■唐 鈞 (中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員)

李 敬(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所)

探索社會(huì)組織參與公共法律服務(wù)提供的有效途徑
——對(duì)中國(guó)法律援助基金會(huì)組織實(shí)施彩票公益金法律援助項(xiàng)目的討論

■唐 鈞 (中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員)

李 敬(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所)

中國(guó)法律援助制度正式建立十年來，取得巨大成就。面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)、民眾不斷增加的多樣化法律服務(wù)需求，如何通過創(chuàng)新制度，開拓多元法律服務(wù)提供主體，及時(shí)、便利、專業(yè)地為有需要人群提供法律援助服務(wù)，是本文探索的主題。

本文以中國(guó)法律援助基金會(huì)組織實(shí)施的中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目為例，綜合運(yùn)用多種方法，探索該項(xiàng)目的創(chuàng)新所在及其對(duì)中國(guó)法律援助制度和法治社會(huì)的價(jià)值。本文認(rèn)為，中國(guó)法律援助基金會(huì)彩票公益金法律援助項(xiàng)目，已初步探索出政府和公民社會(huì)組織的合作機(jī)制，為法律類公共服務(wù)穩(wěn)定供給過程中，如何健康有序擴(kuò)展民間法律援助和公益法律服務(wù)空間的可行路徑提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并基本形成了一套行之有效的管理制度，為未來我國(guó)進(jìn)一步開放、鼓勵(lì)法律援助服務(wù)的民間參與奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、提出問題

政府購(gòu)買公共服務(wù)，公共服務(wù)提供主體多元化，是目前中國(guó)政府在邁向“服務(wù)型”政府、深化社會(huì)領(lǐng)域改革、創(chuàng)新社會(huì)管理模式過程中不斷推進(jìn)的重點(diǎn)工作之一，也為探索有中國(guó)特色的社會(huì)福利多元供給提供生活實(shí)踐素材。

本文通過分析中國(guó)法律援助基金會(huì)中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目 (以下簡(jiǎn)稱彩票公益金法律援助項(xiàng)目)，試圖回答在公共法律類服務(wù)中，除法律援助和司法救濟(jì)外，通過何種方式有效引入法律類社會(huì)組織，建立一個(gè)服務(wù)主體多元化，健康有序的公益法律服務(wù)空間。

本文期待透過彩票公益金法律援助項(xiàng)目研究，探索民間法律服務(wù)行動(dòng)者們參與國(guó)家法律援助服務(wù)的途徑、方式及制度設(shè)計(jì)的落腳點(diǎn)，并就該項(xiàng)目實(shí)施的成功經(jīng)驗(yàn)作初步分析。

(一)簡(jiǎn)要述評(píng)已有研究

過去大量關(guān)于法律援助研究是從法律援助制度、法律援助活動(dòng)的組織實(shí)施、法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立、法律援助資金以及現(xiàn)有法律援助制度不足等角度的研究，對(duì)民間法律援助力量如何參與，少有研究。2005年王淑華①王淑華:《參與社會(huì)化服務(wù)多元化發(fā)展秩序化》，《黨的十六大以來法律援助理論研究文集》(下冊(cè))，中國(guó)民主法制出版社2009年版，第37～44頁(yè)。在文章中談到法律援助類社會(huì)組織數(shù)量多，包括了中國(guó)殘聯(lián)、工會(huì)、婦聯(lián)等準(zhǔn)政府組織，高等院校的法律診所 (公益法律研究或服務(wù)中心)，還包括中國(guó)法律援助基金會(huì)在內(nèi)的中央和地方的專門基金會(huì)及各基層的民辦非企業(yè)單位等。作者認(rèn)為:規(guī)范和發(fā)展是法律社會(huì)組織和政府的兩大課題，政府方面缺乏對(duì)這些組織的扶持政策、也無法落實(shí)《法律援助條例》對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理且政府部門的謹(jǐn)慎態(tài)度也需要調(diào)整。與之相對(duì)，社會(huì)組織的定位、發(fā)展目標(biāo)和路徑也不明確，為此作者提出了若干建議。有些文章②洪篤凱:《關(guān)于社會(huì)團(tuán)體參與法律援助活動(dòng)的思考》，《黨的十六大以來法律援助理論研究文集》(下冊(cè))，中國(guó)民主法制出版社2009年版，第49～61頁(yè)。還主張，除志愿性的法律援助組織服務(wù)外，不需要發(fā)展法律服務(wù)的多元主體。

