■黃麗云(福建省司法廳)

普法活動系統(tǒng)化回溯與法治化對策

■黃麗云(福建省司法廳)

作為一項有目的、有計劃，以法制為宣傳內(nèi)容的社會事業(yè)，普法活動有其特殊的背景、對象和路徑。目前，“六五”普法已進入中期階段，有必要對其系統(tǒng)化回溯，提煉普法活動的社會、法律意義，探尋其深入推進之可行路徑。

一、普法活動概覽

從“一五”至“六五”普法，每五年為一個周期的全民普法活動已經(jīng)走過近30年歷程，其形成發(fā)展過程具體表現(xiàn)為內(nèi)容的系統(tǒng)化、對象的分層化、手段的多樣化。

(一)內(nèi)容的系統(tǒng)化

近30年，普法工作與時俱進，不斷深入、不斷調(diào)整。“一五”普法規(guī)劃的全稱是《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》，而“二五”則為《關(guān)于在公民開展法制宣傳教育的第二個五年規(guī)劃》。將“基本普及法律常識”變更為“法制宣傳教育”，雖然只是簡單的替換，但卻體現(xiàn)出我國在第一次五年普法之后對整個普法活動更全面、科學(xué)的理解。比如，“一五”普法規(guī)劃重點普及《憲法》以及《刑法》、《刑事訴訟法》、《民法通則》、《民事訴訟法》等基本法律?！岸濉逼辗ㄖ攸c突出了以社會主義市場經(jīng)濟法律法規(guī)為主要內(nèi)容的200多部法律法規(guī)的普及?！叭濉逼辗ò杨I(lǐng)導(dǎo)干部、司法人員、行政執(zhí)法人員、企業(yè)經(jīng)營管理人員、青少年作為普法的重點對象?！八奈濉逼辗◤娬{(diào)實現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重依靠運用法律手段管理的轉(zhuǎn)變，不斷提高全社會法治化管理水平?！拔逦濉逼辗ㄌ岢鲆_展法律進機關(guān)、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學(xué)校、進企業(yè)、進單位的“法律六進”活動，豐富了普法內(nèi)容，拓展了普法途徑和方式?！傲濉逼辗▓猿制辗ㄅc社會主義核心價值體系教育相結(jié)合、與社會主義法治理念教育相結(jié)合、與社會主義公民意識教育相結(jié)合、與法治實踐相結(jié)合。如果說，早期普法的主要任務(wù)是普及法律常識，當(dāng)前普法的關(guān)鍵是讓公民正確理解法律，不斷增強規(guī)范意識和責(zé)任意識;早期普法教育側(cè)重于提高公民個體的法律意識和法律素質(zhì)，當(dāng)前普法重點放在依法規(guī)范公共機構(gòu)和組織的行為，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力等方面;早期的普法突出表現(xiàn)為自上而下的單向推動，而今隨著“誰主管誰普法、誰執(zhí)法誰普法”工作責(zé)任制的推行，實現(xiàn)了上下、縱橫的雙向互動。

(二)對象的分層化

審視六個五年普法規(guī)劃，每個規(guī)劃在要求對全體公民進行法制宣傳教育的同時，都確定了重點對象:“一五”普法是各級干部和青少年;“二五”普法是各級領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法干部、宣傳教育工作者和青少年;“三五”普法是縣、處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部、司法人員、行政執(zhí)法人員、企業(yè)經(jīng)營管理人員和青少年;“四五”普法是各級領(lǐng)導(dǎo)干部、司法人員、行政執(zhí)法人員、青少年和企業(yè)經(jīng)營管理人員。“五五”普法是領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、青少年、企業(yè)經(jīng)營管理農(nóng)民和農(nóng)民?！傲濉逼辗▌t將領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員作為重中之重。

另外，為做好領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法守法用法工作，中央還創(chuàng)立了邀請我國一些法學(xué)家為中共中央政治局常委講授法制課的社會普法形式。從2006年起，中央政法委員會、司法部等部門共同發(fā)起舉辦全國性的“百名法學(xué)家百場法治講座” (簡稱“雙百講座”)。從2009年起，組委會要求將這一講座常態(tài)化。從2010年起“雙百講座”向基層延伸，面向社會基層的廣大公民進行。

