秦海波，李穎明，梁麗華

(1.中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所，北京 100190;2.中國科學(xué)院大學(xué)，北京 100049)

一、引言

我國有4 億公頃草原，占國土面積的41.7%，持續(xù)發(fā)揮著防風固沙、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、固氮儲碳、維護生物多樣性等獨特的生態(tài)功能。北方草原達3.13 億公頃，從東到西構(gòu)成4500 公里之長的綠色自然保護帶，是我國乃至亞洲大部分國家重要的生態(tài)屏障［1］。然而由于長期的超載過牧、開荒墾殖等人為的破壞，再加上全球氣候變暖等自然因素的影響［2-3］，我國草原生態(tài)環(huán)境日趨惡化，沙塵暴等生態(tài)災(zāi)難頻發(fā)［4］，對國家生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴重威脅［5-6］。

草原的嚴重退化引起了黨和國家的高度重視。2000-2010年，國家陸續(xù)組織實施了京津風沙源治理、退牧還草、西南巖熔草地治理等重大生態(tài)工程;實行草畜平衡、禁牧舍飼和基本草原保護等制度;累計投入近300 億元用于加強草原保護和建設(shè)［7］。隨著國家對草原生態(tài)保護建設(shè)力度不斷加大，部分地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境加快恢復(fù)。2011年全國草原綜合植被蓋度為51%，鮮草產(chǎn)量和載畜量達到100248 萬噸、26419.9 萬羊單位，分別比2006年提高了5935 萬噸和1458.9 萬只［8，13］。雖然我國草原保護工作取得了巨大的成就，但全國草原超載過牧依然嚴重，草原退化、沙化、鹽漬化仍在不斷發(fā)展，草原生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴峻，全國草原生態(tài)環(huán)境治理步入攻堅階段［13］。

國內(nèi)已有大量關(guān)于我國草原生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)工程的評估和研究，取得了非常豐富的成果并積累了大量的文獻，其中最為典型的代表就是農(nóng)業(yè)部從2006年起每年發(fā)布的《全國草原監(jiān)測報告》。農(nóng)業(yè)部為了落實好每年的草原監(jiān)測工作，制定了專門的實施方案和技術(shù)規(guī)范，組織數(shù)千名調(diào)查人員，采取地面監(jiān)測、入戶調(diào)查和3S 技術(shù)相結(jié)合的手段，對全國草原植被生長狀況、生產(chǎn)力、利用狀況、災(zāi)害狀況、生態(tài)狀況和保護建設(shè)工程效益等開展了深入細致的監(jiān)測評估［8-13］。除此以外，其他學(xué)者也開展許多有關(guān)草原生態(tài)建設(shè)評估的研究工作，主要可以分為三類:①利用樣方調(diào)查、遙感監(jiān)測等技術(shù)手段，對草原植被長勢情況，特別是生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)工程區(qū)內(nèi)的植被情況進行監(jiān)測，從而對生態(tài)恢復(fù)工程的成效進行檢驗和評估［14-16］。②采取實地調(diào)研、案例分析等方法，比較生態(tài)政策實施前后草原狀況和牧民生產(chǎn)、生活狀況的變化，分析草原生態(tài)保護政策對牧區(qū)草地資源、畜牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活等方面的影響，由此評估政策實施的效用［17-20］。③第三種則主要采用入戶問卷調(diào)查、訪談等社會學(xué)研究方法，結(jié)合定量分析手段，深入分析生態(tài)工程和政策對牧民收益、生活以及社會認知等具體方面的影響［21-24］。

