內(nèi)容摘要：農(nóng)村集體土地的征收有其特殊性，一是農(nóng)地在功能類型上具有多樣性特征，故補償安置內(nèi)容也更為多樣化；二是農(nóng)地在征收后一般會發(fā)生用途的轉(zhuǎn)型，由此會造成農(nóng)民的失業(yè)，故補償安置措施會有所側(cè)重；三是農(nóng)地為集體所有，在補償程序及處置中，村集體的參與會使問題變得更為復雜。在構(gòu)建與完善相關(guān)制度時，應在充分考慮與土地征收相關(guān)聯(lián)的農(nóng)地轉(zhuǎn)性后的連鎖問題并結(jié)合地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行綜合考量。在城鄉(xiāng)一體化背景下實施征地補償安置應淡化傳統(tǒng)的貨幣安置補償，強化農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變后的生存與發(fā)展需求。應充分體現(xiàn)制度的公正性，全程性地引入第三方機制參與征地評估及補償安置辦法的制定，以制度化的形式保證農(nóng)民組織化機制的建立與運行。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化 農(nóng)村集體土地征收 補償安置 第三方機制 農(nóng)民組織化機制

一、農(nóng)村集體土地征收補償安置的制度資源及其實證分析

（一）中央立法的滯后與地方立法的創(chuàng)新

從土地屬性上看，由于城市土地為國有土地，且地上附著物主要是房屋，城市居民與土地的關(guān)系主要體現(xiàn)為居所使用關(guān)系，故相對于農(nóng)村土地而言，征收補償安置相對簡單。加之《國有土地上房屋征收補償條例》已經(jīng)正式施行，城市房屋因征收而產(chǎn)生的補償安置問題從實體和程序上皆有了相應的規(guī)范性依據(jù)。農(nóng)村土地除了因宅基地使用而產(chǎn)生的房屋價值補償外，還直接涉及與土地相關(guān)的農(nóng)民的生存與發(fā)展等一系列重要問題。具體而言就是，在征收農(nóng)村集體土地時，涉及農(nóng)民住房安置、就業(yè)安置及社會保障等實際問題。

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展及城鄉(xiāng)一體戰(zhàn)略的實施，我國許多城市的土地資源基本上已經(jīng)不能滿足發(fā)展需要，對于農(nóng)村土地的征收越來越普遍。但是，因此產(chǎn)生的補償安置問題目前仍然主要按照《土地管理法》及2004年國土資源部印發(fā)的《〈關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》（以下簡稱“通知”），并主要以各地根據(jù)實際情況制定的地方性法規(guī)或政府規(guī)章甚至層級更低的政策文件來進行?！? 〕

不爭的事實是，農(nóng)村土地問題的復雜性除了前文的列舉外，具體到征收上，還涉及更為復雜的問題，如失地農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)問題、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題，當然還有中國農(nóng)村與城市之間巨大的地區(qū)差異問題等，以一部一元化的國家立法予以涵蓋難度確實很大。盡管如此，國家還是希望能出臺統(tǒng)一的補償標準及程序來進一步規(guī)范相關(guān)問題。

相比國家立法的謹慎而言，由于地方無法繞開具體的征地補償安置問題。因此，各地根據(jù)自身情況與條件對于相關(guān)問題作出了更具操作性的規(guī)定。在相關(guān)地方性法規(guī)及規(guī)章中，可以選取一些較有典型性的地方性規(guī)定與做法進行類型化分析。

1.關(guān)于征地補償費用的地方規(guī)范

在征地補償中，其費用一般涵蓋兩個方面，即土地補償費與安置補助費。

（1）土地補償費。江蘇省發(fā)放征地補償費規(guī)定是，征用耕地、農(nóng)用地的按地區(qū)類別厘定最低標準予以補償。征收建設用地的，按照征收農(nóng)用地土地補償費計算；征收未利用地的土地補償費，按照征收農(nóng)用地土地補償費的0.5倍計算?！? 〕廣東省征收征用農(nóng)村集體土地的補償標準規(guī)定相當具體，如規(guī)定土地補償費用征用水田的，不收取路橋通行費的建設項目以及一類地區(qū)收取通行費的建設項目，按其被征用前三年平均年產(chǎn)值的8倍補償，二類地區(qū)收取通行費的建設項目按9倍補償；征用其他耕地的，一類項目按其被征用前三年平均年產(chǎn)值的6倍補償，二類項目按7倍補償；征用魚塘的，一類項目按其鄰近水田被征用前三年平均年產(chǎn)值的9倍補償，二類項目按10倍補償；征收其他農(nóng)用地的，一類項目按其被征用前三年平均年產(chǎn)值的5倍補償，二類項目按6倍補償；征用未利用地的，按鄰近其他耕地補償標準的50%補償；征用農(nóng)民集體所有非農(nóng)業(yè)建設用地的，按鄰近其他耕地的補償標準補償?！? 〕

從以上各地的情況來看，由于地方經(jīng)濟水平不一樣，導致補償費的基數(shù)及倍數(shù)也不同。但是，存在的共同問題是，各地都是按照以往幾年平均年產(chǎn)值的標準或者直接規(guī)定出硬性標準的計算方法，既沒有考慮土地增值因素，也沒有考慮到糧食及其他經(jīng)濟作物價格上漲的因素，內(nèi)中有明顯的指令性計劃的痕跡，與市場經(jīng)濟體制下的價格形成機制并不十分契合。

（2）安置補助費。江蘇省現(xiàn)行規(guī)定是，征收農(nóng)用地的安置補助費，按照需要安置的被征地農(nóng)民人口數(shù)計算。需要安置的被征地農(nóng)民人口數(shù)的計算公式為：被征收農(nóng)用地的數(shù)量/被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地前人均占有農(nóng)用地的數(shù)量。每一名需要安置的被征地農(nóng)民，其安置補助費最低標準按不同地區(qū)分類厘定。征收建設用地和未利用地的，不支付安置補助費。廣東省規(guī)定，征用耕地的，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費，為該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的5倍；征用其他農(nóng)用地的，其安置補助費總額，為該農(nóng)用地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4倍。征用宅基地和未計征農(nóng)業(yè)稅的土地，不付給安置補償費。

在上述規(guī)定中，可以注意到一個關(guān)鍵性措辭，即在費用名稱上用得更多的是“補助費”而非“補償費”。當然，我們也可以注意到，按照《物權(quán)法》第42條第2款的規(guī)定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！币布?，該法所規(guī)定的費用名稱也包含了兩類：補償費與補助費。但是，從一般意義上，“補助”含有額外幫助之意，并非一個嚴謹?shù)闹贫然谜Z，甚至可以不將其理解為公權(quán)力的責任與義務。另外，即便是這樣的表述已經(jīng)制度化，從具體的制度層面來看，這筆費用的厘算明顯偏低，依此標準對失地農(nóng)民也難以形成有效“補助”。

2.關(guān)于住房及人員安置的地方性規(guī)范

（1）住房安置。重慶市推行住房貨幣安置方式，貨幣安置具體標準由各區(qū)人民政府按照不低于本區(qū)與被征地范圍相鄰地段經(jīng)濟適用住房銷售價格的原則制定。各區(qū)人民政府可以按照“政府引導、市場運作”的方式，提供國有土地使用權(quán)，通過招標的方式確定建設單位修建住房，并由建設單位定向銷售給已進行貨幣安置的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非住房安置對象，以滿足其住房需求?！? 〕

從制度實施的難度來看，住房安置說難很難，說易很易。較為便捷的做法如重慶的思路，集中辟出土地定向修建并按經(jīng)濟適用房的標準對入住的征地農(nóng)民進行補貼以保證安置的完成。但這種集中安置的做法因不利于農(nóng)民融入非農(nóng)村社會，其弊端會在未來顯現(xiàn)。反之，不考慮定向建房安置，純粹以貨幣化形式補償，一是補償標準的厘定可能會由于與市場對接性較弱而導致農(nóng)民購房困難或與原住房條件差距過大造成農(nóng)民心理上的落差；二是拿到補償款的部分農(nóng)民并未將該款項用于購房而挪作他用，造成農(nóng)民終因無住房而產(chǎn)生其他社會問題。

（2）人員安置。北京市征收農(nóng)民集體所有土地的，相應的農(nóng)村村民應當同時轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。應當轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村村民數(shù)量，按照被征用的土地數(shù)量除以征地前被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者該村人均土地數(shù)量計算。應當轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村村民人口年齡結(jié)構(gòu)應當與該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的人口年齡結(jié)構(gòu)一致。不滿16周歲的未成年人及16周歲以上正在接受義務教育和學歷教育的學生，只辦理轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的手續(xù)，不享受轉(zhuǎn)非勞動力安置補償待遇。2003年上海市政府對征地農(nóng)民的就業(yè)安置等與征地農(nóng)民切身利益關(guān)聯(lián)最大的問題進行了明確?！? 〕安徽蕪湖市的規(guī)定具有較強的可操作性，如對有勞動能力和就業(yè)愿望的無業(yè)人員，免費發(fā)放《就業(yè)失業(yè)登記證》，免費提供職業(yè)指導和職業(yè)介紹，免費提供兩次職業(yè)技能培訓或SYB創(chuàng)業(yè)培訓。對自主創(chuàng)業(yè)人員，符合條件的給予不超過5萬元的小額擔保貼息貸款和相關(guān)稅費減免。對符合就業(yè)困難人員條件的提供公益性崗位。對不挑不揀的零就業(yè)家庭實行政府托底就業(yè)。

從以上地方性規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，對于征地農(nóng)民的人員安置基本上有兩個思路，一是沿用傳統(tǒng)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策轉(zhuǎn)變身份，對轉(zhuǎn)變身份后的相對人給予相應的安置，這其中折射出強烈的時代背景；〔6 〕二是直截了當?shù)貙蜆I(yè)進行規(guī)定，其中包括就業(yè)類型的劃分、就業(yè)培訓與指導、接收單位補貼等。應該說，這兩個思路在當下是比較應景的，是否常態(tài)化還取決于現(xiàn)行周邊制度是否存續(xù)。

