張乾友

公共行政需要重建，這已經(jīng)是一種共識(shí)。那么，公共行政應(yīng)當(dāng)根據(jù)什么原則進(jìn)行重建？是像“新公共管理運(yùn)動(dòng)”所主張的那樣把一切交給市場(chǎng)，或是像 “黑堡學(xué)派”所堅(jiān)持的那樣求助于憲法，還是像女性主義者所倡導(dǎo)的那樣突出關(guān)懷的價(jià)值？這是一個(gè)懸而未解的謎題。對(duì)這個(gè)問題的回答需要訴諸公共行政的歷史。只有理清公共行政發(fā)展本身呈現(xiàn)出什么樣的歷史過(guò)程及趨勢(shì)，才能找準(zhǔn)重建公共行政的正確方向。而從歷史入手，我們將發(fā)現(xiàn)，公共行政的發(fā)展過(guò)程中貫穿了一條不斷朝向 “他在性”的邏輯線索，包含一個(gè)從拒絕他者到承認(rèn)他者的存在、從面向他者進(jìn)行建構(gòu)到向他者開放的現(xiàn)實(shí)過(guò)程。

在公共行政研究中，“他在性”概念和視角的引入是法默爾的貢獻(xiàn)。法默爾在其代表作 《公共行政的語(yǔ)言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》［1］中，將他在性視為后現(xiàn)代主義公共行政不同于現(xiàn)代主義公共行政的基本維度之一，進(jìn)而提出了依據(jù)他在性而開展行政建構(gòu)的方向。法默爾關(guān)于他在性的闡述引發(fā)了許多回應(yīng)，催生了一批體現(xiàn)他在性視角的理論著作。但無(wú)論法默爾還是他的追隨者，都未從他在性的角度來(lái)思考公共行政的歷史發(fā)展，相反，在與 《公共行政的語(yǔ)言》齊名的 《公共行政的合法性：一種話語(yǔ)分析》［2］中，麥克斯懷特把公共行政的發(fā)展視為一個(gè)尋求合法性的過(guò)程。合法性就是認(rèn)同，而認(rèn)同就是自我。所以，從合法性出發(fā)，麥克斯懷特看到了公共行政在演進(jìn)過(guò)程中不斷喪失自我的事實(shí)，這是一個(gè)體現(xiàn)了他在性的發(fā)現(xiàn)；但另一方面，他又試圖證明公共行政重尋自我這種努力本身的合法性，而這又體現(xiàn)了一種自我中心主義的立場(chǎng)。所以，麥克斯懷特從他在性出發(fā)開展的歷史反思是不徹底的，他發(fā)現(xiàn)了公共行政背離自我的事實(shí)，卻沒有認(rèn)識(shí)到這一事實(shí)所蘊(yùn)含的朝向他在性的邏輯。他在性是一種具有開放性的指向，將公共行政的發(fā)展視為一個(gè)朝向他在性的過(guò)程，體現(xiàn)了對(duì)公共行政的一種開放性的理解，只有在這種開放性的理解中，公共行政的重建才是可能的。

公共行政在20世紀(jì)的發(fā)展實(shí)際上是一個(gè)從基于自在性進(jìn)行建構(gòu)向基于他在性進(jìn)行建構(gòu)的轉(zhuǎn)型過(guò)程，它所蘊(yùn)含的是公共行政從一個(gè)封閉的自為系統(tǒng)向一種具有為他性質(zhì)的開放系統(tǒng)的演進(jìn)趨勢(shì)。由此可以推斷，未來(lái)的公共行政必然是一種具有他在性維度的行政模式。因此，從他在性出發(fā)將是公共行政重建的正確方向。

一、從拒絕他者到承認(rèn)他者的存在

自我是現(xiàn)代哲學(xué)的核心，也是理解所有現(xiàn)代現(xiàn)象的出發(fā)點(diǎn)。如米歇爾·蘇蓋和馬丁·維拉汝斯所說(shuō)：“從笛卡爾的 ‘我思故我在’到薩特存在主義哲學(xué)的 ‘我存在’， ‘自我意識(shí)’和 ‘我’的體驗(yàn)在西方被認(rèn)為是最高體驗(yàn)?！保?］（P78）作為一種現(xiàn)代建制，公共行政的建構(gòu)不可避免地受到這種自我哲學(xué)的影響，因而，當(dāng)人們?cè)噲D將公共行政確立為一個(gè)獨(dú)立的治理部門和領(lǐng)域時(shí)，所采取的途徑就是拒絕他者，通過(guò)將所有被視為他者的東西從這一部門和領(lǐng)域中排除出去來(lái)確證自我的合法存在。比如，在被公認(rèn)為公共行政學(xué)起點(diǎn)的《行政之研究》一文中，威爾遜對(duì)公共行政做了如下界定：“行政領(lǐng)域是一個(gè)事務(wù)領(lǐng)域 （a field of business）。它被從政治的混亂與爭(zhēng)吵中解脫出來(lái)；在大多數(shù)情況下，它甚至置身在憲法研究的辯論場(chǎng)外。” “行政處于 ‘政治’的特有范圍之外。行政問題不是政治問題。盡管政治設(shè)定了行政的任務(wù)，卻不應(yīng)自尋煩惱地去操控行政機(jī)構(gòu)。”［4］由此，通過(guò)對(duì)政治這一他者的拒絕，公共行政找到了它的獨(dú)立的自我，進(jìn)而開啟了它在“自在性”的原則下進(jìn)行建構(gòu)的歷史。