總體而言，現(xiàn)有的草原保護評估工作仍有進一步完善的空間。首先，從《全國草原監(jiān)測報告》中僅能得知國家安排的草原生態(tài)保護工程總金額和總面積，所安排任務(wù)的具體完成情況并未評估。而植被長勢的監(jiān)測，生態(tài)－經(jīng)濟－社會效益的比較，或是牧民收益、認知水平等方面的影響分析，只是針對已實施的草原生態(tài)工程和政策的效果進行評估，實際上并沒有對整個草原保護工作的完成情況作出考評，而這也恰恰是推進我國草原保護工作的關(guān)鍵點。其次，已有研究多數(shù)是專門針對個別工程或政策的。確實，不同草原生態(tài)建設(shè)工程和政策針對目標各有側(cè)重點，瞄準對象也不盡相同，但是其改善草原生態(tài)環(huán)境的目標是一致的，顯然針對單個工程的研究無法準確評估出整個草原保護工作的績效。

我國目前并沒有官方正式發(fā)布的全國草原保護和建設(shè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而采用調(diào)查訪談、遙感監(jiān)測等傳統(tǒng)方法很難完成對全國草原保護工作的系統(tǒng)評估。面對草原保護工作評估研究存在的問題和困難，筆者決定從內(nèi)蒙古、青海、新疆、四川、甘肅和西藏六個草地資源最豐富省(區(qū))的“十一五”發(fā)展規(guī)劃入手，比較分析六省(區(qū))“十一五”時期草原保護的規(guī)劃目標和完成情況。這樣既避免了用某個生態(tài)工程的效果片面評估整個草原保護工作的成效，又可以利用有限的數(shù)據(jù)對我國“十一五”時期的草原保護工作進行系統(tǒng)的比較和分析。具體的研究方法和數(shù)據(jù)來源將在下節(jié)作詳細的介紹。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

(一)研究方法

內(nèi)蒙古、青海、新疆、四川、甘肅和西藏六省(區(qū))是我國的六大牧區(qū)，草原面積占全國草原總面積的75.1%［13］，六大牧區(qū)的草原保護工作事關(guān)全國草原保護的全局。本文從六省(區(qū))“十一五”規(guī)劃入手，主要采取比較分析的方法。首先，通過縱向比較六省(區(qū))“十一五”時期草原保護的規(guī)劃目標和完成情況，對我國“十一五”草原保護工作做出整體的評估。其次，將六省(區(qū))“十一五”草原保護工作與同期的經(jīng)濟社會發(fā)展及資源環(huán)境保護工作進行橫向?qū)Ρ扔懻?，探究草原保護政策執(zhí)行阻滯的發(fā)生機理，并提出相應(yīng)的完善建議。

(二)數(shù)據(jù)來源

內(nèi)蒙古、青海、新疆、四川、甘肅和西藏六省(區(qū))“十一五”草原保護規(guī)劃目標的來源包括各省(區(qū))的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃，生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃，環(huán)境保護規(guī)劃，農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和草業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以及其它一些生態(tài)保護專項規(guī)劃等。草原保護工作的完成情況，除新疆通過《新疆維吾爾自治區(qū)“十一五”國土綠化狀況公報》正式公布外，其它五省(區(qū))都未對外公開，只能從相關(guān)政府工作人員和記者發(fā)表在政府網(wǎng)站、學(xué)術(shù)期刊以及新聞媒體上的文章中獲取。有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展、資源環(huán)境保護的“十一五”規(guī)劃目標和完成情況，則主要來自各省(區(qū))的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”、“十二五”規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃以及《中國統(tǒng)計年鑒》等。

三、結(jié)果與分析

(一)六大草原省(區(qū))“十一五”草原保護規(guī)劃目標和完成情況

表1 是內(nèi)蒙古、青海、新疆、四川、甘肅和西藏六省(區(qū))“十一五”草原保護規(guī)劃目標和完成情況的對比。六大草原省(區(qū))里，只有內(nèi)蒙古自治區(qū)完成了“十一五”草原保護和建設(shè)任務(wù)，四川省基本完成，而青海、新疆和甘肅三省(區(qū))都未能完成其在“十一五”規(guī)劃中所提的草原保護目標。西藏在“十一五”規(guī)劃中未提出具體保護目標，所以無法評價其“十一五”時期的草原保護工作。