3.關(guān)于基本生活保障制度的地方性規(guī)范

江蘇省將下列事項作為被征地農(nóng)民基本生活保障資金的來源包括：一是不低于70%的農(nóng)用地的土地補償費和全部的安置補助費；二是政府從土地出讓金等土地有償使用收益中提取的部分；三是被征地農(nóng)民基本生活保障資金的利息及其增值收入；四是其他可用于被征地農(nóng)民基本生活保障的資金?；旧畋Ｕ腺Y金不足支付的，由同級財政部門負責解決。〔7 〕重慶市的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的基本養(yǎng)老保險辦法基本要求是，被征地農(nóng)村居民依法登記為城鎮(zhèn)居民后，按照有關(guān)規(guī)定納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。建立生活困難救助制度，各區(qū)縣應對被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員建立多渠道、多形式的生活困難救助制度。對生活困難、符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障條件的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員家庭，由民政部門按照城鎮(zhèn)居民最低生活保障的有關(guān)規(guī)定辦理。〔8 〕從征地農(nóng)民生活保障制度這一塊來看，各地的嘗試非常積極且做法大同小異，即基本上都是依托現(xiàn)有的城鎮(zhèn)居民社會保障體系來確定相關(guān)的政策。如果這一大的思路確立下來，那么對于征地農(nóng)民的基本生活保障是可以與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)居民實現(xiàn)制度上的對接。

（二）相關(guān)法律、法規(guī)、政策的實證考察與分析

關(guān)于相關(guān)政策的執(zhí)行情況及實效評估，筆者實地考察與調(diào)查了上海市J區(qū)、S區(qū)及安徽省蕪湖地區(qū)的具體情況，從中可以找到一些經(jīng)驗并發(fā)現(xiàn)一些問題。

1.上海市J區(qū)農(nóng)村集體土地征收補償?shù)膶嵺`與實效〔9 〕

J區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中的核心目標是：消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民生活水平，發(fā)展新城鎮(zhèn)，使農(nóng)民順利過渡到居民；提高土地資源利用率，增加城市建設用地；增減掛鉤，建設用地不增加，耕地不減少?？偟乃悸肥牵和恋亟?jīng)營向規(guī)模集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展向園區(qū)集中。

具體而言，J區(qū)將土地的使用分成了兩個部分，一是仍然保留農(nóng)用地的性質(zhì)，但通過置換實現(xiàn)集約化、機械化、規(guī)?；?jīng)營。具體置換標準是，以原房屋面積1：1來置換新房并享有產(chǎn)權(quán)。對于置換出來的原宅基地制定了周密的復墾計劃，對于原宅基地上的住房必須拆除并由村集體或農(nóng)業(yè)合作社組織復墾；復墾后的土地收益由村集體按規(guī)定分配給農(nóng)民。二是改變農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)性質(zhì)，在符合相關(guān)政策和規(guī)劃前提下進行建設用地開發(fā)，將征收土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營用地、工業(yè)用地以及交通設施用地。在征地過程中涉及到的相關(guān)農(nóng)民的補償安置問題，采取多樣化的途徑予以體現(xiàn)，主要是貨幣補償、實物補償（房屋安置）以及就業(yè)安置?！?0 〕以J區(qū)取得的成效來看，以上做法應該是我國當前城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設過程中的新路徑之一。

就J區(qū)相關(guān)政策的實施情況來看，職能部門的工作人員認為，存在的問題有如下幾個方面：一是失地農(nóng)民的生活成本大幅度提高，生活支出較大造成部分農(nóng)民較為困難。另外，在社會保障政策上還存在城鄉(xiāng)二元化的問題，即仍有鎮(zhèn)保與城保之分。二是征地補償費用標準偏低。J區(qū)的土地補償費在3萬元左右，農(nóng)民在退出集體后最多能得到55%的土地補償費。三是征地補償費用4∶3∶3比例分配不合理，從所有權(quán)屬性角度來說，土地補償費應該歸村集體所有，鎮(zhèn)政府不應該取得。

針對這些存在的問題，J區(qū)相關(guān)職能部門其實是有對策性思路的。如他們明確指出，由于征地工作呈現(xiàn)出單方強制性的特點，農(nóng)民在土地征收過程中無話語權(quán)，土地征收過程應當將公平公正及相關(guān)人群有效參與作為政府工作的核心原則。針對社保問題，他們的建議是逐步取消鎮(zhèn)保概念，取消鎮(zhèn)保與城保的分類，統(tǒng)一為城市居民社會保障。他們還非常務實地提出必須要縮小公共利益的范圍，以切實保護農(nóng)民利益的實現(xiàn)。

2.上海市S區(qū)佘山鎮(zhèn)與安徽省蕪湖市弋江區(qū)火龍崗鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地征收補償情況問卷調(diào)查比較分析

2011年10月和12月課題組分別對安徽省蕪湖市火龍崗鎮(zhèn)與上海市S區(qū)佘山鎮(zhèn)進行實地調(diào)查，之所以選擇這兩地農(nóng)民作為調(diào)研對象，是由于這兩個鎮(zhèn)的征地背景都與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)。調(diào)研組制作了調(diào)查問卷。

課題組隨機發(fā)放的問卷分別為40份與60份，獲得的信息如下：

在問及是否了解有關(guān)土地征收補償安置的法律制度及政策時，完全不了解與一般性了解的比例在佘山鎮(zhèn)是持平的，而在火龍崗鎮(zhèn)則更多的受訪者選擇一般性了解。這個數(shù)據(jù)看上去比較奇怪，在咨詢當?shù)馗刹繒r，如佘山鎮(zhèn)有關(guān)干部表示他們的宣傳是到位的，但有些農(nóng)民并不很關(guān)注這些需要解讀的文件。問及農(nóng)民是否了解征地的目的或用途時，佘山鎮(zhèn)選擇工業(yè)用地的比例較高（38%），而火龍崗鎮(zhèn)選擇新農(nóng)村建設的比例高于其他用途（25%）。但事實上，兩地的征地用途基本上都是用于城鎮(zhèn)化發(fā)展的。對于政府有無在征地前公布補償安置方案，兩地半數(shù)以上村民明確表示公布過的。但也有相當一部分村民表示不清楚是否公布過（分別為佘山鎮(zhèn)35%和火龍崗鎮(zhèn)40%）。在被征土地類型上，兩地有相似之處，即均以耕地為主，分別占到56%與47%；其次是宅基地，分別為28%與43%。這一數(shù)據(jù)也反映出目前農(nóng)地本身的主要用途。對于更愿意接受的補償方式，問卷提供了7個選項，分別是一次性貨幣補償、分期貨幣補償、置換商品房、城鎮(zhèn)居民社會保險補償、就業(yè)安置、補償款入股安置、農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。調(diào)查結(jié)果排序：佘山鎮(zhèn)為一次性貨幣補償、戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非、社保安置、置換商品房、就業(yè)安置、分期貨幣補償、置換股權(quán)；火龍崗鎮(zhèn)為一次性貨幣補償、社保安置、置換商品房、分期貨幣補償、股權(quán)安置。值得注意的是對于另外兩個選項：戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非與就業(yè)安置，該鎮(zhèn)受訪者竟無人選擇，這個結(jié)果特別出乎調(diào)查者預料。在問及對補償數(shù)額及標準是否滿意時，火龍崗鎮(zhèn)的滿意度略高于佘山鎮(zhèn)。在比較征地前后家庭生活水平的變化時，課題組特別關(guān)注兩個數(shù)據(jù)，一是沒有感到變化的，二是有明顯變化的。前者佘山鎮(zhèn)的比例為22%，火龍崗鎮(zhèn)的比較為21%；不知道是否是因為期待值的原因，后者佘山鎮(zhèn)為23%，火龍崗鎮(zhèn)為40%。而對于補償款是否及時發(fā)放的問題，兩地的情況均比較理想，對于其中分別出現(xiàn)的13%和11%的未發(fā)放的情況，課題組咨詢過相關(guān)工作部門并向農(nóng)民進行了求證，答案不盡吻合。前者回答是發(fā)放了的，但可能是農(nóng)民不太滿意；后者回答是沒有領(lǐng)到。既然補償安置涉及農(nóng)民切身利益，農(nóng)民對于具體方案還是非常關(guān)心的，那么對于其中的一些問題他們是否向相關(guān)部門反映過，在提供的三個選項中，兩地調(diào)查結(jié)果幾乎完全一致：佘山鎮(zhèn)有49%的受訪者表示想過但沒有提，火龍崗鎮(zhèn)有50%的受訪者表達了同樣的意思；佘山鎮(zhèn)有30%、火龍崗鎮(zhèn)有28%的受訪者表示沒有想過要提意見；而佘山鎮(zhèn)有21%的受訪者、火龍崗鎮(zhèn)有22%的受訪者表示提過多次。在緊接著問到提意見的途徑時，兩地分別有38%和26%的受訪者表示是向村委會提出的。有趣的是，在問到會不會通過打官司的方式維權(quán)時，10%的佘山鎮(zhèn)受訪者表示會，而火龍崗鎮(zhèn)這個數(shù)字為零。在被問及如果涉及到土地價格異議時政府是如何解決的這個問題時，有相當比例的受訪者都選擇了通過提高補償金的方式（分別為33%和43%）。農(nóng)民對于政府在征地過程中應當多做什么工作時，選擇公正公平地執(zhí)行土地征收政策的期待最高，分別是41%和30%，最低的是加強思想教育宣傳工作，分別是1%和0。而在最為關(guān)鍵的征收補償費的厘定標準問題上，愿望最強的希望參照土地市場價格，分別占到29%和20%，相比之下，占第二位的在佘山鎮(zhèn)是希望組織土地價格聽證（19%），在火龍崗鎮(zhèn)是希望由評估機構(gòu)合理評估土地價格（13%）。在問到在土地被征收后，最擔心的問題，佘山鎮(zhèn)比例最高的是關(guān)注生活水平是否會受到影響（30%），而火龍崗鎮(zhèn)則更多人選擇家庭以后的生計問題（27%）。最后在問及對政府在征地后的期望時，38%的佘山鎮(zhèn)受訪者希望能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障，25%的火龍崗鎮(zhèn)受訪者希望能得到一份工作，但略顯奇怪的是，這個愿望與前面選擇補償安置方式時該鎮(zhèn)對于就業(yè)安置的選擇為零頗為矛盾。