(三)形式的多樣化

“六五”普法在繼承以往普法形式的基礎(chǔ)上有了長足的發(fā)展和創(chuàng)新。一是用好用足“法律六進”這一重要載體?！胺闪M”由于其本身覆蓋面廣，通過法律進機關(guān)、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學(xué)校、進企業(yè)、進單位，可以全方位傳播法治精神，擴大普法的覆蓋面，提高普法活動的實際效果，發(fā)揮一般的法制傳播載體所不能起到的特殊作用。二是運用形式豐富的普法媒介。除了繼續(xù)使用法制報刊、法制教材、法制電影、法制電視、法制頻道等傳統(tǒng)物質(zhì)載體以外，法治網(wǎng)站、法治短信、衛(wèi)星遠程教育、普法微博、普法微信平臺、微電影等新的傳播物質(zhì)媒介也被應(yīng)用于普法活動中。三是建設(shè)普法公共設(shè)施。在原有的法治物質(zhì)文化建設(shè)基礎(chǔ)上 (如法制宣傳欄、法制宣傳站、法制一條街等)，不斷拓展法治文化廣場、法治文化公園、法治雕塑、法治文化漫畫墻等新的法治文化物質(zhì)載體。目前法制文化公園、法治文化長廊、普法大逢車等已成為普法活動的新陣地。四是開展形式多樣的法治創(chuàng)建活動。廣泛開展法治城市、法治縣 (市)區(qū)創(chuàng)建活動。深入推進基層依法治理工作，“民主法治示范社區(qū)”、“誠信守法企業(yè)”、“依法行政示范單位”“依法行政示范窗口”等創(chuàng)建活動持續(xù)開展。這些提高了全社會法治化管理水平，提升了普法活動的實效。

二、普法活動的效果與評價

近30年的普法活動伴隨著中國法治發(fā)展而發(fā)展，同社會主義法律體系的不斷完善而完善。據(jù)中國法學(xué)會《中國法治建設(shè)年度報告 (2012)》，2012年共舉辦領(lǐng)導(dǎo)干部法制培訓(xùn)或講座82.3萬多場次，組織公務(wù)員法律知識培訓(xùn)373.5萬人次，組織開展專項法制宣傳活動56.2萬多場次，組織開展“深化‘法律六進’服務(wù)科學(xué)發(fā)展”法制宣傳教育主題活動地市以上專場推進活動520多場次，開展專場法制宣傳66.9萬多場(次)，發(fā)放各種宣傳材料2160多萬份①中國法學(xué)會:《中國法治建設(shè)年度報告 (2012)》，《法制日報》，2013年6月26日。。通過普法活動較長時期的宣傳動員，在社會上基本確立了法律的大寫真理和話語上的強勢地位，增強了人們對法律的了解和親近感;同時普法所依托的群眾路線、送法下鄉(xiāng)等策略，亦使得現(xiàn)代法律知識和法律觀念進入社會基層，進入農(nóng)村②孫育瑋等:《都市法治文化與市民法律素質(zhì)研究》，法律出版社2007年版:143～144頁。。但普法活動仍存在一些亟待完善的問題。筆者在基層開展普法調(diào)查研究，近一年的時間里發(fā)放調(diào)查問卷5000多份，組織召開座談會20余場。收集整理各地黨員干部、普法干部、人民群眾的意見建議，大致歸納如下:

1、普法層次不盡健全。我國普法工作機制是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實施、人大監(jiān)督、全社會參與”，政府負有普法責(zé)任，是普法活動的實施者、推動者。現(xiàn)實中，普法成為司法行政部門的一項職能，無法體現(xiàn)普法工作應(yīng)有的綜合協(xié)調(diào)性質(zhì)。具體體現(xiàn)在:一是普法活動與立法、執(zhí)法、司法部門工作缺乏統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。二是側(cè)重于普法層次，忽略了法治實踐層次。三是普法層面著力點不夠精確。側(cè)重于公眾的法律意識培育忽視了引導(dǎo)公眾樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀。側(cè)重于加強領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的法律素養(yǎng)忽視了強化其法律底線意識。

2、普法機制相對薄弱。一些地方普法活動存在運動化、簡單化、機械化現(xiàn)象，缺乏必要的連貫性和長效機制。一些普法工作方法，如發(fā)放教育資料、舉辦法制講座、組織法律咨詢、法律知識考試等不是沒有實際效果，而是在實際操作過程中由于沒有科學(xué)設(shè)計和長效機制保障，效果不佳或流于形式。另外，整合資源、拓寬途徑、形成普法合力的社會化工作制度落實不夠。事業(yè)化發(fā)展模式探索有限，工作專業(yè)化科學(xué)化水平有待提高，存在著公眾獲取信息途徑日趨多樣化與社會協(xié)同不夠、宣傳手段滯后的矛盾，普法活動繼承與創(chuàng)新、造勢與務(wù)實的矛盾等問題。