表1 六大草原省(區(qū))“十一五”草原生態(tài)保護和建設(shè)規(guī)劃目標及完成情況

青海省在“十一五”規(guī)劃中提出，到2010年，完成退牧還草1.5 億畝，黑土型退化草地綜合治理400 萬畝，毒草治理5000 萬畝，人工飼草地達到555 萬畝。到“十一五”結(jié)束時，累計只完成草場圍欄封育1.05 億畝，比原計劃少了4500 萬畝;黑土灘治理96.4 萬畝，僅相當于原計劃的四分之一;毒草治理452.15 萬畝，還不到原計劃的十分之一。新疆“十一五”時期計劃退牧還草2 億畝，人工種草1500 萬畝，實際僅完成天然草原圍欄建設(shè)7900萬畝，新建人工草地38 萬畝。甘肅省在“十一五”規(guī)劃中提出要完成退牧還草1.7 億畝，而“十一五”期間全省累計完成5485 萬畝，僅相當于原計劃的三分之一。

(二)六大草原省(區(qū))“十一五”主要經(jīng)濟社會發(fā)展目標和完成情況

草原地區(qū)經(jīng)濟落后，人民群眾生活水平較低，追求經(jīng)濟發(fā)展的壓力和動力都十分強大。草原六省(區(qū))在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃中對經(jīng)濟增長都制定了詳細的目標(見表2)，主要經(jīng)濟社會發(fā)展指標均高于國家目標。以地區(qū)生產(chǎn)總值和農(nóng)牧民人均純收入目標為例，六省(區(qū))“十一五”時期年均增長目標分別要達到10.5% 和7.75%，分別比國家目標高出3 個百分點和2.75個百分點。

表2 六大草原省(區(qū))“十一五”主要經(jīng)濟社會發(fā)展目標和完成情況

到“十一五”結(jié)束時，六省(區(qū))地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長率達到13.1%，比原目標高出2.6%;農(nóng)牧民人均純收入年均增長達到12.2%，比原目標高出4.4%;特別是地方財政收入年均增長25.6%，比原定目標超出了12.4%，六省(區(qū))“十一五”主要經(jīng)濟發(fā)展目標全部超額完成。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，“十一五”時期，內(nèi)蒙古地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長達到17.6%，比原定目標高出了4.6%;人均地區(qū)生產(chǎn)總值達到37098 元，比原目標高出7598 元;地方財政收入年均增長29.4%，比原定目標高出了14.4%;全社會固定資產(chǎn)投資年均增長27.2%，比原目標高出18%;農(nóng)牧民人均純收入年均增長10%，比原目標高出2%。

(三)六大草原省(區(qū))“十一五”資源環(huán)境主要約束性目標和完成情況

草原六省(區(qū))“十一五”資源環(huán)境保護目標包括約束性和預(yù)期性兩類指標，這里主要選取單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、主要污染物排放總量、耕地保有量和森林覆蓋率四項約束性指標來衡量其資源環(huán)境保護目標的完成情況。從六省(區(qū))公布的數(shù)據(jù)來看(見表3)，六省(區(qū))都較好的完成了“十一五”資源環(huán)境發(fā)展目標。在節(jié)能目標實現(xiàn)方面，除新疆另行考核外，內(nèi)蒙古、青海、四川、西藏和甘肅五省(區(qū))均完成了“十一五”節(jié)能目標。特別是內(nèi)蒙古自治區(qū)“十一五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低22.62%，受到國務(wù)院的通報表揚［41］。在二氧化硫和化學(xué)需氧量減排方面，除西藏未有減排約束外，其它五省(區(qū))均實現(xiàn)了“十一五”規(guī)劃目標。耕地保有量和森林覆蓋率兩項指標六省(區(qū))完成情況也較好，總體而言，六省(區(qū))較好地完成了“十一五”規(guī)劃的資源環(huán)境保護目標。