3.對制度現(xiàn)狀及調(diào)研結(jié)果的思考

通過調(diào)研及綜合各方面相關(guān)資料，從總體上看，各地在城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地征收補償安置制度及實施中存在的問題有些是帶有共性的，集中起來主要體現(xiàn)為如下幾個方面：

第一，征地補償在公平性問題上存在較大不足。改革開放以來，中國社會迅速開始了工業(yè)化和城市化的進程，其間國家和城市工商業(yè)從農(nóng)村集體土地低價格轉(zhuǎn)移和積累了9萬多億元財產(chǎn)。但此9萬億元資產(chǎn)對農(nóng)民或農(nóng)村的福利增進并無明顯的效用。據(jù)國土資源部2000年統(tǒng)計，農(nóng)村居民反映征地糾紛及違法占地問題的信訪量是4116件，占信訪總量的73%，其中87%以上是反映征地補償費低的問題?！?1 〕在實地調(diào)研中，無論是經(jīng)濟發(fā)展水平較高的上海還是欠發(fā)達的中部地區(qū)，受訪者無論是農(nóng)民還是官員對補償中公平性的不足均有同感。

第二，征地增值收益與征地補償款分配不合理。一是土地增值收益分配的考慮不足。在城市開發(fā)過程中，土地資本作為最稀缺資源肯定會增值，甚至是巨額增值。而《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地征用是按被征土地的原用途補償?shù)摹τ谕恋囟?，真正有價值的是其開發(fā)后的工業(yè)利益、商業(yè)利益乃至公共利益。二是土地補償費分配不合理。《土地管理實施條例》規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸所有者所有。這些過于原則及附加了中間環(huán)節(jié)的規(guī)定，給了實施部門很大的解釋與操作空間，極易造成對征地農(nóng)民的侵權(quán)。從調(diào)研結(jié)果上也反映出這個問題，即農(nóng)民即便拿到了征地補償款也會由于對發(fā)放主體的不信任而產(chǎn)生質(zhì)疑。

第三，征地補償安置程序缺乏參與性與透明性。目前，我國對于因城鎮(zhèn)化而發(fā)生的農(nóng)村集體土地征用，對相關(guān)農(nóng)民大多是采取就地安置的辦法，即直接將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。這樣，失地農(nóng)民實質(zhì)面臨的就是身份的轉(zhuǎn)變，這對于農(nóng)民而言是一件關(guān)乎未來的大事情。但現(xiàn)實中并很少對此聽證的，基本上都是由政府單方面的行政決策而確定。政府不能想當然地認為，農(nóng)民對于身份的轉(zhuǎn)變是無條件接受與歡迎的。我們可以注意到在調(diào)查中的一個數(shù)據(jù)，即安徽蕪湖的相關(guān)農(nóng)戶對于以農(nóng)轉(zhuǎn)非作為安置辦法毫無興趣。同時，無論是實地調(diào)查還是資料反映，被征地農(nóng)民基本上都沒有真正參與過土地補償安置政策的制定，對于相關(guān)政策與制度制定的依據(jù)與過程也基本上不知情，事實上他們只是被動地接受與配合而已。

（三）地方性法規(guī)及規(guī)章在實施中形成的模式考察

如前所述，由于各地方的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，尚未形成一個統(tǒng)一的補償安置制度。不同時期、不同地區(qū)的補償安置政策都會有很大差異，現(xiàn)階段各地大多采取以貨幣補償和社會保障安置為主，其他補償安置方式為輔的政策。農(nóng)民用同樣的土地換取到了不同的保障形式。經(jīng)過近些年的補償安置制度的實踐，各地逐漸形成了一些較具典型性的運作模式?！?2 〕

1.土地換保障的浙江模式〔13 〕

2003年以前，浙江對失地農(nóng)民一般采取一次性貨幣補償?shù)姆绞剑簧偈У剞r(nóng)民在用完了土地的補償金后生活陷入困境。為化解失地農(nóng)民可能面對的風險，自2003年5月起浙江實施失地農(nóng)民基本生活保障制度。該制度分為兩個類型：一是基本生活保障型。該類型注重保障失地農(nóng)民由征地所引發(fā)的生活、失業(yè)、醫(yī)療及養(yǎng)老等各方面風險，其保障水平一般略高于當?shù)爻擎?zhèn)最低生活保障標準，繳費水平與保障待遇掛鉤，與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和承受能力相適應。其中，嘉興市的做法堪稱典范。嘉興市征地制度改革的基本內(nèi)容是“三統(tǒng)一，一分補”，即由政府統(tǒng)一實施征地、統(tǒng)一補償政策、統(tǒng)一辦理被征地農(nóng)民戶口和養(yǎng)老保險，對不同年齡段的安置對象分別補償安置。二是養(yǎng)老保障型。該類型是在為失地農(nóng)民提供全面保障的基礎(chǔ)上，更多地強調(diào)失地農(nóng)民的養(yǎng)老風險保障，目標是與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度相銜接。如杭州市規(guī)定，征用土地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員最低標準繳費基數(shù)按照上年浙江省職工平均工資的100%確定，繳費比例為20%，一次性繳費15年。到達領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，其養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標準為退休時上年浙江省職工月平均工資的20%乘以繳費系數(shù)0.7；個人賬戶養(yǎng)老月標準為個人賬戶儲蓄存款額的1/120。

這種“土地換保障”模式通過對土地制度和社會保障制度的創(chuàng)新，填補了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和失地農(nóng)民社會保障制度的之間的缺位，對保障失地農(nóng)民的長久生計與可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，也成為了許多地區(qū)，特別是經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的征地補償安置的制度模式。

2.土地換股權(quán)的廣東模式

發(fā)韌于廣東南海的土地換股權(quán)模式是將土地征用補償款或者是土地按使用權(quán)折合為股份，通過被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與用地單位協(xié)商，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲得收益。其主要做法是：一是進行區(qū)域劃分，把土地功能劃分為農(nóng)業(yè)保護區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和安置居住區(qū)。二是將集體財產(chǎn)、土地和農(nóng)民承包權(quán)折價入股，以集體成員的農(nóng)民為配股對象，按設定的股權(quán)比例進行分紅。三是讓農(nóng)民分析土地增值部分收益來獲取集體土地經(jīng)營權(quán)。四是股權(quán)可以適當流轉(zhuǎn)?！?4 〕

采用這種模式既實現(xiàn)了土地由農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地的轉(zhuǎn)變，又保留了農(nóng)民對土地的財產(chǎn)所有權(quán)，使農(nóng)民能夠分享城鎮(zhèn)化和土地增值所帶來的收益，達到政府、用地單位以及失地農(nóng)民三方共贏的局面。該種安置模式可以有效利用資源，激活失地農(nóng)民的資本，盤活當?shù)氐募w經(jīng)濟，可能會為失地農(nóng)民帶來可觀的收益，是一種更具有公平性的補償安置模式。但是，這種模式更多地將可得收益寄托于市場；由于市場的不確定性與逐利性，該模式具有較大的潛在風險。

3.土地換“鎮(zhèn)保”的上海模式

在上?！俺墙家惑w化”發(fā)展戰(zhàn)略順利實施的同時，失地農(nóng)民的數(shù)量也在快速增長。不斷增加的失地農(nóng)民給上海市的社會保障帶來巨大壓力。2003年，上海市勞動和社會保障局頒布的《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》，標志著上海市成為全國第一個建立小城鎮(zhèn)社會保險的城市?！版?zhèn)?！敝贫仁且环N新型的綜合性社會保險基本制度，由基本社會保險和補充保險有機結(jié)合組成。其總體框架可以概括為“25%+X”。25%指基本保險的統(tǒng)籌部分。目前基本保險的統(tǒng)籌部分包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷保險。這部分以上年度全市職工平均工資的60%為基數(shù)，以25%的比例按月繳費。在25%的繳費比例中，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險分別占17%、5%和2%，生育、工傷保險各占0.5%。X是指補充保險的個人賬戶部分，補充保險由政府指導鼓勵、單位和個人選擇參加，實行個人賬戶制，歸個人所有。目前的補充養(yǎng)老、補充醫(yī)療、被征地人員的生活補貼等多方面的用途具有補充養(yǎng)老、補充醫(yī)療、被征地人員的生活補貼等多方面的用途。“鎮(zhèn)?！钡膮⒈ο笫鞘У剞r(nóng)民，征地單位為征地勞動力一次性繳納不低于15年的基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險費，征地勞動力在到法定退休年齡時可按規(guī)定享受相應的養(yǎng)老和醫(yī)療保險待遇。

但“鎮(zhèn)?！蹦Ｊ綄τ谏虾６砸矐撌且环N過渡性的政策，因為筆者實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相關(guān)農(nóng)民與干部都普遍認為從“鎮(zhèn)?！敝鸩睫D(zhuǎn)變?yōu)椤俺潜！币员Ｕ险鞯剞r(nóng)民與城市居民獲得平等對待與平等發(fā)展是制度完善的必然趨勢。

客觀地說，以上集體土地征收補償安置模式各有利弊，但也不能簡單地認為將各種模式進行整合就一定能生成一個完美的制度，不過，已有的經(jīng)驗甚至教訓的確可以為未來的制度生成提供可資實證的依據(jù)。

二、城鄉(xiāng)一體背化景下農(nóng)村集體土地征收補償問題的特殊性

（一）城鄉(xiāng)一體化對于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民的現(xiàn)實影響