在淺層的意義上，對(duì)政治的拒絕意味著對(duì)所有具有政治屬性的國(guó)家機(jī)構(gòu)的拒絕，它劃定了公共行政作為一個(gè)行動(dòng)實(shí)體的存在范圍與活動(dòng)空間。這就是：“盡管并非無(wú)視司法的或軍事的職能，但我們所理解的公共行政主要是指文職機(jī)構(gòu)在法定授權(quán)下執(zhí)行分派給它們的公共事務(wù)的工作?！薄霸诩s定俗成的用法中，‘公共行政’的概念主要被用來(lái)表示對(duì)于政府行政部門有效地完成其被授予的民事職能至關(guān)重要的組織、人事、實(shí)踐和程序問題?！保?］（P6）在深層的意義上，對(duì)政治的拒絕意味著對(duì)政治過(guò)程所蘊(yùn)含的各種價(jià)值的拒絕，它確定了公共行政作為一個(gè)價(jià)值主體的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。這就是：“在行政——不論公共的還是私人的——科學(xué)中，基本的 ‘善’是效率。行政科學(xué)的基本目標(biāo)是花費(fèi)最少的人力和物力完成手上的工作。因此，效率是行政價(jià)值量表中的頭號(hào)原則?！保?］（P192-193）由此，通過(guò)對(duì)政治的拒絕，公共行政逐漸確立起了一種以效率為基本追求的技術(shù)性實(shí)踐的自我形象。

沃爾多指出：“在19世紀(jì)90年代，認(rèn)為行政是一個(gè)事務(wù)領(lǐng)域，一個(gè) ‘政治’應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格排除在外的領(lǐng)域的觀點(diǎn)得到了幾乎所有文官制度改革者與受過(guò)教育的人們的普遍認(rèn)同。”［7］（P42-43）而到了20世紀(jì)初，隨著 “市政經(jīng)理制”（city manager plan）這種獨(dú)特的城市管理制度的建立和流行，隨著一大批 “把自己描繪成溫和的、無(wú)血?dú)獾?、非政治化的和辦事的公仆”［8］（P51）的市政經(jīng)理的出現(xiàn)，這一觀點(diǎn)得到了進(jìn)一步的證實(shí)，也更加接近于一種具體可見的客觀事實(shí)。在自在性的原則之下，公共行政被建構(gòu)成一個(gè)自足的、封閉的技術(shù)性的領(lǐng)域，它的基本特征被莫里森歸納為：“‘好政府’就是 ‘好行政’，它就是它自己的目的?！保?］或者如法默爾所說(shuō)： “行政就是行政就是行政 （administration is administration is administration）?！保?0］（P60）

不過(guò)，盡管早期學(xué)者們對(duì)政治這一他者做出了集體性的拒絕，但他們很快就發(fā)現(xiàn)，這種拒絕在現(xiàn)實(shí)中是站不住腳的。無(wú)論學(xué)者們?nèi)绾螆?jiān)稱“行政處于政治的特有范圍之外”，在現(xiàn)實(shí)中，行政與政治有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這一點(diǎn)任何人都無(wú)法否認(rèn)。如果說(shuō)早前人們關(guān)于行政與政治可以分離的觀點(diǎn)有著文官制度改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)的話，那么，20世紀(jì)30年代以來(lái)，隨著 “新政”中行政部門的崛起及其對(duì)政治過(guò)程的全面介入，隨著現(xiàn)實(shí)世界本身的變化，“行政與政治的關(guān)系究竟如何”成了這一時(shí)期學(xué)者們必須重新思考的問題。政治這一他者究竟在行政過(guò)程中扮演著什么樣的角色，也成了這一時(shí)期理論探討的核心主題。

1937年，在威爾遜 《行政之研究》發(fā)表50周年之際，迪莫克發(fā)表了一篇同名文章，明確反對(duì)威爾遜關(guān)于 “行政是一個(gè)脫離了政治之混亂與沖突的事務(wù)領(lǐng)域”的觀點(diǎn)。迪莫克指出：“官員們經(jīng)常希望這是真的，但它不是。政治 （在法律與政策的意義上）貫穿于行政的始終。集團(tuán)壓力直接而不間斷地作用于公共行政的每一個(gè)部門與分支?！保?1］也就是說(shuō)，在集團(tuán)政治的大背景下，行政不能獨(dú)立于政治，這是一項(xiàng)基本事實(shí)。而如果行政不能獨(dú)立于政治，那么，一個(gè)合乎邏輯的推論將是，行政本身就是政治過(guò)程的一部分。事實(shí)上，根據(jù)阿普爾比的看法，“不僅政治在它的非黨派方面對(duì)行政機(jī)構(gòu)有著持續(xù)而徹底的影響，而且政策與行政在執(zhí)行部門的運(yùn)行過(guò)程中是不可避免地混合在一起的，因此，行政本身就是一個(gè)政治過(guò)程——在這個(gè)詞最好的含義上”［12］。

