張再金

一直以來，房產(chǎn)稅改革牽動著各方。關(guān)于房產(chǎn)稅的一點風(fēng)吹草動，不斷地觸動媒體緊繃的神經(jīng)，一次次地解讀、猜測，一次次地喊“狼來了”。而目前為止，仍然是雷聲大、雨點小，僅有上海和重慶開展個人房產(chǎn)稅征收試點。

5月24日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》，提出“擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍”為今年的經(jīng)濟體制改革重點內(nèi)容之一，再次引來各方的關(guān)注和解讀。這次，房產(chǎn)稅真的要來了嗎？

房產(chǎn)稅前世今生

房產(chǎn)稅并不是一個真正意義上的新事物，1986年9月15日，國務(wù)院就發(fā)布了《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》?！稐l例》規(guī)定，房產(chǎn)稅在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收（不包括農(nóng)村），由產(chǎn)權(quán)所有人繳納。其中第五條規(guī)定了幾類房產(chǎn)免納房產(chǎn)稅，其中包括個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)。房產(chǎn)稅一直是稅收體系中一個重要的稅種，主要針對營業(yè)用房征收，因此，多數(shù)只擁有住宅的居民對該稅種并不熟悉。

房產(chǎn)稅的改革可以追溯到10年前。2003年10月召開十六屆三中全會，全會公報首次提及房產(chǎn)稅改革的內(nèi)容，其表述為“實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費”。此后幾年，中央文件關(guān)于財稅體制改革的表述中均會例行提及加快推進房地產(chǎn)稅制改革，研究房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征稅問題。房產(chǎn)稅的改革并不是開征一個新的稅種，而是對已有的房地產(chǎn)相關(guān)的稅費進行歸并，簡化稅制，拓寬稅基，特別是將征稅對象擴大到住宅，統(tǒng)一稅率，規(guī)范征稅依據(jù)，以房產(chǎn)的市場價值（基于市場交易價格的評估價值）作為征稅依據(jù)，而不再是以房產(chǎn)原值或租金作為征稅依據(jù)。

從2003年開始，財政部和國家稅務(wù)總局先后分3批在北京等10個省市和計劃單列市的32個縣、市、區(qū)開始房地產(chǎn)模擬評稅試點（“空轉(zhuǎn)”）。有關(guān)部門對房產(chǎn)稅相關(guān)的任何動作都極為謹慎，始終未針對空轉(zhuǎn)效果發(fā)布相關(guān)信息，因為任何動作都可能引來市場的過度解讀。

真正小心翼翼邁出第一步的，只有上海和重慶。2011年1月28日，上海和重慶分別開始實施各自的房產(chǎn)稅改革試點方案。其中，上海針對新購的住房征稅，以家庭為單位，對人均60平方米以上的住房面積進行征稅，計稅依據(jù)為住房市場交易價的70%，稅率為0.6%，但住房單價低于平均單價2倍的，稅率為0.4%；重慶對主城9區(qū)的獨棟商品住宅和新購的高檔住宅，以及非居民的二套以上普通住房征稅，計稅依據(jù)為房產(chǎn)交易價，稅率根據(jù)房產(chǎn)單價實行累進，有0.5%、1%和1.2%三檔。

滬渝兩地的試點方案，共同點在于謹慎地選擇征稅對象，通過嚴格的限定條件，盡可能縮小征稅方案的影響范圍，而且都主要是對新購房產(chǎn)進行征稅，新老劃斷；不同之處，上海方案更接近一般意義上的房產(chǎn)稅，未來可以通過調(diào)整免稅面積，擴大征稅范圍，逐步完善，而重慶方案更像是對房產(chǎn)的奢侈消費征收的調(diào)節(jié)稅，與我國目前實行的消費稅性質(zhì)相似。

房產(chǎn)稅改革推出的初衷并不是為了調(diào)控房地產(chǎn)市場。房產(chǎn)稅的改革目標一直很清晰，就是將其培育為地方的一項穩(wěn)定的收入來源，逐步降低地方政府對土地財政的依賴，遏制地方政府經(jīng)營土地的沖動，鼓勵地方政府從關(guān)注經(jīng)營城市轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)，為城市居民創(chuàng)造安居樂業(yè)的環(huán)境。