一般認為，工業(yè)化、都市化、福利化、人口流動化等構(gòu)成社會現(xiàn)代化的重要標志?，F(xiàn)代化問題是一個過于宏大的話題，只是，在衡量現(xiàn)代化的幾大標志中，可以很輕易地發(fā)現(xiàn)，無論是其中的哪一“化”都不可避免地與土地發(fā)生關(guān)聯(lián)。中國的現(xiàn)代化無疑是受到土地約制的，在此過程中，必然出現(xiàn)與農(nóng)爭地的問題，在此爭奪過程中，由于現(xiàn)代化是必然趨勢。因而，城進鄉(xiāng)退也就成為了必然。城進鄉(xiāng)退直接意味著農(nóng)地轉(zhuǎn)型、農(nóng)民失地。殘酷的事實是，城市化速度越快，對農(nóng)民的掠奪與侵害就越大。往往城鄉(xiāng)一體化過程中出現(xiàn)的許多矛盾與負擔都是由農(nóng)民來承擔與承受的，這是非常不公平的。有一種觀點以200年前的歐洲和100年前的日本的現(xiàn)代化過程為例得出結(jié)論，認為社會的發(fā)展、現(xiàn)代化的過程必須有人要作出犧牲，而付出代價的只能是農(nóng)民。這個結(jié)論絕對是城市中現(xiàn)代化的獲利者的言論，放在一二百年前也許有它的必然性，但是進入21世紀的今天這樣的邏輯是荒謬甚至可恥的。如何使失地農(nóng)民不僅不因失地而困頓反因失地而獲利，不因社會進步而被拋棄反以此為契機而進入現(xiàn)代化的軌道，成為我們在現(xiàn)代化進程中，在城鄉(xiāng)一體化進程中必須精心考慮的問題。事實上，世界上許多國家，尤其是發(fā)展中國家，大多數(shù)窮人是靠農(nóng)業(yè)謀生的，如何使得傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)真正意義上的轉(zhuǎn)型并進入現(xiàn)代化的軌道，并由此帶動農(nóng)民走出貧困的泥淖，的確可以由城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而達成。

對城鄉(xiāng)一體化概念的理解有不同的角度，經(jīng)濟學、社會學、人類學、規(guī)劃學、生態(tài)學等學科對此均根據(jù)各自學科的研究范疇作出了有針對性的界定，法學或制度學意義上的城鄉(xiāng)一體化不可能有自成一體的定義，只能是根據(jù)不同學科的理解，結(jié)合在此進程中法律關(guān)系所呈現(xiàn)出來的新變化與新樣式，以權(quán)利義務為核心作出的回應。事實上，對于何謂城鄉(xiāng)一體化，包括中央在內(nèi)也并未給出統(tǒng)一的標準答案?！?5 〕在“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展‘十二五’規(guī)劃綱要”中，在談到城鄉(xiāng)一體化問題時，只是具體給定了相關(guān)的十項任務，在十項任務中有兩項是極具說明功能的。一是消除制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙，二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。在很大程度上可以將“統(tǒng)籌”作為城鄉(xiāng)一體化的標志。

說到底，城鄉(xiāng)一體化的結(jié)果一定不是城市鄉(xiāng)村化或工商業(yè)農(nóng)業(yè)化，而只能是鄉(xiāng)村城市化及農(nóng)業(yè)工商化。事實證明，只有通過工商業(yè)將絕大多數(shù)農(nóng)民吸納進去，才能徹底改變農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式和交換方式，才能以現(xiàn)代化的要求塑造現(xiàn)代農(nóng)民，進而才能實現(xiàn)整個社會的現(xiàn)代化。伴隨第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)性為其他用途，農(nóng)村逐漸成為中心城市的郊區(qū)或城鎮(zhèn)的邊緣地區(qū)，結(jié)果只能是涉事的農(nóng)業(yè)衰退與農(nóng)民消失。這也許不是一個特別合理的社會發(fā)展安排，但對于轉(zhuǎn)型中的中國社會來說，這是一種必然的趨勢。在這一趨勢中，為了最大限度地防止與避免農(nóng)民在城鄉(xiāng)一體過程中被社會邊緣化，法學所能作出的最大貢獻就是盡量以制度來保障被城市化浪潮所淹沒的農(nóng)民在失去土地的同時，得到的是更加有利的個體生存條件甚至是未來發(fā)展的良好機遇而不是陷入越來越大的貧富差距的惡性循環(huán)。

城鄉(xiāng)一體化需要決策來推行，而推行的過程在中國并不主要通過市場化的運作來實現(xiàn)，只能通過行政力量的介入甚至政府主導才有可能得以實現(xiàn)?！?6 〕而這一過程涉及到諸多利益訴求，各種利益訴求的甄別與實現(xiàn)不能只是行政性的判斷，顯而易見的是，行政主體自身在這一過程中也有其利益訴求，以自然正義的邏輯，理性的制度規(guī)定至為關(guān)鍵。

還有一個重要問題在城鄉(xiāng)一體化背景下會因征地而發(fā)生，雖與補償無涉，但仍須指出。因為征地，農(nóng)民離開故土分散居住必然發(fā)生，隨之而來的是沿襲多年甚至是百年千年的自然村落關(guān)系的解體。在自然村落的“熟人社會”的圈子里，人與人之間的關(guān)系主要是靠血緣、親緣等關(guān)系來調(diào)整與維系的，我們不能指望隨著村落的消失，人際關(guān)系自然轉(zhuǎn)型為平等的契約關(guān)系。然而，適用于“陌生人”之間的新的社會關(guān)系需要調(diào)整，原有的社會關(guān)系如何重構(gòu)也是值得思考的問題，如果不能很好地回應這一變化，社會的和諧與穩(wěn)定將很難實現(xiàn)，國家的民主化與法治化也將步履維艱。

（二）征收農(nóng)村土地對農(nóng)民的現(xiàn)實影響

無論是對何種性質(zhì)的土地進行征收，所涉法律問題無非有兩個：一是征收目的；〔17 〕二是補償方式。前者主要涉及公共利益的認定，后者主要涉及征收補償安置的給付。

從本質(zhì)上講，我國現(xiàn)行的土地征收政策與市場交易規(guī)律或規(guī)則基本無涉，如學者所指出：“這種違反財產(chǎn)平等交易原則的行政行為之所以具有正當性，是因為它是行政機關(guān)基于‘公共利益’的需要，被征收的財產(chǎn)所有人必須服從?！?〔18 〕對于公共利益范圍的認定，可以參照《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》第8條和第9條的標準進行。而對于征收補償問題，如前所述，農(nóng)村土地征收補償與城市土地征收補償存在著明顯的區(qū)別。城市土地征收補償事項無非房屋價值補償、搬遷及臨時安置補償、相應的停產(chǎn)停業(yè)損失補償?shù)?，而農(nóng)村土地征收后會直接產(chǎn)生出因失地而失業(yè)的農(nóng)民。按估算，在我國每征收一畝耕地大約會造成1.4人失去土地，累積到現(xiàn)在，這個數(shù)字是極為龐大的。相應地，農(nóng)村征地會出現(xiàn)就業(yè)問題、就學問題、養(yǎng)老問題等等與土地關(guān)聯(lián)度較大的社會問題。如果處理不當，失地農(nóng)民很可能被動地變?yōu)楝F(xiàn)代“流民”，這或?qū)⒊蔀樯鐣€(wěn)定與和諧的潛在巨大隱患。有學者認為：“自中國有革命開始，其根本問題就是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題就是土地問題?！?〔19 〕這個結(jié)論置換到本論題，其實就是對于失地農(nóng)民的補償安置制度問題，恰當?shù)难a償安置制度將最大限度地化解矛盾，反之則會構(gòu)成社會風險。所謂風險的存在，是由于大量的失地農(nóng)民被城市化以后，諸多的問題聚頭，又很難靠單兵突進的方式來解決，使得社會在此背景下充滿了變數(shù)，傳統(tǒng)治理模式下“以不變應萬變”的思路是難以真正有效地解決潛在問題的，必須對此有所預見與預判，并作出相應的制度安排，才有可能將可能的風險減至最小。在這一制度體系中，土地的征收補償安置是最為直接與前端的。

從現(xiàn)實來看，有一個事實可能會被強調(diào)甚至放大，即農(nóng)村大量的勞動力早已自動脫離土地，到城市尋求生存與發(fā)展的機會。〔20 〕但是，自動離土與被動失地之間存在著質(zhì)的不同。在有地的情況下，農(nóng)民起碼是可以解決溫飽的。換言之，外出務工的農(nóng)民是在沒有了溫飽的后顧之憂的前提下以謀求更多的貨幣收入為目的的，是一種有退路的增收。但失地則完全不同，當土地不復存在后，意味著為數(shù)巨大的進城務工農(nóng)民的后路沒有了，其心理安全感也隨之喪失。如果因為征地而獲得合理的補償，且這種補償能帶來較長時期的安全感時，對于農(nóng)村乃至整個社會的穩(wěn)定是有價值的。否則，其負面影響將難以估量。因此，基于農(nóng)村土地征收補償問題存在的特殊性，在農(nóng)村土地征收補償中作出更具可持續(xù)性的對于失地農(nóng)民的生存與發(fā)展的制度安排具有深遠的意義。

按照曹錦清先生的調(diào)查結(jié)論，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而脫離農(nóng)業(yè)進入二、三產(chǎn)業(yè)的思路對于中國絕大多數(shù)農(nóng)村而言無異于天方夜譚?！?1 〕但這種明知難為的事情，隨著農(nóng)村土地征收的普遍化成為必須為的選擇。〔22 〕用時下流行的話來說，被征土地的農(nóng)民是被二、三產(chǎn)業(yè)化了。被動也好，主動也罷，作為失地農(nóng)民的未來出路在城鎮(zhèn)化背景下也只能定位于二、三產(chǎn)業(yè)。這種出路與保障是在農(nóng)村集體土地征收補償中必須考慮的具體問題。應當避免前文所提到的偽結(jié)論，即認為必須有人要為城鎮(zhèn)化與工業(yè)化作為犧牲，有一部分人必須成為這種社會發(fā)展的犧牲品。這個邏輯是不對的，尤其是在以人為本文明社會的過程中，實現(xiàn)社會各利益群體的共贏與共進并非不可能，關(guān)鍵還在于政治的考量與制度的安排。前者也許不是法學研究者所能把握的話題，但為后者的完善作出貢獻則是法學研究的題中應有之義。