米德在分析個(gè)體的社會(huì)化過(guò)程時(shí)指出：“自我只有在與其他自我的明確關(guān)系中才能存在。在我們自己的自我與他人的自我之間不可能劃出嚴(yán)格的界線，只有當(dāng)他人的自我存在并進(jìn)入我們的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，我們自己的自我才能存在并進(jìn)入我們的經(jīng)驗(yàn)?！保?3］（P145）在哲學(xué)史上，這是一項(xiàng)重大的發(fā)現(xiàn)，它否定了笛卡爾以來(lái)的存在論命題，取消了“我思”作為 “我在”之證據(jù)的合法性，而將他人的存在作為自我存在的前提。顯然，這是關(guān)于存在問題的一種認(rèn)識(shí)進(jìn)步，它標(biāo)志著人們獲得了關(guān)于存在問題的更為科學(xué)的認(rèn)識(shí)。在公共行政學(xué)史上，對(duì) “行政本身就是一個(gè)政治過(guò)程”的發(fā)現(xiàn)就是這樣一種進(jìn)步，它標(biāo)志著人們獲得了關(guān)于公共行政存在本質(zhì)的更為科學(xué)的認(rèn)識(shí)。這就是：公共行政并不是一種自在之物，它的存在是以政治這一他者的存在為前提的，它不僅不能獨(dú)立于政治，而且只有在政治過(guò)程中才能證明它的存在，也只有在政治過(guò)程中才能獲得它的完整性。因而，行政官員不可能僅僅是技術(shù)性的，不可能僅僅追求效率，相反，“公共行政官員是政治性的，當(dāng)他在開始階段幫助形成立法的時(shí)候，而今天的多數(shù)全國(guó)性立法都是這樣形成的；他是政治性的，當(dāng)他與總是試圖影響他——既在起草立法的過(guò)程，也在執(zhí)行它的過(guò)程之中——的壓力集團(tuán)打交道的時(shí)候；他也是政治性的，當(dāng)他在執(zhí)行公共政策的過(guò)程中與其他公共機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)系時(shí)”［14］（P4）。而由于行政官員的政治屬性，“就其對(duì)于民主政府的重要性而言，行政責(zé)任并不亞于行政效率；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它甚至是行政效率的一個(gè)促進(jìn)者”［15］（P13）。由此，政治這一他者得到了承認(rèn)，責(zé)任這一從他在性的角度衍生出的價(jià)值也得以被增添到公共行政的價(jià)值量表之中。

如果說(shuō)威爾遜是通過(guò)拒絕政治這一他者來(lái)確認(rèn)公共行政的自我的話，到20世紀(jì)中期，當(dāng)學(xué)者們不得不承認(rèn)公共行政是處于與他者的關(guān)系之中時(shí)，他們發(fā)現(xiàn)，政治并不是公共行政面對(duì)的唯一他者，除了政治，社會(huì)這一他者也在公共行政的自我塑造中扮演了日益重要的角色。比如，馬克斯看到，“與對(duì)行政過(guò)程的公共參與緊密相關(guān)的是政府活動(dòng)在公共關(guān)系領(lǐng)域中的擴(kuò)張。甚至相對(duì)獨(dú)立自主的部門也已變得對(duì)公眾相當(dāng)敏感”［16］。顯然，政府部門公共關(guān)系的發(fā)展意味著政府意識(shí)到行政過(guò)程并不是自足的，也不是完全由政治過(guò)程所決定的，而需要進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)，接受社會(huì)這一他者的檢驗(yàn)。進(jìn)而，公共行政研究也需要承擔(dān)起發(fā)掘社會(huì)這一他者對(duì)公共行政的自我有何影響的功能，在高斯看來(lái)，就是要開創(chuàng)一種關(guān)于公共行政的生態(tài)學(xué)路徑。高斯認(rèn)為，“僅僅將政府看做分肥——無(wú)論是某一經(jīng)濟(jì)階級(jí)、政黨或派系——的工具是不夠的，盡管它可能在任何時(shí)候任何地點(diǎn)服務(wù)于這一目的。還可能存在一些如此廣泛的環(huán)境變化，它們要求并維持一種公共而非私人的回應(yīng)……因此，公共行政研究必須包括它的生態(tài)”［17］（P5-6）。事實(shí)上，行政生態(tài)學(xué)在20世紀(jì)中期成為公共行政學(xué)中一個(gè)引人注目的研究領(lǐng)域。隨著這一路徑的產(chǎn)生與發(fā)展，學(xué)者們?nèi)找媲宄卣J(rèn)識(shí)到，公共行政無(wú)時(shí)無(wú)刻不處在與眾多他者的相互關(guān)系之中，也無(wú)時(shí)無(wú)刻不接受著這些他者對(duì)自己的塑造和建構(gòu)。至此，他者的在場(chǎng)已是無(wú)需爭(zhēng)辯的事實(shí)，而在這一前提下，公共行政應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么樣的原則來(lái)繼續(xù)或者說(shuō)重新建構(gòu)自己，就成了學(xué)者們必須回答的問題。