已有對(duì)彩票公益金使用的研究中，還沒有對(duì)公益金法律援助項(xiàng)目的專門研究。

總之，目前對(duì)于發(fā)展法律援助類社會(huì)組織，雖然有《法律援助條例》第8條的明確規(guī)定，但在研究界和實(shí)務(wù)界，如何規(guī)范、引導(dǎo)、培育社會(huì)組織參與法律援助工作還缺乏一套行之有效的方法，也沒有相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度創(chuàng)新，而這也是本文的討論內(nèi)容及中國(guó)法律援助基金會(huì)彩票公益金法律援助項(xiàng)目的價(jià)值所在。

(二)本研究的方法、過程

本研究依托中國(guó)法律援助基金會(huì)彩票公益金法律援助項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)資料，結(jié)合中國(guó)法律援助政府?dāng)?shù)據(jù)，并通過實(shí)地調(diào)研若干民間法律援助服務(wù)組織以及項(xiàng)目受益人，地方項(xiàng)目組織實(shí)施方的廣泛交流后，參考已有研究成果后產(chǎn)生。本文是多種方法綜合使用的結(jié)果。

研究調(diào)研起止為2013年4月到6月。

表1 :調(diào)研涉及的法律援助類社會(huì)組織一覽表

二、中國(guó)法律援助基金會(huì)彩票公益金法律援助項(xiàng)目

(一)彩票公益金法律援助項(xiàng)目概況

2009年7月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部正式對(duì)司法部、中國(guó)法律援助基金會(huì)上報(bào)的中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)。同年底財(cái)政部安排彩票公益金5000萬(wàn)元開展針對(duì)農(nóng)民工、未成年人、殘疾人、老年人與婦女家庭權(quán)益保障相關(guān)的法律援助工作。為此，司法部、財(cái)政部委托中國(guó)法律援助基金會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目，基金會(huì)專門成立了項(xiàng)目管理辦公室。2009年12月30日，財(cái)政部、司法部聯(lián)合頒發(fā)《中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目實(shí)施與管理暫行辦法》 (簡(jiǎn)稱《實(shí)施與管理暫行辦法》)對(duì)項(xiàng)目的受援人群、受援案件類別、項(xiàng)目組織管理等內(nèi)容進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。2009年、2010年彩票專項(xiàng)資金支持分別為5000萬(wàn)，2011年資助額度上升為1億元，2012年資助額度保持1億元。

彩票公益金法律援助項(xiàng)目自2010年初具體實(shí)施以來，2010、2011、2012年三個(gè)項(xiàng)目年度已經(jīng)辦結(jié)案件118203件，其中民事案件 (含刑事附帶民事賠償案件) 107065件、刑事案件9203件、行政案件951件、執(zhí)行案件984件。援助了169776位當(dāng)事人，其中農(nóng)民工 (含農(nóng)民)、婦女、未成年人、老年人、殘疾人分別占到57.4%、19.7%、5.1%、11.1%、6.6%③數(shù)據(jù)來源:彩票公益金法律援助項(xiàng)目管理數(shù)據(jù)庫(kù)，訪問日期:2013年6月15日。。

(二)多元主體參與項(xiàng)目實(shí)施的狀況

彩票公益金法律援助項(xiàng)目的特色之一，就是鼓勵(lì)、引導(dǎo)、培育了一批民間法律援助機(jī)構(gòu)。如，2011年369家項(xiàng)目實(shí)施主體中，非司法行政系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)占到10.27%。2012年486家項(xiàng)目實(shí)施主體中，非司法行政系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)比例提高到了17.9%(包括44家各地婦聯(lián)組織、7家民間法援機(jī)構(gòu)、5家高校社團(tuán)和31家全國(guó)律協(xié)下的分省實(shí)施單位)④數(shù)據(jù)來源:2011、2012年項(xiàng)目年度總結(jié)。見中國(guó)法律援助基金會(huì)網(wǎng)站。。

這18%左右的社會(huì)團(tuán)體與民間組織，使彩票公益金法律援助項(xiàng)目，具有了與以往政府法律援助服務(wù)迥異的獨(dú)特性，即這個(gè)項(xiàng)目通過中國(guó)法律援助基金會(huì)的組織實(shí)施，吸引、引導(dǎo)，培育了一批民間法律援助與服務(wù)組織，這也是其社會(huì)管理創(chuàng)新所在和項(xiàng)目的根本特色之一。