上海和重慶的試點方案盡管引起關(guān)注，但帶來的波動卻不大，因為征稅范圍較窄，涉及納稅人較少，選擇的納稅人多為高收入者，方案設(shè)定的稅率也較低，幾個因素共同促成了試點方案平穩(wěn)落地，沒有帶來突出的納稅人抵制行為，也沒有對房地產(chǎn)市場形成明顯沖擊。盡管這兩個方案因征稅額低、房地產(chǎn)市場調(diào)控作用弱而被詬病，但這卻是地方政府所追求的理想結(jié)果。地方政府并不會期望通過一個稅種的改革在短期內(nèi)迅速增加稅收收入，更不希望房產(chǎn)稅改革沖擊房地產(chǎn)市場。

從上海、重慶兩個試點方案也可以透露出未來房產(chǎn)稅改革的兩個可能傾向：一是選擇緩和的切入點，即從窄稅基、低稅率切入，條件成熟后再逐漸擴大稅基，調(diào)高稅率；二是房產(chǎn)稅改革將有別于以往“一刀切”式的稅制改革，而是給予地方政府更多的制定稅制的權(quán)力，中央政府只設(shè)定原則和框架，鼓勵地方政府因地制宜選擇合適的征稅對象、征稅依據(jù)以及稅率。

2013年2月20日，國務(wù)院常務(wù)會議確定將擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍。此后，對于第二批列入試點的城市屢有傳聞，其中“杭州方案”最受關(guān)注。根據(jù)傳出的消息，“杭州方案”將主要參考上海模式，暫只對增量房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，人均免稅面積60平方米，以家庭為單位進行征收，稅率分為兩檔，對普通住宅，以交易價格的0.4%的稅率征收；對非普通住宅，以交易價格的0.8%的稅率征收?！昂贾莘桨浮彪m然沒有在預(yù)期的時間內(nèi)推出，而是暫緩，但透露出重要的信息，即上海模式是操作性較強的一個方案，未來最有可能在其他城市推廣。

房產(chǎn)稅與房價

某種意義上，我國從未有一項改革如房產(chǎn)稅這般經(jīng)過如此充分的公開討論。但這些討論中，有些討論思路混亂，使得關(guān)注房產(chǎn)稅的人形成混亂的預(yù)期，無所適從。

房產(chǎn)稅改革是為了調(diào)控房地產(chǎn)市場？房產(chǎn)稅之所以一直以來吸引如此多的關(guān)注，的確因為其可能對房地產(chǎn)市場形成沖擊，房產(chǎn)稅自然地被視為懸在房地產(chǎn)市場上的“達摩克利斯之劍”，也不排除有關(guān)部門可能有過利用房產(chǎn)稅調(diào)控市場的考慮。

需要厘清的是，房產(chǎn)稅改革推出的初衷并不是為了調(diào)控房地產(chǎn)市場。房產(chǎn)稅的改革目標一直很清晰，就是將其培育為地方的一項穩(wěn)定的收入來源，逐步降低地方政府對土地財政的依賴，遏制地方政府經(jīng)營土地的沖動，鼓勵地方政府從關(guān)注經(jīng)營城市轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)，為城市居民創(chuàng)造安居樂業(yè)的環(huán)境。

一個普遍的觀點是只要房產(chǎn)稅推出，房價必然大跌。因為這樣的預(yù)期，房地產(chǎn)開發(fā)商談房產(chǎn)稅“色變”，地方政府在房產(chǎn)稅政策上猶豫不決，許多民眾對“增加”一項稅收翹首以盼，作為潛在購房者，他們期待著這個稅收能夠為他們創(chuàng)造出購房的最佳時機。