二、面向他者的行政建構(gòu)

在人類文明史上，“他者”幾乎從來(lái)就不是一個(gè)討人喜歡的詞匯。從中國(guó)古代的 “蠻夷”到古希臘的 “異邦”，對(duì)于他者的稱謂總是充滿了鄙夷之情。直到今天，當(dāng)廟堂學(xué)者們煞有介事地談?wù)?“文明沖突”時(shí)，作為他者的異域文明仍然暗含了某種不祥之意。不過(guò)，與古代相比，盡管我們今天仍然可能對(duì)他者抱有某種敵意，卻不可能繼續(xù)無(wú)視乃至拒絕承認(rèn)他者的存在，而只要我們承認(rèn)他者的存在，就將不得不與他者開展交往，進(jìn)而在交往中接受他者對(duì)我們的建構(gòu)。公共行政的發(fā)展也呈現(xiàn)出這樣的特征。在19世紀(jì)后期的文官制度改革運(yùn)動(dòng)中，當(dāng)以威爾遜為代表的學(xué)者們?cè)噲D為公共行政確立起獨(dú)立的自我形象時(shí)，作為他者的政治像瘟疫一般遭到拒絕。而到20世紀(jì)中期，隨著他者在行政過(guò)程中的存在得到越來(lái)越多的承認(rèn)，公共行政不僅重新向他者敞開了懷抱，而且逐漸把他者及其存在作為自身建構(gòu)的方向和依據(jù)。

關(guān)于公共行政建構(gòu)初期對(duì)他者的態(tài)度，斯蒂福斯從女性主義的角度提出了一種新的看法，即它不是行政對(duì)政治的拒絕，而是男性對(duì)女性的排斥。斯蒂福斯認(rèn)為，盡管女性參與了20世紀(jì)初期的進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)，并在其中發(fā)揮了非常重要的作用，但她們的努力在當(dāng)時(shí)是不被承認(rèn)的，甚至，那些致力于建構(gòu)公共行政的男人們還把進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)變成了一場(chǎng)通過(guò)對(duì)女性工作的政府接收而實(shí)現(xiàn)公共行政的 “去女性化”的運(yùn)動(dòng)。結(jié)果，“女性只能在被視為小事情的話題上發(fā)言，而不能參與探討男性視為公共領(lǐng)域的普遍話題——我們公共行政現(xiàn)在稱之為公共利益的對(duì)話”［18］（P33）。于是，“我們看到歷史上公共行政中價(jià)值觀 （善意、民主、公眾）和技巧 （效率、管理）之間的核心沖突到處都有性別的影響：正如在改革中女性犧牲了她們從事慈善工作時(shí)獨(dú)特的女性方法，以便達(dá)到公事化實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)，因此，公共行政為了效率至上也犧牲了民主”［19］（P148）。根據(jù)這一解釋，在公共行政中，男性是自我，女性則是他者，因而，對(duì)他者的拒絕實(shí)際上是男性對(duì)女性的拒絕，反過(guò)來(lái)，他者的獲得承認(rèn)也就是女性的獲得承認(rèn)。前者的結(jié)果是為了效率而犧牲民主，那么，隨著后一種情況的發(fā)生，民主也將重新成為指導(dǎo)公共行政的一種重要價(jià)值。由此，隨著他者的回歸，民主行政成為公共行政的一種重要的建構(gòu)方案。