(三)項(xiàng)目實(shí)施的效果與作用

1、彩票公益金項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初，為民間法律服務(wù)組織的參與留下空間。項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初，全國(guó)律師協(xié)會(huì)法律援助和公益法律事務(wù)委員會(huì)就參與其中。在實(shí)施項(xiàng)目過程中，全國(guó)律協(xié)的法律援助委員會(huì)利用已有的組織網(wǎng)絡(luò)，開展項(xiàng)目管理協(xié)調(diào)，使全國(guó)30多個(gè)專門的農(nóng)民工維權(quán)站，以民間組織身份集體參與到項(xiàng)目地方實(shí)施中。

2、項(xiàng)目實(shí)施過程中基金會(huì)積極主動(dòng)探索和其他社會(huì)團(tuán)體、民間組織及高校探索合作機(jī)制。中國(guó)法律援助基金會(huì)項(xiàng)目辦公室從項(xiàng)目實(shí)施開始，就特別注意和民間法律服務(wù)力量的合作，例如，高校資源這一部分。啟動(dòng)項(xiàng)目后，基金會(huì)項(xiàng)目辦公室即與國(guó)內(nèi)高校開展法律援助服務(wù)比較知名的高校法學(xué)院系聯(lián)系溝通，通過調(diào)整、探索，已經(jīng)形成高校法律援助服務(wù)陣營(yíng)。對(duì)于基層專業(yè)法律援助機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目辦公室主動(dòng)聯(lián)系，邀請(qǐng)其參與項(xiàng)目實(shí)施，使彩票公益金項(xiàng)目具有鮮明的民間特色。經(jīng)過幾年實(shí)踐，會(huì)形成了在政府法律援助系統(tǒng)作為實(shí)施項(xiàng)目主體之外的自管組織和委托代管機(jī)構(gòu)兩個(gè)輔助運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)。對(duì)于前者，主要包括高校和基層民辦非企業(yè)單位，后者則以全國(guó)律協(xié)、全國(guó)婦聯(lián)為代表，通過直管和委托，形成了對(duì)各類機(jī)構(gòu)分類引導(dǎo)和扶持的目的，初步建立了多個(gè)常規(guī)化的工作機(jī)制。

3、通過項(xiàng)目實(shí)施，培育新組織的生長(zhǎng)。由于彩票公益金項(xiàng)目的示范作用，對(duì)基層民間組織的產(chǎn)生起到良好的刺激作用，如北京某區(qū)一殘疾人法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立，直接誘因就是本項(xiàng)目的實(shí)施，而那個(gè)組織也成為北京地區(qū)第一家針對(duì)殘疾人提供專門法律援助服務(wù)的民間組織。這一誘發(fā)現(xiàn)象在北京遠(yuǎn)郊的民間法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的誕生過程中也有體現(xiàn)。

4、通過項(xiàng)目發(fā)展，引導(dǎo)民間組織專業(yè)化發(fā)展，形成專業(yè)的民間法律援助服務(wù)力量。本項(xiàng)目對(duì)于促進(jìn)民間法律援助組織健康有序發(fā)展起到示范作用。例如，北京一專門從事勞動(dòng)維權(quán)的組織，在本項(xiàng)目支持下目前可以在勞動(dòng)權(quán)益保障領(lǐng)域進(jìn)行深入專業(yè)的工作。談到彩票公益金項(xiàng)目對(duì)機(jī)構(gòu)的作用，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人坦言:“中彩基金項(xiàng)目對(duì)于我們這樣資金比較匱乏的法律援助機(jī)構(gòu)來說，促進(jìn)了本機(jī)構(gòu)專業(yè)化、規(guī)?；ㄔO(shè)?！?/p>

三、彩票公益金法律援助項(xiàng)目對(duì)引導(dǎo)培育民間力量的意義

(一)項(xiàng)目是對(duì)《法律援助條例》的具體落實(shí)

彩票公益金法律援助項(xiàng)目不僅具體落實(shí)了《法律援助條例》中對(duì)社會(huì)參與的條款，也為我國(guó)建立以司法行政系統(tǒng)法律援助機(jī)構(gòu)為主體、社會(huì)力量參與的新型法律援助保障服務(wù)體系探索出一條行之有效的科學(xué)發(fā)展道路，對(duì)中國(guó)法律援助事業(yè)的健康持久發(fā)展具有重要意義。

過去，司法行政系統(tǒng)作為法律援助服務(wù)主要提供者的局面下，各類社會(huì)組織參與法律援助的探索之途并不順利。如2012年司法行政系統(tǒng)中全部辦結(jié)案件中，5.2%是由社會(huì)組織人員，2.2%由法律援助志愿者完成的⑤中國(guó)法律援助中心編:《中國(guó)法律援助年鑒2012年》，中國(guó)民主法制出版社，第233頁(yè)。。與之相比，彩票公益金項(xiàng)目案件中社會(huì)團(tuán)體 (組織)實(shí)施的案件數(shù)量最近三年一直保持在10%左右，集中突顯了彩票公益金項(xiàng)目對(duì)社會(huì)組織的特別關(guān)注與支持。