表3 六大草原省(區(qū))“十一五”資源環(huán)境主要約束性目標和完成情況

四、結(jié)論與討論

(一)結(jié)論

1.內(nèi)蒙古、青海、新疆、四川、甘肅和西藏六大草原省(區(qū))中，只有內(nèi)蒙古自治區(qū)完成了其在“十一五”規(guī)劃中提出的草原保護目標，四川省基本完成，而新疆、四川和甘肅三省(區(qū))均未能完成。六大草原省(區(qū))共擁有天然草地面積2.48 億公頃，占全國天然草地總面積的94.48%［52］，通過評估六大草原省(區(qū))的“十一五”草原保護工作，我們可以得出以下初步結(jié)論:

盡管我國“十一五”時期草原生態(tài)的總體形勢發(fā)生了積極變化，全國草原生態(tài)環(huán)境加速惡化勢頭得到遏制［12］，但是規(guī)劃的“十一五”草原保護工作實際并未能完成。

2.在追求經(jīng)濟增長的動力驅(qū)使下，內(nèi)蒙古、青海、新疆、四川、甘肅和西藏六省(區(qū))“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，超額完成了“十一五”規(guī)劃中提出的目標;與此同時，六省(區(qū))也較好的完成了節(jié)能減排、耕地保有量和森林覆蓋率等約束性的資源環(huán)境保護目標。

(二)討論

1.發(fā)展經(jīng)濟還是保護草原——牧區(qū)政府的抉擇

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，中央和地方政府的關(guān)系發(fā)生了深刻變化。中央與地方政府間不再是單純的行政隸屬關(guān)系，而成為具有不同權(quán)力和利益的對等的博弈主體。地方政府扮演者雙重代理角色:一方面，它是地方微觀主體(企業(yè)、個人、和其他團體)的利益代表，追求本區(qū)域利益最大化;另一方面，它又代理中央政府，按照中央政府發(fā)展戰(zhàn)略意圖，落實中央政策，這種雙向代理角色使得地方和中央政府的目標既存在一致性，又存在差異［53］。胡鞍鋼曾調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方干部對于本地區(qū)政府的發(fā)展目標，排首位的是追求地方財政收入增長，第二位是追求GDP 增長，第三位是控制人口增長和發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，第四位是發(fā)展本地區(qū)教育，而環(huán)境保護僅位居第五位［54］。這表明地方政府的首要目標集中在發(fā)展地方經(jīng)濟上，以追求本級政府財政收入的最大化，人口、教育、環(huán)境等具有外部性的目標則處在后面的位置，這與中央政府強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境協(xié)調(diào)的全局目標有著明顯的區(qū)別。

中央政府對草原生態(tài)環(huán)境保護是高度重視的，2011年國家對草原的投入超過300 億元，一年的投入就超過了前十年的總和［7］。然而實現(xiàn)草原生態(tài)保護目標的成敗關(guān)鍵，往往并不在中央政府。作為在國民經(jīng)濟和協(xié)調(diào)社會秩序中發(fā)揮著最積極作用的職能部門，地方政府的環(huán)境政策在整體環(huán)境規(guī)劃中歷來有著更加重要的影響力［55］。通過對比六大草原省(區(qū))“十一五”規(guī)劃目標的完成情況，我們可以很清晰的發(fā)現(xiàn)各省(區(qū))經(jīng)濟社會發(fā)展目標都能超額完成，而規(guī)劃的草原保護任務(wù)完成情況卻差強人意。其根本原因在于分權(quán)化改革背景下形成的地方政府與中央在目標取向和行動上的差異，扮演雙重代理角色的牧區(qū)地方政府在面臨經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護抉擇時，傾向于選擇“發(fā)展優(yōu)先，保護次之”戰(zhàn)略，從而給草原生態(tài)保護工作的完成造成了一定的障礙。