基于 “新政”以來(lái)政治與行政關(guān)系的發(fā)展，列維坦呼吁民主行政，將民主這一政治的或者說(shuō)他者的價(jià)值引入公共行政之中。他說(shuō)：“行政程序體制遠(yuǎn)不止是執(zhí)行政治意識(shí)形態(tài)的一個(gè)工具。行政程序體制是每種政治意識(shí)形態(tài)的一個(gè)不可分割的部分……因此，行政程序體制的本質(zhì)被認(rèn)為與政府的哲學(xué)原則的本質(zhì)一樣重要——如果不是更重要的話。民主政府意味著在行政中也要有民主，正如在最初的立法中一樣。為了人的尊嚴(yán)，出于執(zhí)行法律而建立起來(lái)的行政體制必須貫徹民主的精神與意識(shí)形態(tài)。”［20］這一呼吁得到了實(shí)踐的響應(yīng)。根據(jù)海納曼的歸納，當(dāng)時(shí)美國(guó)的行政實(shí)踐在以下四個(gè)方面表現(xiàn)出明顯的民主化趨勢(shì)：第一，公民投票與民意測(cè)驗(yàn)的發(fā)展，比如美國(guó)公共輿論機(jī)構(gòu) （AIPO）的成立，其職能是專門負(fù)責(zé)向行政部門傳達(dá)民意；第二，農(nóng)業(yè)部設(shè)置了用來(lái)討論農(nóng)村問題和改善公共政策與農(nóng)村公共需要之間關(guān)系的委員會(huì)制度，建立起了一條直接面對(duì)行政部門的正式表達(dá)渠道；第三，利益集團(tuán)在行政組織中代表渠道的增加；第四，聽證等調(diào)查方法的應(yīng)用，以及行政官員對(duì)調(diào)查結(jié)果的回應(yīng)。［21］總之，行政機(jī)構(gòu)的代表性與回應(yīng)性顯著增強(qiáng)，標(biāo)志著公共行政樹立起了民主的價(jià)值取向。

民主是一項(xiàng)政治原則，民主的實(shí)質(zhì)內(nèi)容則是要求保障社會(huì)公眾在政治生活中的主體地位，因而，民主實(shí)際上是公共行政所面對(duì)的兩大他者——政治與社會(huì)——的共同要求。但從這兩大他者出發(fā)，民主的具體要求是不一樣的。在政治層面上，民主意味著民選機(jī)構(gòu)之于非民選機(jī)構(gòu)的優(yōu)先性，意味著非民選機(jī)構(gòu)需要對(duì)民選機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，具體來(lái)說(shuō)，就是公共行政需要對(duì)政治負(fù)責(zé)。而從社會(huì)的角度出發(fā)，民主意味著所有政府機(jī)構(gòu)都需要對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，至于民選機(jī)構(gòu)與非民選機(jī)構(gòu)之間則沒有必然的責(zé)任關(guān)系。如果政治部門與社會(huì)公眾要求公共行政承擔(dān)的責(zé)任是一致的，那么，對(duì)公共行政來(lái)說(shuō)，對(duì)他者負(fù)責(zé)是沒有什么歧義與沖突的。但如果政治部門與社會(huì)公眾要求公共行政承擔(dān)的責(zé)任不一致，那么，對(duì)他者負(fù)責(zé)就成了一種充滿矛盾的價(jià)值選擇。事實(shí)上，20世紀(jì)后期公共行政的發(fā)展充分體現(xiàn)了這一矛盾，在這種矛盾中，公共行政面向他者的建構(gòu)也呈現(xiàn)出兩個(gè)不同的方向。

第一個(gè)方向以 “新公共行政運(yùn)動(dòng)”為代表，它要求公共行政直接對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，因而強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾對(duì)行政過(guò)程的直接參與。如弗雷德里克森所說(shuō)：“新公共行政對(duì)回應(yīng)性和社會(huì)公平的承諾蘊(yùn)含著參與……強(qiáng)調(diào)的是政策制定過(guò)程中的公民參與?！保?2］（P8）盡管通常并不被歸入新公共行政運(yùn)動(dòng)之中，但奧斯特羅姆對(duì)民主行政的闡述則與新公共行政運(yùn)動(dòng)的主張有著異曲同工之處。他認(rèn)為，“民主制行政的基礎(chǔ)，一是每個(gè)人都有資格參與公共事務(wù)處理的平等至上主義的假設(shè)，二是所有重要的決定都留給所有社群成員以及他們所選擇的代表考慮，三是把命令的權(quán)力限制在必要的最小的范圍，四是把行政機(jī)關(guān)的地位從主子的行政機(jī)關(guān)變成公仆的行政機(jī)關(guān)”［23］（P87）。簡(jiǎn)言之，就是要讓行政機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，建立公民參與的機(jī)制和渠道。