(二)基金會(huì)以項(xiàng)目制運(yùn)作為手段，引導(dǎo)、孵化、扶持和規(guī)范了一批民間法律服務(wù)組織

社會(huì)組織參與法律援助事業(yè)的重要性，首先，這是社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦大背景下的必然發(fā)展趨勢(shì)，而社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦的前提是政府給與從事社會(huì)服務(wù)的組織以足夠辦事的經(jīng)費(fèi)及其他必要支持;其次，一個(gè)健康社會(huì)的發(fā)展有賴于各種主體的參與，在法律援助事業(yè)領(lǐng)域也不例外，除了政府法律援助的保障型供給外，需要有民間社會(huì)組織的參與，以呈現(xiàn)社會(huì)健康發(fā)展態(tài)勢(shì);再次，中國(guó)的法律援助事業(yè)從發(fā)展的地區(qū)性、法律援助服務(wù)提供者的專業(yè)性、社會(huì)問題復(fù)雜性等角度，也呼喚著更加專業(yè)、專職的法律援助民間組織的出現(xiàn)。這些民間組織將有效地應(yīng)對(duì)法律援助問題日趨復(fù)雜、急迫的社會(huì)形勢(shì)，通過貼近基層的專業(yè)服務(wù)更好滿足涉案人員的多種需要，在專業(yè)化服務(wù)之上保留社會(huì)組織的中立獨(dú)立性，促進(jìn)中國(guó)司法公正，社會(huì)和諧穩(wěn)定。

從目前彩票公益金項(xiàng)目支持的這些社會(huì)組織看，恰恰體現(xiàn)了上述優(yōu)勢(shì)與特色，不論是專門為農(nóng)民工還是更廣大勞工群體服務(wù)的組織，以及為兒童服務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)，都在面對(duì)復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)實(shí)時(shí)，及時(shí)有效地為需要法律援助者提供了專業(yè)化服務(wù)。

而本項(xiàng)目在積極探索了民間法律援助服務(wù)主體有序參與法律援助事業(yè)的途徑、方式、規(guī)則的同時(shí)，也高效培育、扶持、規(guī)范了一批民間組織的健康發(fā)展。

(三)嘗試了司法行政部門法律援助機(jī)構(gòu)和社會(huì)法律援助服務(wù)組織協(xié)同共生新模式

過去司法行政系統(tǒng)也試圖尋找培育扶持及與民間組織共在一片法律援助空間下發(fā)展的道路，但因各種原因，這一理想狀況并未能完全達(dá)成。通過彩票公益金項(xiàng)目，這一合作協(xié)同的新型關(guān)系在項(xiàng)目中得到初步實(shí)現(xiàn)。通過項(xiàng)目源頭的咨詢、受理、指派、辦理、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)，司法行政系統(tǒng)的法律援助機(jī)構(gòu)和民間力量有分有合，相互協(xié)作，為基層各類需要法律援助的弱勢(shì)群體提供了豐富的服務(wù)內(nèi)容，且部分案件經(jīng)由一個(gè)暢通的轉(zhuǎn)介系統(tǒng)，可以根據(jù)案件情況在原有法律援助工作領(lǐng)域和項(xiàng)目援助領(lǐng)域順利地轉(zhuǎn)介，最大限度滿足當(dāng)事人需求。

(四)創(chuàng)新了法律援助領(lǐng)域的社會(huì)管理和服務(wù)體系、符合社會(huì)發(fā)展需要

當(dāng)前，國(guó)家對(duì)民間組織發(fā)展從雙重管制到鼓勵(lì)直接登記的制度轉(zhuǎn)軌中，但對(duì)包括政法類民間組織在內(nèi)的若干社會(huì)組織的雙重管理體制并沒松動(dòng)。同時(shí)，由于涉法民間組織從事服務(wù)內(nèi)容的敏感性，對(duì)這一公益性和政治性都很強(qiáng)的民間組織如何規(guī)制引導(dǎo)，成為政府的一個(gè)挑戰(zhàn)。彩票公益金項(xiàng)目經(jīng)由中國(guó)法律援助基金會(huì)這一全國(guó)性公募基金會(huì)，在公共性資金——彩票公益金的支持下，通過項(xiàng)目，引導(dǎo)、培育和規(guī)范民間涉法組織的發(fā)展，實(shí)屬在涉法社會(huì)組織領(lǐng)域的一次社會(huì)管理創(chuàng)新。同時(shí)多元多層級(jí)的法律類社會(huì)組織的出現(xiàn)，可以滿足基層民眾的多樣化需要，符合了法治建設(shè)的要求。