因此要切實落實好草原保護工作，就必須明確中央與牧區(qū)地方政府在草原保護問題上的目標和責任，進一步調(diào)整中央與地方間的利益格局，尋求二者在草原保護問題上的利益整合。同時通過政策引導(dǎo)、制度建設(shè)和激勵措施等手段，規(guī)范地方政府的行為，促使地方政府在行動上與中央保持一致。國務(wù)院在2011年出臺的《國務(wù)院關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》中，已經(jīng)明確提出牧區(qū)必須牢固樹立生態(tài)優(yōu)先發(fā)展理念，部署了一系列的保障措施來促進牧區(qū)的發(fā)展。在意見中，國務(wù)院要求“省級政府要對牧區(qū)工作負責，一級抓一級，逐級落實責任制”［56］。但是，在現(xiàn)有的以GDP 為主的官員政績考核機制中，如果不加入生態(tài)保護的考核內(nèi)容，僅僅依靠目標責任制是難以真正有效地約束地方政府的環(huán)境行為，激勵地方官員把更多的精力和資源投入進草原保護工作中的。在一下節(jié)中，筆者將以節(jié)能目標責任制為例，進一步討論如何建立有效的草原保護目標責任制。

2.目標責任制與草原保護

市場化改革帶來的經(jīng)濟領(lǐng)域的分權(quán)，特別是財政分權(quán)，刺激了地方政府對更多經(jīng)濟資源的追逐。同時我國采取以GDP 為主的政績考核機制，具有明顯外部性的環(huán)境政策往往首當其沖地成為被犧牲的一項公共職能［55］。但是通過分析內(nèi)蒙古、青海、新疆、四川、甘肅和西藏六省(區(qū))“十一五”資源環(huán)境主要約束性目標的完成情況，我們發(fā)現(xiàn)盡管六省(區(qū))無論是經(jīng)濟發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還是資源稟賦等方面都面臨諸多困難，但還是較好地完成了“十一五”規(guī)劃中提出的保護目標，這其中目標責任制無疑發(fā)揮了巨大的作用。這里以節(jié)能目標責任制的制定和落實為例，討論目標責任制對于促進草原生態(tài)保護工作的重要意義。

為了從根本上扭轉(zhuǎn)高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟增長方式，2006年3月我國出臺了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年(2006－2010年)規(guī)劃綱要》，將單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗下降20%左右作為約束性指標納入國家規(guī)劃。2006年8月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強節(jié)能工作的決定》，明確要求建立節(jié)能目標責任制和評價考核體系，標志著節(jié)能目標責任制開始逐漸明確。當年9月，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能耗降低指標計劃的批復(fù)》，對節(jié)能指標進行了省際間的分解，并明確要求“各省(區(qū)、市)要將其納入社會經(jīng)濟發(fā)展綜合評價、績效考核和政績考核，并分解落實到各市(地)、縣及有關(guān)行業(yè)和重點企業(yè)”［57］。在國家進行節(jié)能目標分解，出臺節(jié)能統(tǒng)計、監(jiān)測和考核辦法之后，各級地方政府也紛紛仿效，形成了從國家、省，一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級的節(jié)能體系。

目標責任制對地方政府的節(jié)能行為產(chǎn)生約束的關(guān)鍵在于晉升機制［58］。國家《單位GDP 能耗考核體系實施方案》規(guī)定，各省級政府節(jié)能目標責任評價考核結(jié)果要作為考核省級政府領(lǐng)導(dǎo)班子的重要依據(jù)，并實行“一票否決”制。各省市出臺的考核方案和國家基本類似，有些地方的規(guī)定甚至更加明確和嚴厲。目標責任制作為一票否決性指標，大大改變了原有的官員激勵體系。正是由于目標責任制對地方政府的節(jié)能行為產(chǎn)生了動力，才使我國的能源利用效率在“十一五”期間得到了較大提高。

內(nèi)蒙古、青海、新疆、四川、甘肅和西藏六省(區(qū))也不例外，為了順利完成“十一五”節(jié)能目標，六省(區(qū))制定了包括綜合實施方案、能耗統(tǒng)計和監(jiān)測方案、考核問責辦法等一系列的政策(見表4)，將節(jié)能工作與干部的工作實績考核掛鉤，實行嚴格的“問責制”和“一票否決”制。在完善的政策設(shè)計和嚴格的考核制度保障下，六省(區(qū))克服了種種困難，順利完成了“十一五”節(jié)能目標。