說到底，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對于農(nóng)民而言是件有益的事。由于我國的戶籍政策及農(nóng)民的長期弱勢，所以絕大多數(shù)農(nóng)民身份都是“世襲”而得而非自動選擇，非農(nóng)化成為很多農(nóng)民奮斗的目標。但是非農(nóng)化的途徑在現(xiàn)實生活中極為有限，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展尤其是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設成為農(nóng)民集體脫離農(nóng)民身份的最直接的渠道。但農(nóng)地征收農(nóng)民身份脫離后，如果相關(guān)農(nóng)民的生存條件得不到滿足無疑是一種更為危險的情況。因此，征收土地可以是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中擴大城鎮(zhèn)化規(guī)模的手段，但與之相伴的補償安置必須合理且有前瞻性。

如前所述，集體農(nóng)地本身的利益補償主要涉及農(nóng)用地上的作物補償及宅基地上的房屋補償。這兩類補償?shù)南鄬?shù)額后者無疑大于前者。但從理論上講，后者的面積數(shù)不會大于前者，雖然有的地方是將宅基地計入承包地的，也就是說，宅基地與承包地是合并使用的，其本意是希望農(nóng)民能夠自動地約束與減少宅基地的使用而擴大農(nóng)用地面積，理由是宅基地本身不產(chǎn)出效益。那么從理性的角度考慮，農(nóng)民自然會盡量減少宅基地的占地面積。但是，由于農(nóng)業(yè)本身產(chǎn)出極其有限，農(nóng)民的經(jīng)濟收入已現(xiàn)實地轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè)。加之農(nóng)民在心理上會認為，承包地會因承包期屆滿或政策的臨時變動而收回，而已經(jīng)建房的宅基地則是永久屬于自己的。因此，從現(xiàn)實來看，后者的擴張顯然是驚人的。有一項調(diào)查顯示，河南蘭考縣某村20年間耕地面積從620畝銳減至400余畝，少掉的200余畝耕地主要是宅基地、修路等所占用?！?3 〕這種情況在全國各地，尤其是城郊絕對不是個例。

還有一個現(xiàn)實情況，農(nóng)民在二、三產(chǎn)業(yè)賺到的回流資金大多投入到了其房屋建設中去，這種現(xiàn)象的普遍發(fā)生有兩方面的原因。一是與中國村落文化有直接關(guān)聯(lián)，因為中國的鄉(xiāng)村人際間的比較優(yōu)勢往往是通過內(nèi)部競比來體現(xiàn)的，而競比的載體主要就是住房。房屋庭院的壯觀奪目直接宣示其主人的成功與富有，為了獲得內(nèi)部競比中的優(yōu)勢，農(nóng)民將貨幣絕大部分用于住房建房與改造就是順理成章的了；二是與我國土地的屬性有著直接的關(guān)聯(lián)，在我國，土地是不能自由交易的，而賺到的錢用于住房建設則可以很直觀地讓農(nóng)民感覺到財富的價值。這些不斷擴大而且造價越來越高的農(nóng)村住房在客觀上就對農(nóng)村土地的征收補償形成倒逼，這種倒逼迫使政策在設計上回到一個補償標準的老問題，即以房屋所占宅基地面積補償還是要考慮到房屋本身的價值因素，如果完全忽略后者，會讓農(nóng)民有強烈的被剝奪感。

馬克思在《資本論》序言中曾感慨德國的社會現(xiàn)實：“德國不僅苦于資本主義的發(fā)展，也苦于資本主義的不發(fā)展。”在城市化與現(xiàn)代化過程中，我們也常常心生類似感慨。城市化與現(xiàn)代化是國家及社會發(fā)展的必然趨勢，即便是后現(xiàn)代的思潮也并不主張回到鄉(xiāng)村，在這一進程中，最大的問題如李昌平先生所感嘆：“在現(xiàn)在的制度下，城市化越快，對農(nóng)民的掠奪越殘酷?！?〔24 〕

三、農(nóng)村土地征收補償安置的制度思路及理由

（一）補償安置形式與標準的厘定與調(diào)整

在厘定補償標準時有一個問題必須再次強調(diào)，即在城鄉(xiāng)一體發(fā)展中，土地是最值錢的。即土地是必然增值的。那么在涉及土地征收補償時，應不應該考慮到土地將來的增值。根據(jù)浙江省的一項調(diào)查，如果征地成本價是100%，被征地收益分配格局是：地方政府20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級經(jīng)濟組織占15%—20%，農(nóng)民僅占5%—10%?！?5 〕各地在征地過程中，把征地費用壓得過低，導致征地成本與建設項目總投資概算比例完全失衡，農(nóng)民基本上得不到土地增值收益。根據(jù)我們的調(diào)研，現(xiàn)在各地主要有幾種分配方法：按每戶承包的土地面積分配、按人頭分配、按人地各占一定比例分配。這種分配比例使得相關(guān)農(nóng)民普遍有被剝奪的感覺。這一方面的確反映出農(nóng)民對補償?shù)木唧w問題不夠滿意，另一方面也反映出農(nóng)民對于被征土地的未來利用價值普遍認為遠高于對他們的補償。在這一問題上，日本的計算方法或許可以借鑒，日本土地征用法規(guī)定：土地收用損失補償=確定收用時鄰近同各類的土交易價格所確定的相當價格×確定征收至實際征收間的物價指數(shù)變動。在這樣一個相對動態(tài)的補償框架下，農(nóng)民的利益會有得到相對合理的保障。

在所有的補償形式中，比較簡單與直接的是貨幣補償，只要合理解決了補償標準，貨幣化是農(nóng)民最容易接受的一種形式。但是，貨幣化補償實施至今，我們很難見到因獲得征地補償款而真正改變生活的農(nóng)戶。一次性拿到對農(nóng)民而言數(shù)額巨大甚至特別巨大的一筆錢款，他們往往并不知道該如何進行規(guī)劃與合理使用，暴發(fā)戶的心理與作派是常見現(xiàn)象，十幾萬元、幾十萬元的錢往往會在幾年時間里消耗掉，農(nóng)民很快會返貧甚至成為極貧者?！?6 〕

從農(nóng)民的長遠利益考慮，貨幣化補償雖然不可或缺。但是，也許不該成為主要的或單一的補償形式。在征地過程中，補償與安置其實是包涵了兩層含義的。從現(xiàn)在各地的補償安置形式來看，以土地換保障是值得進一步提煉與拓展的。相關(guān)的社會保障制度如果設計得公平合理可以細水長流。對于農(nóng)民而言，雖不能有“一夜暴富”的感覺，但至少可以有一個長期穩(wěn)定的生活保障。在此模式的操作中，還應特別注意城鄉(xiāng)一體的概念，具體而言，在提供社會保障時不應再人為地將“老”城鎮(zhèn)戶籍與“新”城鎮(zhèn)戶籍再進行劃分，在社保中區(qū)分出“城保”與“鎮(zhèn)?！钡母拍?，而實行一體化的保障對待。關(guān)于新的“二元化”的劃分，從筆者參加的官方組織的座談會及田野調(diào)查中都聽到了質(zhì)疑的聲音。

客觀地說，無論是貨幣直補還是以土地換保障，對于相關(guān)農(nóng)民來說都是一次重大的轉(zhuǎn)變，如果制度合理且具有可持續(xù)性，就可以真正將農(nóng)民從土地的束縛中解放出來，成為更加自由的現(xiàn)代市民；反之，如果在此過程中處置不當，不僅會使相關(guān)地區(qū)的農(nóng)民或農(nóng)村喪失發(fā)展的最好機遇，而且還可能直接將這些失地農(nóng)民變?yōu)樯鐣l(fā)展的對抗性力量，這從近年來屢有出現(xiàn)的農(nóng)民維權(quán)沖突所引發(fā)的群體性公共安全事件來看，絕非危言聳聽。

在考量城鄉(xiāng)一體背景下的補償安置制度時，與一般性的農(nóng)地征收補償不同，應在制度上強制性地規(guī)定在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中為被征地農(nóng)民預留出工作的機會，就業(yè)不僅是一種謀生的方式。正如國際勞工組織所言：“工作是人們生活的核心。不僅是因為世界上很多人依靠工作而生存，它還是人們?nèi)谌肷鐣?、實現(xiàn)自我，以及為后代帶來希望的手段。這使得工作成為社會和政治穩(wěn)定的一個關(guān)鍵因素?！?〔27 〕

（二）補償安置制度的公正性安排

由于我國發(fā)展的地區(qū)差異很大，特別是農(nóng)村，不同地區(qū)間的差異更是巨大，必須有針對性地構(gòu)建相關(guān)的農(nóng)村法律制度。由于是以城鄉(xiāng)一體化為背景，故在對此背景下的農(nóng)村土地核算征地補償時應當以追求實質(zhì)公平為基本價值取向，即在補償方式與標準上對于農(nóng)村土地應當采取更為傾斜性的原則與尺度，以保障被征地農(nóng)村地區(qū)能夠依托城市獲得跨越式發(fā)展的機遇，并保障被征地農(nóng)民不因失地和生活成本的增加而加大與城市居民之間的差距。

1.征地補償中的制約強勢政府的因素：以第三方介入為基礎(chǔ)

征地補償中的第三方介入主要是指在征地補償?shù)母鱾€環(huán)節(jié)引入中立的第三方機制，以保障征地補償?shù)暮侠硇?。其意義在于，一是保證征地本身的必要性。該必要性只能是基于“公共利益”的目的。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下的公共利益有別于一般意義上公共利益的概念，它必須服從并服務于這個特定的背景。二是保證被征土地尤其是關(guān)聯(lián)價值在評估上的公平合理性?，F(xiàn)有的補償從形式上看是需求土地的政府與出讓土地的農(nóng)民之間的利益博弈，但這種博弈顯然無法實現(xiàn)勢均力敵，不能勢均力敵的博弈對于弱勢一方是沒有意義的，只能以更為中立的專業(yè)第三方為主體介入整個征地補償過程，才能真正平衡力量不均等的利益各方的溢價能力，保障補償?shù)目茖W性、合理性與公平性。