第二個(gè)方向體現(xiàn)在20世紀(jì)70年代的一系列行政改革中，它要求公共行政對(duì)政治部門負(fù)責(zé)。在60年代的 “偉大社會(huì)”時(shí)期，美國(guó)政府曾推行過(guò)一些以 “社區(qū)行動(dòng)”和 “示范城市”為代表的公民參與項(xiàng)目［24］，部分踐行了弗雷德里克森、奧斯特羅姆等關(guān)于民主行政的構(gòu)想。但在70年代以后，由于 “偉大社會(huì)”的失敗，這些項(xiàng)目迅速被取締，而讓位于尼克松所提出的 “新聯(lián)邦主義”改革。在這種改革中，“項(xiàng)目與行政責(zé)任都被轉(zhuǎn)移到了更低的政府層級(jí)，通常是州上。這不是第一次明諾布魯克會(huì)議的理論家們所設(shè)想的那種分權(quán)。權(quán)威被轉(zhuǎn)移到了州和地方的民選官員，而不是分散化的公民團(tuán)體與新公共行政官員手上……因此，它限制了新公共行政運(yùn)動(dòng)最初所支持的公民參與和靈活性。更重要的是，參與到這些新活動(dòng)中的公民不是新公共行政運(yùn)動(dòng)所強(qiáng)調(diào)的受剝奪者，而更像是傳統(tǒng)的利益集團(tuán)”［25］。也就是說(shuō)，民主行政受到了集團(tuán)政治的污染，因而重新淪為政治的工具和附庸。另一方面，在1978年的文官制度改革中，以高級(jí)文官的設(shè)立為標(biāo)志，政治部門對(duì)行政體系的控制得到了加強(qiáng)，行政官員對(duì)于政治官員的回應(yīng)性也得到了顯著增強(qiáng)。但這種回應(yīng)性卻與新公共行政運(yùn)動(dòng)所主張的對(duì)普通公民的回應(yīng)性背道而馳，所以，“許多過(guò)去自稱非常開明與進(jìn)步的人——新公共行政人物——卻最為抵制這些變化”［26］，因?yàn)樗鼈兺瑯訕?biāo)志著行政官員淪為政治官員的工具與附庸。

總之，在意識(shí)到并不得不承認(rèn)他者的存在之后，公共行政開始面向他者的建構(gòu)，并在兩個(gè)方向上付諸實(shí)際的行動(dòng)。可以看到，朝向?qū)ι鐣?huì)負(fù)責(zé)的建構(gòu)主要停留在理論層面，它體現(xiàn)了學(xué)者們的一種價(jià)值訴求，而朝向?qū)φ尾块T負(fù)責(zé)的建構(gòu)則得到了實(shí)踐的采納，它反映了政治部門對(duì)公共行政控制的加強(qiáng)。這樣，在20世紀(jì)后期，公共行政的理論與實(shí)踐出現(xiàn)了脫節(jié)：一方面，理論逐漸失去了對(duì)于微觀現(xiàn)實(shí)的解釋能力；另一方面，理論也對(duì)現(xiàn)實(shí)積累了越來(lái)越多的不滿。追根溯源，理論與實(shí)踐沖突的原因在于對(duì)公共行政所應(yīng)對(duì)其負(fù)責(zé)的他者的認(rèn)識(shí)不同。因而，要讓公共行政的理論與實(shí)踐得到良性的共同發(fā)展，促進(jìn)對(duì)公共行政的積極建構(gòu)，就必須清楚界定公共行政的他者，澄清公共行政建構(gòu)中的他在性維度。

三、向他者開放

有學(xué)者指出：“在整個(gè)20世紀(jì)，政治與行政二分，不僅是行政學(xué)理論的一種敘事原則，而且也是一種具有相對(duì)普遍性的研究方法。處于主流狀態(tài)的行政學(xué)理論，無(wú)論是持辯護(hù)還是批評(píng)態(tài)度，其理論體系的建構(gòu)和實(shí)踐方案的設(shè)計(jì)，都是在政治與行政二分的思維框架下展開的?？梢哉J(rèn)為，政治與行政二分原則，是公共行政的邏輯起點(diǎn)，不僅是理論上的起點(diǎn)，同時(shí)也是實(shí)踐的起點(diǎn)?！保?7］而如果把政治替換為他者，行政替換為自我，那么，可以認(rèn)為，自我與他者的關(guān)系就構(gòu)成了公共行政演進(jìn)的基本線索。只是，公共行政所面對(duì)的他者并不僅僅是政治，更為重要的是它還面對(duì)著社會(huì)這一更具普遍性的他者。如果說(shuō)20世紀(jì)中前期的公共行政理論主要是圍繞著公共行政與政治這一他者的關(guān)系而展開的話，那么，20世紀(jì)后期以來(lái)，公共行政與社會(huì)的關(guān)系則成了理論家們首要關(guān)注的問題。學(xué)者們?cè)趪@這一問題展開的思考中，越來(lái)越傾向于這樣一種觀點(diǎn)，即社會(huì)才是時(shí)刻存在于與公共行政的關(guān)系之中的他者，因而，社會(huì)的存在與要求應(yīng)當(dāng)取代政治的存在與要求而成為公共行政建構(gòu)的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)。公共行政不應(yīng)按照自身的要求而進(jìn)行行政建構(gòu)，或是根據(jù)政治的要求而進(jìn)行政治建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)的要求而進(jìn)行社會(huì)建構(gòu)。