3、缺乏有效的考核評價體系。普法工作未能納入各級黨委、政府目標(biāo)管理考核中。尤其是基層普法工作實效缺乏評價標(biāo)準(zhǔn)。一些地方在領(lǐng)導(dǎo)干部述法考評、公務(wù)員學(xué)法考試考核、人大任命干部任前法律考試工作等方面推進力度不大。特別是隨著全民普法時間的延續(xù)，有的基層普法活動“想起來重要、講起來必要、做起來次要、忙起來不要”，逐步走上實際效果的自我消解之路。

三、普法活動法治化對策探尋

黨的十八大關(guān)于法治中國建設(shè)的宏偉目標(biāo)和對這一目標(biāo)的追求，是普法的社會、法律意義最直接的體現(xiàn)。習(xí)近平總書記提出:要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會主義法治精神，引導(dǎo)全體人民遵守法律、有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍。要堅持法制教育與法治實踐相結(jié)合，廣泛開展依法治理活動，提高社會管理法治化水平。要求我們要努力探尋普法活動的法治化對策，實現(xiàn)普法活動由“軟任務(wù)”到“硬指標(biāo)”的轉(zhuǎn)變。

(一)以法治實踐促進普法活動

把立法、執(zhí)法、司法工作與普法工作相結(jié)合，普治并舉，以法治實踐促進普法活動。一是將立法公開納入普法工作。當(dāng)前，立法公開已經(jīng)成為常態(tài)。法律法規(guī)規(guī)章草案向社會公開征求意見，公開立法說明，有利于引導(dǎo)公民樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀。二是強化執(zhí)法部門對公民的普法職責(zé)。嚴(yán)格貫徹“誰主管誰普法、誰執(zhí)法誰普法”原則，促進執(zhí)法與普法工作的有機結(jié)合，使每一個嚴(yán)格執(zhí)法的過程都成為生動直觀的普法活動。三是把司法活動納入普法范圍。公安、檢察機關(guān)對容易產(chǎn)生爭議的減刑假釋或是不起訴決定等公開向公民說明理由。法院除了規(guī)定不公開審理的案件外都應(yīng)公開審理，創(chuàng)造條件讓公民參與。如可以網(wǎng)絡(luò)同步審理，在當(dāng)?shù)孛襟w上設(shè)立專欄定期公布將要審理的案件，使公平正義以人民群眾看得見的形式實現(xiàn)，真正體會到法治的優(yōu)勢，樹立法治的信仰。

(二)落實普法工作“四大機制”

堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實施、部門配合、社會參與”的工作原則，完善責(zé)任落實、資源整合、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、考核評估等工作機制，增強普法活動指導(dǎo)和執(zhí)行力度。

1、構(gòu)建監(jiān)測評估體系。聯(lián)合高等院校、科研機構(gòu)建立普法活動從目標(biāo)設(shè)計—運行監(jiān)測分析—發(fā)展水平評價的宏觀監(jiān)測評估體系，通過監(jiān)測評估推動普法活動科學(xué)化、社會化。

2、構(gòu)建整體聯(lián)動機制。以聯(lián)席會議、工作例會、述職報告等形式進一步完善法宣辦各成員單位聯(lián)動機制。以“對上加大協(xié)調(diào)力度，對下加大指導(dǎo)力度”工作思路主動向黨政領(lǐng)導(dǎo)和上級主管部門匯報情況、征求意見，加強司法行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下聯(lián)動，注重與市、縣 (區(qū))黨政部門的整體聯(lián)動，力求推出共建成果。進一步強化與媒體、社會組織、人民團體等的聯(lián)系，以項目化方式加大對“兩新”組織、特殊人群、流動人口、問題青少年等的普法力度。

3、構(gòu)建創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)機制。建立調(diào)查研究制度。先“沉”下去，再“浮”起來，在人民群眾、基層生動實踐中發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)提升。向基層、社會征集普法活動建議或提案。注重加強普法隊伍建設(shè)，對在工作中涌現(xiàn)的先進典型進行總結(jié)表彰，提升普法部門公信度。

4、構(gòu)建考核評估機制。加強監(jiān)督管理、量化管理和動態(tài)管理。關(guān)口前移，爭取人大、政協(xié)等部門主動監(jiān)督，對普法活動提出提案建議。將普法活動納入同級黨政綜合目標(biāo)考核內(nèi)容和各部門目標(biāo)管理責(zé)任制，納入綜治、文明建設(shè)和績效考核等內(nèi)容。完善動態(tài)管理，以定期和不定期檢查、電話督查和會議督促相結(jié)合的方式對普法活動進度、質(zhì)量和階段性效果進行考核評估。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)