)病診斷結(jié)論有異議的，只能按照職業(yè)病診斷鑒定的有關(guān)法定程序申請再次鑒定，但在沒有新的證據(jù)資料時，不能重新申請鑒定。職業(yè)病診斷與鑒定的基本原則是以醫(yī)學(xué)為基礎(chǔ)，遵循綜合分析、歸因診斷(責(zé)任推定)、集體診斷和專家判定、科學(xué)公正、及時便民等原則，集中體現(xiàn)了職業(yè)病診斷與鑒定工作追求的真實性的仲裁特征。此外，職業(yè)病診斷與鑒定雖由行政部門組織，但實質(zhì)是由專家集體對當(dāng)事方責(zé)任糾紛進行裁決的一種活動，非行政性決定了申請人對鑒定結(jié)論產(chǎn)生異議時對行為人或組織者的不可訴，這種不可訴性類似于勞動能力鑒定，救濟途徑只能向省級衛(wèi)生行政部門申請最終鑒定，但不能申請行政復(fù)議或行政訴訟。

綜合考慮，職業(yè)病診斷與鑒定的性質(zhì)既不是醫(yī)療機構(gòu)的疾病診斷，也不是行政部門的行政行為，而是以醫(yī)學(xué)為基礎(chǔ)，以解決職業(yè)健康權(quán)益責(zé)任糾紛為最終目的、舉證責(zé)任倒置的準(zhǔn)仲裁機制。

2.2 道路交通事故認定書

根據(jù)道路交通安全法第七十三條規(guī)定，道路交通事故認定書是公安交通管理部門對交通事故現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查，并根據(jù)有關(guān)的檢驗、鑒定結(jié)論，對交通事故發(fā)生的時間、地點、車輛、物品、道路及環(huán)境情況、當(dāng)事人的基本情況和生理精神狀況、傷亡人員的傷亡原因、當(dāng)事人的具體過錯等基本事實、成因和當(dāng)事人的責(zé)任所作的專業(yè)性結(jié)論。

交通事故責(zé)任的本質(zhì)是交通事故中行為人的違章行為與事故發(fā)生之間是否存在事實因果關(guān)系及因果關(guān)系大小的一種表達形式，其本身并不是法律責(zé)任，而是追究法律責(zé)任的事實根據(jù)之一。因此，道路交通事故認定書只是對交通事故基本事實、成因以及事故責(zé)任的一個陳述，而不是對當(dāng)事人雙方賠償責(zé)任的最終判定。

當(dāng)事人對道路交通事故認定有異議的，可以自認定書送達之日起3日內(nèi)，向上一級公安交通管理部門提出書面復(fù)核申請。對公安交通管理部門以道路交通事故認定書為依據(jù)進行處罰不服的，可向人民法院提起行政訴訟；當(dāng)事方不同意公安交通管理部門賠償調(diào)解的，可向人民法院提起民事訴訟。此外，最高人民法院、公安部《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》（法發(fā)[1992]39 號）第四條規(guī)定，當(dāng)事人對作出的行政處罰不服提起行政訴訟或就損害賠償問題提起民事訴訟的，人民法院經(jīng)審查認為公安機關(guān)所作出的責(zé)任認定、傷殘評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認定的案件事實作為定案依據(jù)。

綜上，道路交通事故認定書在民事訴訟過程中只能是一種證據(jù)，屬法院審查的范圍，是否屬實采信，須由人民法院根據(jù)《民事訴訟證據(jù)規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定對其予以審查判斷，而不能一概當(dāng)然認定采納。

3 工傷保險行政部門的調(diào)查核實責(zé)任

工傷保險行政部門對工傷認定所涉及到的事實享有調(diào)查核實權(quán)，但調(diào)查核實權(quán)不局限于申請人，也包括作為證據(jù)使用的道路交通事故認定書。當(dāng)這一證據(jù)不符合客觀性、關(guān)聯(lián)性、法定性時，工傷保險行政部門可以不予采信。

對于上下班途中的道路交通事故，“非本人主要責(zé)任”是工傷認定的要件之一。對于眾多無責(zé)任認定的道路交通事故，如果工傷保險行政部門一概不經(jīng)調(diào)查核實而采信道路交通事故認定書，傷者的工傷保險權(quán)益就無從保障。公安交通管理部門未作出責(zé)任認定并不代表事故沒有發(fā)生，也不代表當(dāng)事人沒有責(zé)任，認定是否屬于“非本人主要責(zé)任”的責(zé)任只能由工傷保險行政部門行使。

人民法院對道路交通事故認定書的采信與否影響到當(dāng)事人的民事權(quán)益和刑事責(zé)任，工傷保險行政部門對道路交通事故認定書的采信與否影響到當(dāng)事人的工傷保險權(quán)益。因此，對道路交通事故認定書的肯定和否定都必須慎之又慎。人民法院的民事調(diào)解或裁定，可能僅涉及賠償數(shù)額，而對交通事故是否屬于“非本人主要責(zé)任”不直接作出結(jié)論。對此，工傷保險行政部門有必要對裁決書予以核實分析：如法院裁定雙方當(dāng)事人各自承擔(dān)車輛損失費、醫(yī)藥費等全部費用的40%和60%，雙方又表示不上訴，即對產(chǎn)生法律效力的裁決書的認可，據(jù)此可以判定是否符合“非本人主要責(zé)任”。

4 工傷認定的撤回

工傷保險行政部門對申請人提供的材料，包括道路交通事故認定書盡到調(diào)查核實職責(zé)，在對申請人已經(jīng)進入司法程序不知情，或者已履行詢問程序而仍不知情的情形下，作出工傷認定結(jié)論并無不妥。但《工傷保險條例》第二十條規(guī)定，作出工傷認定決定需要以司法機關(guān)或有關(guān)行政主管部門結(jié)論為依據(jù)的，在司法機關(guān)或有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認定決定的時限中止。那么，當(dāng)司法機關(guān)的最終結(jié)論作出后，工傷保險行政部門是否有權(quán)主動撤回已作出的工傷認定行政行為呢？

在行政行為的撤銷中，最常見的是行政復(fù)議或行政訴訟，原行政機關(guān)是否可以撤回自己所作出的行政行為在行政復(fù)議法和行政訴訟法中并沒有明確。行政復(fù)議法第三十九條規(guī)定，行政復(fù)議期間被申請人改變原具體行政行為的，不影響行政復(fù)議案件的審理，但是，申請人依法撤回行政復(fù)議申請的除外。從中可以看出，法律并沒有強制規(guī)定不可以撤回行政行為。允許“改變”原具體行政行為，可以理解為允許原行政機關(guān)“改正”、“變更”原具體行政行為。當(dāng)然，改變原具體行政行為并非自由地、無條件地改變，至少應(yīng)受到法律的學(xué)理約束，如具體行政行為合法要件的缺乏、具體行政行為的內(nèi)容明顯不合理等。行政行為撤回的后果是，具體行政行為因為被撤銷而喪失或不能取得法律效力，如果相關(guān)義務(wù)已經(jīng)履行或者已經(jīng)執(zhí)行，能夠恢復(fù)原狀的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀，即，工傷保險基金及用人單位已經(jīng)給付相關(guān)費用的當(dāng)事人應(yīng)退回。

[1]胡世杰.我國職業(yè)病診斷與鑒定制度性質(zhì)試析[J].中國職業(yè)醫(yī)學(xué),2008,35(1):49-50.

[2]劉巍.行政機關(guān)撤銷自身所作行政行為的控制問題思考[J].法商研究，1999(5):102-105.