在公共行政領(lǐng)域，社會(huì)建構(gòu)的主張是由全鐘燮明確提出來(lái)的。作為最初參與拉莫斯在20世紀(jì)60年代南加州大學(xué)掀起的現(xiàn)象學(xué)運(yùn)動(dòng)的成員之一［28］，全鐘燮關(guān)于行政世界的認(rèn)識(shí)受到了歐洲現(xiàn)象學(xué)哲學(xué)的深刻影響，后者幫助他在學(xué)術(shù)生涯的開端就形成了一種他在性的觀察視角。這一視角促使他在70年代投身于比較行政研究，并驚喜地發(fā)現(xiàn)現(xiàn)象學(xué)的方法極其適用于對(duì)比較行政中比較對(duì)象——也就是自我與他者——關(guān)系的分析。［29］而當(dāng)90年代以來(lái)世界范圍內(nèi)的公民參與運(yùn)動(dòng)將學(xué)者們的注意力重新引向政府與社會(huì)的關(guān)系時(shí)，這一視角也幫助全鐘燮提出了對(duì)公共行政進(jìn)行社會(huì)建構(gòu)的設(shè)想。

全鐘燮認(rèn)為，“公共行政存在于社會(huì)世界（也就是公共的）的背景中：它不是社會(huì)中一個(gè)孤立的實(shí)體。一個(gè)社會(huì)環(huán)境能改變行政管理者思維和計(jì)劃的方向，同時(shí)，行政管理者根據(jù)他們的知覺、知識(shí)和體驗(yàn)解釋著社會(huì)環(huán)境。通過(guò)與環(huán)境和公民的互動(dòng)，行政管理者建構(gòu)了社會(huì)環(huán)境的意義。因此，公共行政是一個(gè)正在進(jìn)行中并存在于社會(huì)、制度、行政知識(shí)和個(gè)體之間的辯證發(fā)展過(guò)程”［30］（P51）。或者說(shuō)，公共行政存在于與社會(huì)世界中諸多他者的相互關(guān)系及互動(dòng)過(guò)程之中，而無(wú)論作為關(guān)系還是作為過(guò)程，公共行政與他者之間都是交互影響的，都在互相建構(gòu)著彼此。在現(xiàn)實(shí)的行政實(shí)踐中，公共行政建構(gòu)著社會(huì)世界，這是一個(gè)可以觀察到的事實(shí)，每一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)都必然會(huì)在社會(huì)世界中激起或大或小的波瀾。而社會(huì)對(duì)公共行政的建構(gòu)則長(zhǎng)期受到公共行政自身的排斥，這種建構(gòu)被認(rèn)為是與公共行政對(duì)效率和專業(yè)精神的追求相忤逆的。然而，在全鐘燮看來(lái)，“我們經(jīng)歷的許多重大變革不僅僅是由于政府積極發(fā)揮作用而產(chǎn)生的，盡管政府的積極干預(yù)具有多方面的效果，同時(shí)，社會(huì)變革也是民眾在社會(huì)建構(gòu)中經(jīng)由集體選擇與共同合作的結(jié)果……如果沒有廣泛的公民參與，政府官員是無(wú)法完成這些項(xiàng)目的”［31］（P18）。因此， “21世紀(jì)公共行政最迫切需要的正是公民在提升公共價(jià)值中的積極參與能力。如果我們繼續(xù)依賴政府和官僚的權(quán)力來(lái)強(qiáng)制地改變社會(huì)和世界，那么，我們將無(wú)法開啟人類力圖創(chuàng)造美好治理制度的潛能，在這一制度中，參與者能夠采取集體行動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的各種挑戰(zhàn)，諸如平等、社會(huì)公正、正義、包容、多元文化、參與、環(huán)境的可持續(xù)性和生活質(zhì)量等”［32］（P24）。也就是說(shuō)，21世紀(jì)的公共行政需要張開懷抱迎接社會(huì)對(duì)它的建構(gòu)，這是一種向他者開放的立場(chǎng)。