從各國的實踐來看，推行房產(chǎn)稅的國家如美國、日本等，房地產(chǎn)市場依然可能存在投機和價格泡沫，遵循其自有的周期規(guī)律。房產(chǎn)稅在短期內(nèi)可能會對房地產(chǎn)市場形成沖擊，由于先入為主的預(yù)期帶來的拋售行為，也由于購房者在未來所需繳納的房產(chǎn)稅折算為當前的“折價”，也由于持有成本提高，使得囤積房產(chǎn)變得無利可圖。但這個沖擊的大小，取決于各地推出的房產(chǎn)稅實施方案，即征稅范圍和稅率。對此的期待不可過高，因為地方政府會盡量避免房產(chǎn)稅對當?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場形成太大的沖擊。

長期來看，房產(chǎn)稅會提高房產(chǎn)持有成本，降低囤積房產(chǎn)的回報率，特別是如果設(shè)定累進的房產(chǎn)稅率，將極大提高持有多套房產(chǎn)的成本，改善房產(chǎn)的分布結(jié)構(gòu)，增加二手房市場供給，有助于推動房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

利益集團博弈

房產(chǎn)稅的推出一直無時間表，政策的靴子遲遲無法落地，政府關(guān)于房產(chǎn)稅的表述都引來過度解讀，媒體一次次地喊“狼來了”，也可以反映出公眾的關(guān)注和緊張。

改革滯后是因為受制于利益集團激烈的博弈，也反映出決策者的謹慎態(tài)度。過去的10年，我國各個領(lǐng)域的改革緩慢，大環(huán)境的改革氛圍不濃，因此房產(chǎn)稅改革也就不那么迫切了。

征收房產(chǎn)稅的反對方包括房地產(chǎn)商、持有多套房產(chǎn)的有房者，也包括部分潛在購房者。房產(chǎn)稅給房地產(chǎn)市場帶來的不確定性，是房地產(chǎn)商最大的顧慮，因此以任志強為代表的房地產(chǎn)商，以房產(chǎn)稅將轉(zhuǎn)嫁給購房者并進而推高房價的觀點，影響一些潛在的購房者共同反對房產(chǎn)稅的推出，也影響部分對房地產(chǎn)調(diào)控有顧慮的決策者。

房產(chǎn)稅所增加的稅收收入對地方政府的吸引力不夠，相反，地方政府所顧慮的是，房產(chǎn)稅可能沖擊當?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場，從而影響房地產(chǎn)相關(guān)的其他稅收收入以及土地出讓收入；征收房產(chǎn)稅可能面臨納稅人的抵制以及由此引發(fā)的不穩(wěn)定風(fēng)險，也使地方政府對房產(chǎn)稅避之不及。

在過去的10年，持有多套房產(chǎn)的有房者逐漸成為一股力量，其中包括成功的商人、中高級公務(wù)員、企事業(yè)單位的中高級管理者、大學(xué)教授、高級技術(shù)人才等，他們擁有財富、權(quán)力和知識，改革的決策者也可能在其中，他們也是對決策具有間接影響的人。

基于對稅收的樸素理解，認為增加稅收必定增加負擔(dān)，也有一部分潛在購房者會反對房產(chǎn)稅改革。對于他們，購房支出已是巨大的負擔(dān)，難以承受未來可能的額外的房產(chǎn)稅支出。

改革的支持者中，重要的是一部分政府官員和專家學(xué)者，他們共同意識到當前財稅體系存在的問題和可改進的空間：中央和地方財權(quán)與事權(quán)不匹配，房產(chǎn)稅因其不可轉(zhuǎn)移的性質(zhì)，是地方稅的理想選擇，也被各國廣泛采用；地方政府過度依賴于土地財政，難以為繼，需要尋找穩(wěn)定的收入來源進行補充；房地產(chǎn)稅費復(fù)雜繁重，尤其集中在交易環(huán)節(jié)，需要進行兼并，轉(zhuǎn)向?qū)Τ钟协h(huán)節(jié)征收；房產(chǎn)增值成為造成收入差距的重要原因，需要對此進行合理調(diào)節(jié)。這些理由成為推動房產(chǎn)稅改革的最重要力量，也是房產(chǎn)稅必須要改的原因。