所謂專業(yè)第三方也必不是臨時性組合，可成立中立的評估機構(gòu)，如委員會形式、事務所形式等。但問題在于，如何保證這樣一個本來與相關(guān)利益無涉的機構(gòu)能保持其客觀性。正如有學者所擔憂的：“如果沒有相當?shù)闹贫燃右宰韪?，那么在現(xiàn)實社會中個人或者組織要‘俘獲’評估委員會并不困難。在一些政府公信力已發(fā)生重大危機的當下，尋找一個獨立的機構(gòu)來裁決如此重大的利益沖突，已事關(guān)社會能否長治久安的根本性問題。” 〔28 〕

2.征地補償中保障弱勢農(nóng)民的力量：以組織化機制為核心

實際上，中國農(nóng)民雖然不是絕無交易經(jīng)驗，但是他們的交易經(jīng)驗更多的只是集市經(jīng)驗，這種經(jīng)驗不足以支持其與政府議價。〔29 〕但如果單個的培訓或單個力量與國家博弈，農(nóng)民顯然只能永遠處于被動，永遠只能寄希望于管理者的善心與良知。事實上，包括管理者本身也不能過于自信其道德的堅守，當?shù)赖略庥隼鏁r，道德往往就會丟盔棄甲、落荒而逃，惟有制度可以提供更為可靠的權(quán)利保障。而對于制度的熟悉與操作則不可能是每個農(nóng)民都能夠勝任的，組織化是農(nóng)民權(quán)益得以實現(xiàn)的重要出路。這種組織化特指一種利益的聯(lián)合體而非體制內(nèi)的村委會一類的官方化的組織。拋開學理的論證，無論是制度的分析或是現(xiàn)實的考察，村委會實質(zhì)上就是鄉(xiāng)政府的一個派出機構(gòu)。因而，這個機構(gòu)的使命主要就在于推行政府的決策、執(zhí)行政府的命令，這就產(chǎn)生出一個非?，F(xiàn)實的問題，即鄉(xiāng)村干群關(guān)系普遍緊張，關(guān)系緊張則意味著鄉(xiāng)村干部不被信任，其結(jié)果就是絕大多數(shù)由村干部牽頭的利益分配方案都可能受到質(zhì)疑，以至于難以被村民接受而被抵制。只有他們自己組建的組織化形式，才可能成為其真正的代言人。有一種誤解，其認為中國農(nóng)民缺乏民主意識與民主能力。此言差矣，須知中國社會實際上已處于一個被啟蒙，甚至在資訊發(fā)達、網(wǎng)絡遍布的當下，有些現(xiàn)代意識甚至已經(jīng)啟蒙過度的時代。在這種情形下，村民完全有動力與能力通過民主的形式組成利益共同體來解決農(nóng)村的公共事務并與公權(quán)力平等對話。所謂有動力是由于“相似處境”與“共同利益”的推動。從客觀上講，盡管中國城市的現(xiàn)代化已有不同程度的進展，但是廣大農(nóng)村仍然呈現(xiàn)“自給自足”的形態(tài)，與任何一種經(jīng)濟模式一樣，自給自足絕不僅僅只是生產(chǎn)方式或生活方式的安排，它也是社會管理模式的安排。中國農(nóng)民習慣于在盡量不求人或者盡量不求外人的定式下生存，“善分不善合”似乎是中國農(nóng)民的天性，因而以平等協(xié)商的方式組建組織必須要有現(xiàn)實動力。在土地征收補償這個涉及重大利益關(guān)切的問題上，現(xiàn)實動力無疑是強大的。而所謂能力，不可回避的是，新中國建立六十余年，各種群眾運動無形中已使農(nóng)民熟悉了相關(guān)的參與辦法與規(guī)則，這恰恰是組織化機制所需要的。另外，組織化機制在中國農(nóng)村的文化基礎(chǔ)無疑也是強大的?！笆赝嘀?，患難相恤，有無相通”這樣的傳統(tǒng)，即便是在城鄉(xiāng)一體化過程中仍然有著其生命力，這為組織化提供了文化支持。還應該注意到，農(nóng)民為其在征地補償中進行的聯(lián)合是超越了傳統(tǒng)的農(nóng)村親友、宗族關(guān)系的一種非人情的利益組合，在這種組織化結(jié)構(gòu)中，組織化的農(nóng)民必然會自覺學習、研究相關(guān)的法律與政策，以利于在與政府博弈時實現(xiàn)其利益最大化。

對于這種補償安置中農(nóng)民組織化的需求，作為立法者而言并不是去幫助農(nóng)民建立這樣的組織，而是從制度的層面賦予農(nóng)民談判組織的法律地位并為其設定相關(guān)的權(quán)利義務。之所以認為需要通過制度來明確組織本身的責、權(quán)、利問題，是為了防止因缺乏合作化利益的分配原則而導致新的矛盾與沖突的發(fā)生。當然，既然是非政府的民間組織，必然不能以行政化的方式去構(gòu)建與規(guī)制，但在我們的民諺中一直有“十搭伙，九扯皮”的提醒。在農(nóng)耕文明中，參與者更看重的是眼前利益。事實上，每一個合作體必定是因為共同的利益指向而聯(lián)合，事前也必定會有成員參與制定的“游戲規(guī)則”。但是，當眼前利益出現(xiàn)或與設定利益發(fā)生沖突時，農(nóng)民們選擇的往往是親手破壞規(guī)則。既然客觀上缺乏對合作規(guī)則的尊重與服從意識，因此，為了能真正實現(xiàn)組織化機制的功能與效用，通過原則性甚至帶有一定強制性的規(guī)定進行預防性的引導是必要的。

單個農(nóng)戶的確很難與強大的公權(quán)談判。所以，“沒有辦法”成為農(nóng)民們遇到困難時的口頭語，這往往也的確是一種現(xiàn)實的處境。因此，在涉及利益博弈時，通過法律賦予農(nóng)民組織化的力量才是公平的真實體現(xiàn)。正如有學者指出的那樣：“將缺乏自我表達與自我組織的廣大村民引導到能夠自我表達與自我組織的現(xiàn)代公民之路上去，是中國農(nóng)村現(xiàn)代化的核心任務?！?〔30 〕

（三）制度設計的理由

1.應理性重構(gòu)農(nóng)民與土地的關(guān)系

農(nóng)民與土地的關(guān)系不是簡單的“皮之不存，毛將焉附”的關(guān)系。在傳統(tǒng)農(nóng)耕社會下，農(nóng)民通過土地與自然界之間建起一種維系生存的物質(zhì)交換關(guān)系。在這樣一種鄉(xiāng)土環(huán)境之下，造就了農(nóng)村的人際關(guān)系呈現(xiàn)出較為簡單的以血緣關(guān)系或情感關(guān)系為紐帶的家族或宗族關(guān)系，這是一種身份社會的格局。在市場環(huán)境下，農(nóng)民與土地的關(guān)系應該是一種通過市場的供求交易關(guān)系，這是一種平等主體間，以契約形式表達的制度關(guān)系。然而，由于我們的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明未能順利過渡到現(xiàn)代市場經(jīng)濟，中間經(jīng)歷了較長時期的計劃體制。農(nóng)民與土地的關(guān)系不再直接，而是必須通過一個偏政治化的組織形態(tài)來體現(xiàn)。因此，無論是沿用傳統(tǒng)的村治模式，還是借用現(xiàn)代的完全市場機制，都難以很好地解決我國的農(nóng)民與土地的關(guān)系問題。因此，在重構(gòu)兩者關(guān)系的過程中，不可能完全離開或擺脫傳統(tǒng)模式的影響或現(xiàn)代模式的沖擊。只有在顧及到傳統(tǒng)并回應現(xiàn)代的立場上，才有可能構(gòu)建起現(xiàn)實的制度。這里的傳統(tǒng)既有前面提到的農(nóng)耕文明的傳統(tǒng)，也必然包含計劃體制的慣性。只有將現(xiàn)實制度放在傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代意識的雙重視界之內(nèi)，才能獲得制度制定者所追求的制度實效。

近年來，有一種呼聲一直沒有中斷過，即認為只要解決了土地的產(chǎn)權(quán)問題就能還農(nóng)民一個公道。這里所提到的產(chǎn)權(quán)當然是特指土地私有。但這里其實是存在一個誤區(qū)的，即認為在我國現(xiàn)行的土地制度中，產(chǎn)權(quán)不明晰。事實上，我們無論是憲法層面還是具體的土地制度上，都明確了農(nóng)村土地是集體所有。何為集體所有？農(nóng)民個體構(gòu)成一個集體單位，集體所有意味著農(nóng)民共同所有，通過農(nóng)村土地承包更能清晰地看到。從理念上講，我們現(xiàn)在的農(nóng)村土地集體所有就是農(nóng)民共有土地。作為農(nóng)民而言，每個人都有一份土地。這樣，就不能絕對地說農(nóng)民沒有土地的產(chǎn)權(quán)。當然，這里產(chǎn)權(quán)尚屬有限產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民并不能將分配到名下的土地自由在進入市場掛牌交易。但是，糾結(jié)于這個制度的合理性并希圖致力于改變它是不能解決現(xiàn)實問題的。我們必須在現(xiàn)行的土地政策之下來考慮問題，并在現(xiàn)有制度框架內(nèi)來完善制度。