表4 六大草原省(區(qū))省級政府有關(guān)節(jié)能工作監(jiān)測和考核的文件

帶有晉升激勵的節(jié)能目標責任制有效約束了地方政府的環(huán)境行為，促使地方政府將更多的資源和精力投入到節(jié)能工作中，對于草原生態(tài)建設(shè)和保護工作有非常大的借鑒意義。特別是現(xiàn)階段國家對草原投入力度如此之大，只有建立具有晉升激勵的草原保護目標責任制，將草原保護工作納入牧區(qū)地方官員的績效考核體系中，才能夠有效地保障退牧還草工程、生態(tài)補償機制等草原保護工作的順利實施。

3.當前草原生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃中存在的一些問題

完善的政策設(shè)計、充分的論證和科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃是生態(tài)保護與建設(shè)工程能夠順利開展并取得預(yù)期效果的基礎(chǔ)［59］。筆者在整理內(nèi)蒙古、青海、新疆、四川、甘肅和西藏六省(區(qū))“十一五”草原保護規(guī)劃的過程中，發(fā)現(xiàn)其中存在著一些問題和可進一步完善的空間。

第一，草原生態(tài)保護未被納入牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要工作之中。內(nèi)蒙古、青海、新疆、四川、甘肅和西藏六省(區(qū))在其《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十一五規(guī)劃綱要》中，雖然對草原生態(tài)保護和建設(shè)工作都有重要部署，除西藏外均制定了具體建設(shè)目標(見表1)，但是只有內(nèi)蒙古將“草原植被蓋度和質(zhì)量顯著提高”作為主要的社會經(jīng)濟發(fā)展綜合評價目標之一，提出要完成退牧還草2000 萬公頃［25］，而內(nèi)蒙古也是六省(區(qū))中唯一完成規(guī)劃的草原保護和建設(shè)任務(wù)的省份。

第二，涉及草原保護工作的專項規(guī)劃眾多，交叉重疊現(xiàn)象嚴重，缺乏系統(tǒng)性和整體性;一些省區(qū)的草原保護規(guī)劃還存在缺乏科學(xué)論證和可行性的問題。內(nèi)蒙古、青海、新疆、四川、甘肅和西藏六省(區(qū))涉及草原保護工作的專項規(guī)劃包括生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、草業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及農(nóng)牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，不同的專項規(guī)劃工作各有側(cè)重，但是內(nèi)容交叉重疊的現(xiàn)象嚴重，甚至一些規(guī)劃之間的保護目標并不一致，暴露了管理部門之間職責不清，協(xié)調(diào)不暢等問題，無疑會影響基層部門順利開展草原保護工作。

第三，草原保護工作“重規(guī)劃、輕落實”現(xiàn)象突出，缺乏具體的實施方案和考核細則。六大草原省(區(qū))的草原保護工作還有一個特點就是“重規(guī)劃、輕落實”，雖然六省(區(qū))制定了種類繁多的專項保護規(guī)劃，對草原生態(tài)建設(shè)工程、畜牧業(yè)發(fā)展、牧民生活改善等涉及草原保護的工作規(guī)劃得事無巨細，提出了詳細的目標和工作內(nèi)容，但是仔細審查這些規(guī)劃卻發(fā)現(xiàn)其中缺少兩個最重要的部分——具體實施方案和工作評估考核細則。盡管牧區(qū)政府內(nèi)部實際上存在草原保護工作的分配機制和考核制度，但是從目前看來效果并不理想，不能保證草原規(guī)劃的順利實施。

我國當前的環(huán)境政策以“政府直控型”為主，環(huán)境保護主要由政府來主導(dǎo)［60］，因此政府的態(tài)度或者說重視程度是環(huán)境治理成敗的關(guān)鍵所在，草原保護工作更是如此。牧區(qū)省級政府的發(fā)展規(guī)劃未能體現(xiàn)出對草原保護工作的足夠重視，直接影響到了各職能部門和各級地方政府的主動性和積極性。“十一五”草原保護工作的評估結(jié)果也印證了這一點，六省(區(qū))中只有內(nèi)蒙古順利完成了草原保護的既定目標，這與自治區(qū)政府的高度重視不無關(guān)系。