四、目前項(xiàng)目組織實(shí)施過程中的挑戰(zhàn)

(一)項(xiàng)目可持續(xù)性和民間法律援助力量的不斷成長(zhǎng)與空間開拓性

因彩票公益金法律援助項(xiàng)目本身是做了一個(gè)“項(xiàng)目”存在，因此對(duì)所有參與機(jī)構(gòu)而言，都有一個(gè)項(xiàng)目結(jié)束的心理壓力。這方面，民間組織也不例外，特別是對(duì)彩票公益金資金依賴程度高的民間組織而言，本項(xiàng)目是否可以持續(xù)地在中央專項(xiàng)彩票公益金中列支，是他們最為關(guān)心的問題。

目前除農(nóng)民工、未成年人及殘疾人領(lǐng)域，出現(xiàn)了一些專業(yè)的、專門針對(duì)特定人群的法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)外，老年人、婦女領(lǐng)域的非營(yíng)利登記的民辦非企業(yè)單位還沒有出現(xiàn)。本項(xiàng)目在持續(xù)發(fā)展的前提下，也有繼續(xù)深入為民間組織擴(kuò)展發(fā)展空間的挑戰(zhàn)。

(二)培育專業(yè)化民間法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的手段不足，扶持手段有待完善

目前，通過多頭管理機(jī)制形成的對(duì)民間組織的引導(dǎo)、培育方法，對(duì)民間組織健康成長(zhǎng)還有提高的空間，特別是未來如何進(jìn)行專業(yè)化培育、引導(dǎo)、輔導(dǎo)相關(guān)機(jī)構(gòu)，逐漸形成專業(yè)機(jī)構(gòu)之間交流合作平臺(tái)，在本項(xiàng)目外，為民間組織的專業(yè)化成長(zhǎng)募集定向資金等，還需要本項(xiàng)目管理者們加以思考，這樣已經(jīng)培育、扶持起來的民間涉法組織才能更加順利發(fā)展。從單純以本項(xiàng)目輸血，到通過自身擴(kuò)展，可以找到多頭資源并提高自身造血功能。

五、對(duì)中國(guó)法律援助體系建設(shè)、促進(jìn)民間法律服務(wù)組織有序參與的對(duì)策建議

我國(guó)社會(huì)發(fā)展已到了需要在和諧穩(wěn)定之中，尋求多元主體健康有序參與社會(huì)建設(shè)的新階段。因此，構(gòu)建以司法行政系統(tǒng)法律援助機(jī)構(gòu)為主體，社會(huì)力量積極有序參與的新型法律援助保障服務(wù)體系刻不容緩，為此提出如下建議:

(一)鞏固該項(xiàng)目在彩票公益金的地位

一是確立為公益金穩(wěn)定列支項(xiàng)目，并不斷擴(kuò)大使用比例額度。二是總結(jié)該項(xiàng)目運(yùn)作四年來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)修訂《項(xiàng)目實(shí)施與管理暫行辦法》，建立項(xiàng)目健康發(fā)展的管理機(jī)制與工作體系。三是適時(shí)提高案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，理順各層級(jí)項(xiàng)目管理、實(shí)施單位的關(guān)系，使項(xiàng)目健康長(zhǎng)久運(yùn)行。

(二)總結(jié)該項(xiàng)目在培育、扶持、引導(dǎo)民間維權(quán)機(jī)構(gòu)和公益法律服務(wù)組織健康發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

探索通過法律援助基金會(huì)為載體的政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的平臺(tái)與組織機(jī)制，將基金會(huì)作為政府聯(lián)系民間法律援助社會(huì)組織的樞紐和橋梁，通過政府購(gòu)買的項(xiàng)目規(guī)范、引導(dǎo)民間組織有序參與中國(guó)法治建設(shè)。

(三)進(jìn)一步擴(kuò)大該項(xiàng)目的社會(huì)參與范圍

適時(shí)與老齡委、中國(guó)殘聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體或組織系統(tǒng)合作。依據(jù)基層民眾對(duì)專業(yè)性法律服務(wù)的需要，積極穩(wěn)妥地探索培育分人群、分案件領(lǐng)域的專業(yè)化、社會(huì)化、職業(yè)化的法律援助與法律服務(wù)公益組織的途徑，落實(shí)政府對(duì)政法類民間組織有序發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)意見。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)