不過(guò)，在法默爾看來(lái)，張開懷抱迎接社會(huì)的建構(gòu)與真正向他者開放還是有距離的?！白尮窠槿霙Q策過(guò)程對(duì)于真正的向他者開放而言還不夠。后者還意味著不僅要讓共同體介入自上而下的計(jì)劃實(shí)施，而且要讓他去做自己想做的事，甚至當(dāng)他的愿望與 ‘來(lái)自上面的計(jì)劃’或行政者的專業(yè)判斷相沖突時(shí)……若僅僅就量的大小來(lái)說(shuō)，就需要一種激進(jìn)的無(wú)政府主義；這種無(wú)政府主義是反行政的邏輯必然?！保?3］（P364）具體來(lái)說(shuō)，“一種朝向反行政的轉(zhuǎn)向包含一種朝向完全不順從的政治的進(jìn)步，這種政治不是在國(guó)家—公民關(guān)系，而是在公民—公民的相互關(guān)系中尋求心理能量的”［34］（P281）。也就是說(shuō)，真正向他者開放意味著公共行政及其官員要拋棄自己不同于甚至高于社會(huì)與普通公民的觀念，放低姿態(tài)，首先把自己作為一個(gè)他者，進(jìn)而從他者的立場(chǎng)和角度出發(fā)來(lái)與其他他者開展交往。在斯派塞看來(lái)，這就要求公共行政把自己重新定位為一種具有他在性的公民聯(lián)合 （civil association），而不再是一個(gè)自在自為的目的性聯(lián)合 （purposive association）?！巴ㄟ^(guò)將公共行政視為一種公民聯(lián)合，我們可以更好地理解歷經(jīng)幾個(gè)世紀(jì)而傳承給我們的有限治理體系中的政治權(quán)力的分散而有限的性質(zhì)，并能夠與之相協(xié)調(diào)，而不是相沖突。我們也將能夠通過(guò)有利于減少壓制與減輕沖突的方式來(lái)處理后現(xiàn)代政治與社會(huì)生活中日益增加的文化多樣性?！保?5］（P107-108）也就是說(shuō)，公民聯(lián)合的觀念與政治層面中的分權(quán)、法治、民主等價(jià)值很好地契合在一起，同時(shí)也符合后現(xiàn)代狀況中的差異化語(yǔ)境，因而，以公民聯(lián)合為建構(gòu)的方向，公共行政既可以實(shí)現(xiàn)與政治這一他者的共在，也可以實(shí)現(xiàn)與后現(xiàn)代語(yǔ)境中高度差異化的多元他者之間的和諧。顯然，公民聯(lián)合的觀念是對(duì)法默爾所說(shuō)的激進(jìn)的無(wú)政府主義的一種具體闡釋，它打破了政治與行政、政府與社會(huì)之間的傳統(tǒng)界限，將公共行政變成與其他公民聯(lián)合平等的一個(gè)他者，從而實(shí)現(xiàn)了公共行政對(duì)他者的開放。

當(dāng)公共行政作為一個(gè)自在自為的行動(dòng)主體而存在時(shí)，它的存在與政治、社會(huì)等他者的存在是并立的、對(duì)立的，甚至是沖突的。而當(dāng)公共行政接受了他者化，變成了與其他他者平等的一個(gè)他者時(shí)，自我與他者的對(duì)立事實(shí)上已經(jīng)消失了，公共行政與其他行動(dòng)主體都作為他者而存在的結(jié)果，是消除了單純作為對(duì)象的他者，進(jìn)而，行動(dòng)主體間的所有不平等關(guān)系也都不復(fù)存在了——行政不再只是政治的工具，社會(huì)也不再只是行政的控制對(duì)象。如果說(shuō)自在性意味著以自我為中心的話，他在性則絕不意味著以他者為中心，相反，它預(yù)示著一種徹底的 “去中心化”，當(dāng)所有行動(dòng)主體都把自己視為一個(gè)與他者一樣的他者時(shí)，任何中心都已無(wú)處立足了，所有行動(dòng)主體都處在一個(gè)平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，都作為平等的行動(dòng)主體而相互建構(gòu)著。他在性的本質(zhì)并不是以他者為宗旨，而是對(duì)他者的開放。以他者為宗旨意味著自我需要遷就他者，甚至為他者而犧牲，它導(dǎo)向的是一種不平等的關(guān)系，是一種逆向的自我中心主義。對(duì)他者開放則為主體間的平等關(guān)系創(chuàng)造了基本前提，在這一前提之下，主體之間可以付諸合作的行動(dòng)，并通過(guò)合作來(lái)謀求共贏的結(jié)果，而不必繼續(xù)掙扎于一種非此即彼的零和博弈之中。通過(guò)對(duì)他者的開放，公共行政不僅接受了社會(huì)的建構(gòu)，而且也反過(guò)來(lái)實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的建構(gòu)，更重要的是，它與其他社會(huì)主體一道，共同參與了對(duì)它們所共同面對(duì)的行政世界與社會(huì)世界的合作建構(gòu)。在這個(gè)意義上，向他者開放將導(dǎo)向合作的行動(dòng)，在一個(gè)普遍向他者開放的世界中，公共行政將與其他行動(dòng)主體一道合作開展公共行動(dòng)。“因此，直面后工業(yè)化社會(huì)動(dòng)蕩、不斷演進(jìn)的社會(huì)環(huán)境是每一個(gè)組織不可逃避的任務(wù)。環(huán)境、組織、信息技術(shù)和民眾價(jià)值觀的復(fù)雜性迫切需要行政管理者通過(guò)與民眾的互動(dòng)、對(duì)話和信息分享，促成新的理解和思維方式，促成與民眾的廣泛合作?！保?6］（P2-3）

可見，公共行政的建構(gòu)史呈現(xiàn)出一條從拒絕他者到承認(rèn)他者、從面向他者進(jìn)行建構(gòu)到向他者開放的清晰線索，而這種演變的結(jié)果則是日益突出了公共行政存在的他在性維度。從他在性的角度出發(fā)，公共行政需要不斷地向他者開放，并通過(guò)這種開放來(lái)謀求與他者的合作。公共行政不斷朝向他在性的演變過(guò)程也就是一個(gè)不斷朝向與他者合作治理的過(guò)程。

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