客觀地說，經(jīng)過土地革命到改革開放前的農(nóng)村土地制度的變遷再到改革開放后聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營模式的塑造，中國農(nóng)民與土地的關(guān)系離傳統(tǒng)的模式漸行漸遠。但是其中的文化因素卻沉淀下來成為影響社會構(gòu)造的重要成份。鄉(xiāng)土社會是典型的人情社會，人情關(guān)系成為人際關(guān)系中最為重要的衡量因素，甚至這種只可意會不可言傳的關(guān)系考量非常現(xiàn)實地侵入社會管理之中。在任何行政過程中，人情關(guān)系都不可避免地會被考慮到。即便是現(xiàn)代意識與市場規(guī)則已經(jīng)為中國社會所接受的今天，就農(nóng)村而言，哪怕是進城務工的農(nóng)民所依存的仍然是他們所熟悉的人情網(wǎng)絡。他們的資金流向也主要集中于兩點：一是子女就學，二是回鄉(xiāng)蓋屋。事實表明，來自于農(nóng)村的人際關(guān)系并沒有因為個人進入市場而當然地發(fā)生由身份到契約的轉(zhuǎn)變。這個事實折射到土地征收補償中，我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有制度下之所以存在苦樂不均，甚而民怨鼎沸，常常百姓并非對制度本身有太多的不滿，而是制度具體實施中的分配不公。而所謂分配不公常常是由于標準上的差異，而標準的不同往往就是要看相對人與執(zhí)行政策的官員之間的親疏程度。這也許正是我們傳統(tǒng)文化心態(tài)中不患寡而患不均的另一種情緒。

而管理者的思路轉(zhuǎn)變也很重要。在家國一體的模式下，“舍小家為國家”是一種集體義務甚至還會被演繹為集體榮譽?！?1 〕但是在現(xiàn)代法治思維下，并不強調(diào)個人有為他人或社會犧牲利益的義務，如果個人的確為他們或社會利益作出犧牲的，受益者必須予以補償。民法上的無因管理可能是平等主體間利益供受關(guān)系最好的制度詮釋，相應地，行政法的補償制度應該是個人與國家利益關(guān)系的最為理性的厘定。

問題在于，在體現(xiàn)這種理性關(guān)系時應當充分體現(xiàn)公平。公平的考量絕非抽象的哲學或政治學的概念，要從法學與經(jīng)濟學的角度來體現(xiàn)及實現(xiàn)公平。法學意義上的公平是制度的公平，經(jīng)濟學意義上的公平是市場的公平。具體在制度上是以實體公正與程序公正來加以規(guī)定的，而經(jīng)濟學上的公平應當體現(xiàn)土地的市場價格，以價格來贖買土地，而非以補償?shù)姆绞絹硎栈赝恋?。這一思路的制度化也許還需要一個漸進的過程，但通過市場的公平是一種當下的所有交易行為中最為合理與理性的。

2.須以經(jīng)濟學視角審視土地交易的公平性

之所以從經(jīng)濟學上尋找制度設計的理由在于，經(jīng)濟學上發(fā)現(xiàn)的問題即便不能說就是規(guī)律性的問題，但至少是一個更為中間的視角。以這樣一個視角來看待敏感的土地征收補償安置問題會更加具有說服力。

第一，關(guān)于土地公平定價問題。在土地定價問題上，涉及到的經(jīng)濟學理論主要有三個：一是勞動價值理論。這一理論認為，一方面，商品作為用來交換的勞動產(chǎn)品，必須同時具備使用價值與價值。使用價值作為商品的自然屬性，反映的是人與自然的關(guān)系；價值作為商品的社會屬性，反映的是商品生產(chǎn)者之間的社會關(guān)系。〔32 〕依這一理論，如果土地作為商品，就必須具有使用價值和價值。土地具有使用價值毋庸置疑，土地的價值則是通過人類無差別的勞動創(chuàng)造的，那么我們可以將土地的價值理解為人們在自己占有的土地上有所付出而使之具有價值。土地的使用價值和價值越高，其價格就應越高。二是交易理性理論。該理論認為，人類追求自身利益時，必然會產(chǎn)生對交換關(guān)系的擴張，擴張有可能形成和他人的利益沖突，這樣，市場功利主義原則所帶來的消極效應就成了交換活動的代價。當代價較大時，就迫使人們不得不在沖突中尋求一種協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)關(guān)系就形成了維護交換和流通秩序的制度安排。具體地說，交換理性包括自愿讓渡、等價交換、公平競爭、自由流通等?！?3 〕三是供求關(guān)系理論。該理論由需求法則和供給法則構(gòu)成。需求法則指在其他因素相同的情況下，如果產(chǎn)品價格上升，則該產(chǎn)品的需求量減少；反之，則這種產(chǎn)品的需求量增加。供給法則是指，在其他因素相同的情況下，如果產(chǎn)品價格上升，則這種產(chǎn)品的供給量增加；如果產(chǎn)品價格下降，則這種產(chǎn)品的供給量減少?！?4 〕

從上述三種經(jīng)濟學理論，不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于土地的公平定價問題，其實就是要求在客觀認知土地價值的基礎(chǔ)上，將土地定位為一種商品，尊重商品交換的經(jīng)濟規(guī)律，杜絕一方強行定價及刻意忽略商品價值及附加價值的作法，使交易雙方都能在充分參與的情況下滿足其各自的需求。這類理論自有其合理性，但就中國現(xiàn)實情況來看，雖有土地交易的現(xiàn)象，但此交易并不等同于普通的商品交易，而是一種語詞的借用。土地之所能進入市場的僅是使用權(quán)的易手，甚至是所有權(quán)人直接對財產(chǎn)的收回。從法理上講，雖然合法善意取得使用權(quán)的前手其權(quán)利受到法律的保護，如其因合理使用及投入而附加在物上的價值應當獲得補償?shù)?。但是，使用?quán)人權(quán)能的有限性必然會制約其溢價權(quán)的范圍及行使。這一現(xiàn)實問題恐不是純粹依經(jīng)濟學理論就能解釋的。

第二，關(guān)于土地生產(chǎn)要素的價格問題。經(jīng)濟學語境中的“土地”是一個泛義，經(jīng)濟學家往往把非人為因素的自然賦予均稱為土地。而自然資源在我國是歸國家或集體所有的，因而可以討論的土地價格僅僅是指土地的使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格。經(jīng)濟學認為，土地價格由單位土地的期望年收益、前期投入費用、出讓費用等要素構(gòu)成。相應地，決定和影響土地價格的因素包括如下幾個部分：一是土地所在區(qū)域；二是土地的面積；三是土地的質(zhì)量；四是土地的供求關(guān)系；五是經(jīng)濟景氣因素；六是利率的高低。土地的需求價格決定于土地的邊際收益產(chǎn)量。隨著土地使用數(shù)量的增加，在其他要素投入量不變的情況下，其邊際收益產(chǎn)量會不斷遞減。由此決定土地的需求逐漸減少，而由于土地是自然界直接提高的生產(chǎn)要素，總供給量是固定的，不會隨著土地價格的高低而增減，因此，其供給是缺乏彈性的?！?5 〕

就我國的現(xiàn)實情況來看，城市土地基本上已消耗殆盡。但是，由于我國有十八億畝紅線的限制，所以也不可能無節(jié)制地從農(nóng)村獲得土地。從這個意義上講，土地在我們的社會發(fā)展進程中成為了最稀缺的資源。那么，無論是從哪個理論的視角，最稀缺資源就應該有與之匹配的價格體現(xiàn)。但是在我國，土地價格一般是由政府確定的，政府確定的價格普遍遠低于市場價格。這是一方面，另一方面政府及用地方用于土地使用者的相應補償更是很難顧及土地生產(chǎn)要素的問題，在影響土地定價的六個因素上，除了少部分地區(qū)外，〔36 〕所考慮到的幾乎只是單一的土地面積，這是明顯不公平的定價方式。

3.須從國際經(jīng)驗的角度完善現(xiàn)有制度

除了國內(nèi)經(jīng)驗的相互借鑒外，國際上許多國家也曾經(jīng)或正在經(jīng)歷著工業(yè)化、城市化的過程，它們的經(jīng)驗是值得研究的。由于所有制形式及其他方面的原因，他們未必有與我們相同的農(nóng)村土地征收補償安置問題。國外也許也并不像我國這樣直接面臨大規(guī)模城鎮(zhèn)化帶來的短時期的巨大壓力，但它們一些對待農(nóng)村及其城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民地位問題等常態(tài)化的制度更值得我們思考。

阿根廷是世界上農(nóng)業(yè)競爭力最強的國家之一，一貫重視農(nóng)村的發(fā)展與農(nóng)民的利益，提出的口號是“貧困農(nóng)民也是公民”，將農(nóng)民納入到整個社會發(fā)展中，由此構(gòu)建出了城鄉(xiāng)一體化的包括公共醫(yī)療、義務教育等無差別的社會福利政策。同時，為了將農(nóng)民最大限度地留在農(nóng)村發(fā)展，阿根廷政府出臺了一系列的農(nóng)村補貼政策。在政策的保障下，在2001年阿根廷爆發(fā)的嚴重政治經(jīng)濟危機中，廣大農(nóng)村基本保持了平穩(wěn)?！?7 〕

而韓國最值得借鑒的，一是其農(nóng)協(xié)（農(nóng)業(yè)協(xié)同組織）的普及與職能的拓展，二是其“一社（企業(yè)）一村”的支農(nóng)模式。〔38 〕這兩種做法看似與征地補償完全沒有關(guān)系，但其中關(guān)于組織化的經(jīng)驗及城鄉(xiāng)一體發(fā)展的思路對于中國的城鎮(zhèn)化問題的解決是非常有價值的。

同是人口與農(nóng)業(yè)人口大國，印度也必須要解決農(nóng)村的貧困問題，其基本思路是以2006年通過的《全國農(nóng)村就業(yè)保障法》賦予農(nóng)民就業(yè)的權(quán)利，通過“以工代賑”、“自我雇用就業(yè)”、“工資性就業(yè)項目”等三大“就業(yè)工程”增加農(nóng)民就業(yè)機會并希望以此緩解農(nóng)村人口大量涌入城市造成城市過度擁擠的窘境。〔39 〕雖然印度的情況比我國更為復雜，但是，在征地過程中我國不可避免地會產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，如果不能很好地解決他們的就業(yè)問題，必將出現(xiàn)巨大的社會風險，就這點上講，印度的嘗試是值得我們關(guān)注的。