基于房產(chǎn)稅可以降低房價的預(yù)期，一直以來都有一些潛在購房者對房產(chǎn)稅改革充滿期待，但他們可能會等不及，或逐漸意識到征收房產(chǎn)稅對他們無利可圖，卻可能在未來成為納稅人，轉(zhuǎn)而不再支持房產(chǎn)稅的改革。不過他們的支持只是作為輿論的一部分發(fā)揮作用，對決策影響卻不大。

利益集團的博弈最終體現(xiàn)為決策者猶豫不決，這是導(dǎo)致改革滯后的最關(guān)鍵原因。決策者需要平衡利益集團的利益，承擔(dān)決策帶來的潛在風(fēng)險，可能因此就不得不推遲決策，或?qū)ち艚o繼任者；決策者的另一顧慮來自房產(chǎn)稅對房地產(chǎn)市場乃至整體經(jīng)濟的不確定性影響，政策對經(jīng)濟沖擊過大是不可接受的；決策者還要考慮輿論的反應(yīng)，如果輿論普遍認為這是增加新的稅收，并且強烈抵制，由此帶來的政治風(fēng)險也是難以接受的。

稅務(wù)機關(guān)是改革的重要參與方，征收房產(chǎn)稅對整個稅務(wù)系統(tǒng)的征管能力是巨大的挑戰(zhàn)，向普通個人直接征稅而非代扣代繳也是前所未有的，因此稅務(wù)機關(guān)并無積極性推動改革。

房產(chǎn)稅作為地方稅，地方政府將在決策中扮演更重要的角色，試點范圍的選定乃至向全國鋪開，都必須地方政府同意并積極做好準備。房產(chǎn)稅所增加的稅收收入對地方政府的吸引力不夠，相反，地方政府所顧慮的是，房產(chǎn)稅可能沖擊當?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場，從而影響房地產(chǎn)相關(guān)的其他稅收收入以及土地出讓收入；征收房產(chǎn)稅可能面臨納稅人的抵制以及由此引發(fā)的不穩(wěn)定風(fēng)險，也使地方政府對房產(chǎn)稅避之不及。

“狼來了”還要喊多久

5月24日國務(wù)院發(fā)布的《通知》是一個明確的信號，房產(chǎn)稅年內(nèi)試點擴圍已經(jīng)確定，在全國范圍內(nèi)鋪開也為期不遠，最多在一個政府任期內(nèi)應(yīng)該可以確定基本的稅制框架。

經(jīng)過10年的醞釀，房產(chǎn)稅改革的各項準備工作已初步就緒。在輿論方面，經(jīng)過10年的討論，房產(chǎn)稅的改革已經(jīng)被大體默認，成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

新一屆政府履職半年多來，致力于推動重要領(lǐng)域的改革，為改革營造出較好的氛圍。關(guān)鍵部門的人事安排重用有改革意識和經(jīng)驗的干將，這對房產(chǎn)稅改革具有實質(zhì)性的推動作用。

去年以來，財政部和國稅總局積極推進“營改增”的改革試點，今年8月將推向全國。“營改增”只是一系列財稅體制改革的起點，改革大幕剛剛拉開?！盃I改增”留下來的一個問題是，地方稅體系將從此少了一個最重要的稅種——營業(yè)稅，地方稅體系的建設(shè)將因此變得更加迫切。在這樣的契機下，房產(chǎn)稅作為地方稅的理想選擇，有希望作為補充，改革的進程將會因此加快。

不過，市場無須對房產(chǎn)稅改革過于擔(dān)憂。未來推出的房產(chǎn)稅改革方案，看起來將是一個充分妥協(xié)的方案，起征點高、征稅范圍窄、稅率低以及只對增量房征稅將是各地試點方案的共同點，上海模式是一個重要的參考。中央決策機構(gòu)和地方政府將會達成共識，盡量避免房產(chǎn)稅方案對房地產(chǎn)市場形成顯著的沖擊，以使得改革方案平穩(wěn)落地。短期內(nèi)的改革方案并不是徹底的改革，更深一步的完善和調(diào)整將會是一個漫長的過程。