按照國務(wù)院的分工，草原保護和管理由農(nóng)業(yè)部門負責。但是草原上的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、森林和流域保護、礦產(chǎn)資源開發(fā)等又和環(huán)保、林業(yè)、水利和國土資源等部門密切相關(guān)。單一的生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃或畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃，都不能全面促進草原的保護，還會造成管理部門之間職責交叉、權(quán)責不清等問題。但是僅依靠農(nóng)業(yè)部門自身，很難與其他部門溝通協(xié)調(diào)。這就需要牧區(qū)政府改革現(xiàn)有分散的部門管理體制，建立草原保護綜合協(xié)調(diào)機制。

要想切實提高草原保護規(guī)劃的可操作性，除了需要牧區(qū)政府在戰(zhàn)略上高度重視，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各相關(guān)部門之外，制定具體的實施方案和考核細則也是必不可少的。當然正如上節(jié)所討論的，保障規(guī)劃順利實施最有效的手段，是將草原保護工作的評估考核結(jié)果納入到牧區(qū)政府官員的政績考核機制中，將草原保護與官員的晉升掛鉤，這樣才能促使地方政府將更多的資源和精力投入到草原保護工作之中。

五、政策建議

1.將恢復(fù)草原生態(tài)納入牧區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的綜合目標之一

建議草原省(區(qū))盡快將恢復(fù)草原生態(tài)納入其國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要目標之中，樹立經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的發(fā)展思路;逐步提出量化考核指標，扎實有序的推進草原保護工作;改革現(xiàn)有分散的部門管理體制，建立綜合部門規(guī)劃協(xié)調(diào)、各部門分工協(xié)作的公務(wù)合作機制，聯(lián)合開展草原生態(tài)綜合治理工作。

2.建立具有晉升激勵的草原保護目標責任制

建議草原省(區(qū))盡快建立草原保護目標責任制，制定具體的實施方案，將草原保護的“目標、任務(wù)、資金、責任”層層落實到各級政府。同時按照各地的實際，出臺具體的考核辦法，加強對草原保護工作的績效考核，并將評價考核結(jié)果納入當?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)班子的政績考核體系中，促進地方政府將國家的草原政策真正落實到具體的工作之中。

3.制定科學(xué)合理的草原整體保護規(guī)劃

建議加強科研單位與專業(yè)技術(shù)機構(gòu)在生態(tài)保護工程前期規(guī)劃研究、方案論證、工程實施和驗收過程中的參與程度，在總結(jié)既有草原生態(tài)保護與建設(shè)工程及政策經(jīng)驗基礎(chǔ)上，制定草原生態(tài)保護、恢復(fù)和建設(shè)的整體計劃，科學(xué)規(guī)劃生態(tài)保護與建設(shè)。保證生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)能按照植被恢復(fù)的科學(xué)規(guī)律開展，提高草原生態(tài)治理工程的效率和可持續(xù)性。

4.通過經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整轉(zhuǎn)型促進草原保護工作

建議草原省(區(qū))通過充分利用市場機制來促進勞動力轉(zhuǎn)移，促進牧區(qū)人口向城市逐漸遷移，逐漸減少過多牧業(yè)人口對有限的草原生態(tài)承載力的壓力。同時建議牧區(qū)當?shù)卣μ岣叩胤浇?jīng)濟發(fā)展的活力和后勁，提高草原資源和資金的投入產(chǎn)出效率，促進草原利用方式與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，實現(xiàn)牧業(yè)生產(chǎn)由落后的傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代牧業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。將脫貧與生態(tài)環(huán)境建設(shè)結(jié)合起來，將經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)恢復(fù)結(jié)合起來。

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