*上海財經(jīng)大學法學院副教授，法學博士。

本文為作者承擔的上海財經(jīng)大學校級重點基地課題《城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村土地征收補償安置制度研究》的部分成果。課題調(diào)研部分由上海財經(jīng)大學法學院碩士研究生吳東魁、儲玲玲、吳穎共同協(xié)助完成。

〔1〕實際上，《土地管理法》主要是為土地管理提供法律依據(jù)，對于土地征收等關(guān)聯(lián)性問題僅有原則性規(guī)定但并無明確具體的制度安排，如較為籠統(tǒng)地規(guī)定對被征地農(nóng)民的補償涵蓋土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費四個方面；而國土資源部的“通知”雖然具有較強的針對性，如較為具體地將征地農(nóng)民的安置途徑分成了四種類型：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置與異地移民安置，對原有征地補償標準也作了修改。但其效力層級并不高，對于發(fā)現(xiàn)問題的處置其措辭用的是“會同政府有關(guān)部門”采取措施解決。

〔2〕參見 2005年由江蘇省政府制定的《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》和2011年的《關(guān)于調(diào)整征地補償標準的通知》。

〔3〕參見1994年制定的《廣東省征用農(nóng)村集體所有土地各項補償費管理辦法》和2010年省政府制定的《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》。

〔4〕參見《重慶市征地補償安置辦法》（渝府發(fā)〔2008〕45號）。

〔5〕參見《上海市被征用農(nóng)民集體所有土地農(nóng)業(yè)人員就業(yè)和社會保障管理辦法》。

〔6〕在戶口轉(zhuǎn)性問題上，許多制度設計者想象農(nóng)民會極其歡迎農(nóng)轉(zhuǎn)非，故我國很多地方政府在設計人員安置時會樂觀地認為只要解決農(nóng)民身份問題其他問題，都有可能迎刃而解。但如后文介紹的調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民對于戶籍性質(zhì)的轉(zhuǎn)變態(tài)度并不積極，甚至筆者在對來自農(nóng)村的在校學生的訪談中，至今戶籍仍留在家鄉(xiāng)的不在少數(shù)，農(nóng)村戶籍的利益訴求很現(xiàn)實，就是戶在地在。盡管征地后地不在了，但這種認為轉(zhuǎn)戶籍即為福利的思路是存在問題的。

〔7〕參見江蘇省《征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》。

〔8〕參見《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶市2007年12月31日以前被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險試行辦法》和《重慶市2008年1月1日以后新征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險試行辦法的通知》。

〔9〕2011年10月筆者率課題組與上海市J區(qū)人大財經(jīng)委、農(nóng)委、土地管理所等相關(guān)部門負責人及工作人員座談，調(diào)研城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)地征收及農(nóng)民補償安置等政策的制定及實施情況。

〔10〕具體政策是，土地進行差別化補償，即一類地區(qū)33000元/畝，二類地區(qū)29600元/畝，三類地區(qū)26100元/畝。宅基地則實行同地同價。土地補償費的分配原則是，農(nóng)民40%，村集體30%，鎮(zhèn)政府30%，但集體不允許發(fā)放土地補償費，只有在農(nóng)民退出集體后才能取得應有的部分。青苗費則實行不同農(nóng)作物不同價的原則。土地附著物費按照上海統(tǒng)一的4000元至6000元計。至于社會保障問題，J區(qū)的做法是實現(xiàn)適齡農(nóng)民100%就業(yè)。達到一定年齡的農(nóng)民可以享受相應的鎮(zhèn)保。

〔11〕參見青連斌：《公平分配的實現(xiàn)機制》，中國工人出版社2010年版，第159頁。

〔12〕之所以作如下劃分及命名，主要是由于這些做法雖然目前在全國大多數(shù)地方已成通行做法，但最初的實踐大多是由文中提及的地方先行先試并得以借鑒推廣的。

〔13〕參見浙江省國土資源辦公廳：《浙江安置失地農(nóng)民的十種辦法》，《中國國土資源通訊》2005年第1期。浙江以嘉興為代表的地區(qū)在實踐中形成了以“三統(tǒng)一，一分補”的土地換保障安置模式。

〔14〕廣東南海最早于20世紀80年代即開始嘗試這一作法，之后在20世紀90年代初湛江、佛山等地也參考操作，逐漸形成模式，且這一模式后為江蘇（如揚州）、浙江（如湖州）引入。上述不少地方相繼制定了《農(nóng)村土地股份合作社章程》等進行相應的管理。

〔15〕各地更是根據(jù)自己的理解來推動“城鄉(xiāng)一體化”，1994年河南省舞陽縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了“城鄉(xiāng)一體化建設的基本思路與規(guī)劃”，具體地列舉出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擬在3年內(nèi)完成的“一體化建設”的7項基礎(chǔ)建設指標，包括在農(nóng)村完成自來水工程建設、電力工程建設、道路建設、廣電通訊建設、賓館建設、幼兒園建設、公廁建設等。其對“城鄉(xiāng)一體化”的理解一目了然，即以城市生活設施及需求來改造鄉(xiāng)村。參見曹錦清：《黃河邊的中國》，上海文藝出版社2000年版，第304頁。

〔16〕參見孫建偉：《“增減掛鉤制度”生成的“問題導向”和“路徑依賴”》，《南華大學學報》（社會科學版）2013年第3期。

〔17〕征收目的與征收用途是兩個概念，前者強調(diào)為什么而征收，后者關(guān)注征收后干什么。如果不解決征收目的的問題，單純關(guān)注征收用途意義不大。說到底，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略而征收土地著眼點還是在所征土地的用途上，而在實現(xiàn)征地農(nóng)民利益的過程中，征地目的是必須首先解決的問題。

〔18〕章劍生：《行政征收程序論》，《東方法學》2009年第2期。

〔19〕周原主編：《農(nóng)民！農(nóng)民！》，花城出版社2004年版，第38頁。

〔20〕現(xiàn)實是，以我國現(xiàn)有的土地，1.5億農(nóng)村勞動力足矣，這意味著農(nóng)村每年閑置勞動力約為3億，此3億勞動力不能在農(nóng)村就地消化，只能到城市來尋找機會，而城市每年能接納的農(nóng)村勞動力約為800—1000萬。如果發(fā)生土地征收，是不是一方面意味著更多的農(nóng)民失去以土地來保障生存的可能，另一方面又必然因為土地使用性質(zhì)的轉(zhuǎn)變而自動吸納失地農(nóng)民到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)？事實證明，這個問題并沒有這么理想和樂觀。

〔21〕參見前引〔15〕，曹錦清書，第76頁。

〔22〕同時，這種轉(zhuǎn)變本身也是國際性的大趨勢，從世界范圍來看，農(nóng)業(yè)雖然是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，但是它的收入增長和利潤產(chǎn)出與其他兩個產(chǎn)業(yè)相比都是最慢、最少的。

〔23〕參見前引〔15〕，曹錦清書，第90頁。

〔24〕前引〔19〕，周原書，第19頁。

〔25〕參見前引〔11〕，青連斌書，第161頁。

〔26〕2011年7月29日的《南方周末》有一篇報道，說一位汽車經(jīng)銷商介紹其在賣車的過程中常?？吹降那榫埃阂恍┣皝碣I車的人，提著一個藍子，上面鋪一層水果，下面全是現(xiàn)金，打聽下來，他們的錢全部來自于征地款或拆遷款。

〔27〕國際勞工組織：《全球就業(yè)議程》，《勞工世界》2001年第2期。

〔28〕前引〔18〕，章劍生文。

〔29〕多年前的一次集市交易體驗給筆者留下了深刻印象。當時筆者希望能以更低的價格買到農(nóng)民自產(chǎn)的核桃，筆者憑以往的經(jīng)驗進行討價還價：“我全部買下來，你可不可以便宜一些？”該農(nóng)民很很純樸、很認真地回答：“如果你少買一些，我可以便宜點，但是如果全部都買就不能便宜?！边@是一種典型的為買而賣的原始交易邏輯，沿用這樣的交易邏輯即便是有制度的供給也難以使農(nóng)民在市場交易中占到便宜。

〔30〕前引〔15〕，曹錦清書，第175頁。

〔31〕最極端的表達是前幾年有人抄錄下的某省農(nóng)村計劃生育的宣傳口號：“上吊給繩，喝藥給瓶；寧肯家破，不可國亡?！?/p>

〔32〕參見張維達主編：《政治經(jīng)濟學》，高等教育出版社2004年版，第29—31頁。

〔33〕參見晏維龍：《交換、流通及其制度——流通構(gòu)造演變理論》，中國人民大學出版社2003年版，第25—28頁。

〔34〕參見[美]羅賓·巴德、邁克爾·帕金：《微觀經(jīng)濟學原理》，張偉、劉興坤等譯，中國人民大學出版社2010年版，第94—114頁。

〔35〕參見王德章主編：《價格學》，中國人民大學出版社2006年版，第237—239頁。

〔36〕在筆者進行的調(diào)研中，上海市J區(qū)的制定補償安置方案時，對城南城北的區(qū)位有所考慮與傾斜，但隨之而來的是位于城北的農(nóng)村居民因獲得補償?shù)膬r格低于城南而頗有微詞。

〔37〕參見范劍青：《阿根廷：種地就是報效祖國》，載人民日報國際部編：《中國記者眼中的外國農(nóng)村建設》，中共中央黨校出版社2006年版。

〔38〕參見徐寶康：《韓國：兩大動力促致富》，載人民日報國際部編：《中國記者眼中的外國農(nóng)村建設》，中共中央黨校出版社2006年版。

〔39〕參見任彥：《印度：用法律保障農(nóng)民就業(yè)》，載人民日報國際部編：《中國記者眼中的外國農(nóng)村建設》，中共中央黨校出版社2006年版。