內(nèi)容摘要：行政復(fù)議制度的功能主要有三個(gè)，即化解矛盾、權(quán)利救濟(jì)和糾正錯(cuò)誤。已有的制度實(shí)踐表明化解矛盾和糾正錯(cuò)誤不能作為日后行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)，以權(quán)利救濟(jì)為基本目標(biāo)也存在著與行政訴訟功能重合，以至于可能喪失行政復(fù)議特性、影響行政復(fù)議制度特定功能的發(fā)揮。為解決上述單一功能作為基本目標(biāo)的困境，在《行政復(fù)議法》的修改過(guò)程中應(yīng)當(dāng)選擇以綜合性的目標(biāo)，即促進(jìn)政府依法行政的實(shí)現(xiàn)為行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，行政復(fù)議委員會(huì)制度的設(shè)立，行政復(fù)議制度的專業(yè)化、規(guī)范化，行政復(fù)議法律文書的完善，行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度以及政府對(duì)行政復(fù)議的監(jiān)督和指導(dǎo)都是行政復(fù)議制度改革中可以考慮的方向。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議制度 糾正錯(cuò)誤 糾紛解決 權(quán)利救濟(jì) 依法行政

為了實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下行政法治的需要，我國(guó)行政復(fù)議制度近些年來(lái)不斷地在改革創(chuàng)新，其中也包括了對(duì)《行政復(fù)議法》修改的醞釀和準(zhǔn)備。據(jù)可靠消息，《行政復(fù)議法》的修改有可能在2013年或以后由全國(guó)人大常委會(huì)安排審議。〔1 〕在討論《行政復(fù)議法》修改時(shí)，首先需要回應(yīng)的一個(gè)問(wèn)題便是，我國(guó)行政復(fù)議制度改革的基本目標(biāo)是什么。有學(xué)者將行政復(fù)議制度的功能和作用歸結(jié)為化解矛盾、權(quán)利救濟(jì)和糾正錯(cuò)誤等方面。〔2 〕這三項(xiàng)功能自然是行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)所具備的，但是都有各自不同的側(cè)重點(diǎn)。以各自作為基本目標(biāo)進(jìn)行的制度改革會(huì)最終形成不同面向的制度設(shè)計(jì)。因此，行政復(fù)議制度改革過(guò)程中究竟是以這三個(gè)功能中的何者為基本目標(biāo)，或是在此之外另有其他目標(biāo)，是我們需要予以考慮和回應(yīng)的。本文便是在通過(guò)分別對(duì)這三個(gè)功能進(jìn)行分析和比較的基礎(chǔ)之上，試圖回答行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)追求的基本目標(biāo)這一問(wèn)題。

一、以糾正錯(cuò)誤為基本目標(biāo)的局限性

（一）以糾正錯(cuò)誤為基本目標(biāo)的制度實(shí)踐

糾正錯(cuò)誤主要體現(xiàn)了行政復(fù)議對(duì)于行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)的監(jiān)督職能，而內(nèi)部監(jiān)督是我國(guó)《行政復(fù)議法》制定之時(shí)所確定的目的。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)編撰的《行政復(fù)議法釋義》中將行政復(fù)議制度定位為是一種“與行政訴訟相結(jié)合的行政救濟(jì)制度”，“是運(yùn)用行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督關(guān)系，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益”。〔3 〕但是，國(guó)務(wù)院法制辦公室主任楊景宇于1998年10月27日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上對(duì)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（草案）》的說(shuō)明中卻與其恰恰相反。其明確指出“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)”是起草行政復(fù)議法的指導(dǎo)原則，同時(shí)強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議“不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法化’”?！? 〕國(guó)務(wù)院法制辦公室編寫的《行政復(fù)議法釋義》中強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)“內(nèi)部監(jiān)督，拒絕司法化”的理由在于：司法化將會(huì)使得行政復(fù)議作為行政權(quán)的簡(jiǎn)便、廉價(jià)和專業(yè)化的特點(diǎn)；行政復(fù)議沒(méi)有行政權(quán)力的特點(diǎn)，也難以發(fā)揮司法權(quán)所固有的功能和特性；從國(guó)家權(quán)力過(guò)程來(lái)看，行政復(fù)議司法化將使解決一個(gè)特定的行政爭(zhēng)議的成本增高。〔5 〕國(guó)務(wù)院在《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉的通知》（國(guó)發(fā)[1999]10號(hào)）中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度”。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行行政復(fù)議制度構(gòu)建之初單從官方的見(jiàn)解上看，關(guān)于行政復(fù)議制度的定位就存在著沖突和矛盾。但是從最后公布的《行政復(fù)議法》所確立的制度來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度還是突出體現(xiàn)了內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)。這主要體現(xiàn)在：（1）復(fù)議機(jī)關(guān)不單獨(dú)設(shè)立，根據(jù)《行政復(fù)議法》第12條到第15條的規(guī)定，除另有規(guī)定外，我國(guó)不設(shè)有單獨(dú)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，而是由部門所在本級(jí)人民政府和上一級(jí)主管部門進(jìn)行復(fù)議。同時(shí)，《行政復(fù)議法》第3條規(guī)定具體的事務(wù)由根據(jù)《行政復(fù)議法》所確定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)法制工作的部門負(fù)責(zé)。（2）書面審查為原則。根據(jù)《行政復(fù)議法》第22條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議，原則上采取書面審查的辦法，根據(jù)被申請(qǐng)人提交的當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)和材料對(duì)該具體行政行為進(jìn)行審查，只是在申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)。（3）可以對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查。《行政復(fù)議法》第7條第1款中規(guī)定在申請(qǐng)對(duì)具體行政行為復(fù)議時(shí)，可以申請(qǐng)對(duì)國(guó)務(wù)院部門、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定進(jìn)行審查。這些規(guī)定在學(xué)理上一般認(rèn)為屬于抽象行政行為。（4）可以對(duì)所有具體行政行為審查合理性問(wèn)題。與行政訴訟中除審查行政處罰顯失公正外只能審查具體行政行為合法性問(wèn)題不同的是，根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條第3項(xiàng)，行政復(fù)議中對(duì)所受理的所有類型具體行政行為的明顯不當(dāng)之處予以處理。

（二）以糾正錯(cuò)誤為基本目標(biāo)在實(shí)踐中的缺陷

經(jīng)過(guò)多年的行政復(fù)議實(shí)踐，我國(guó)行政復(fù)議機(jī)制這一定位帶來(lái)的不利影響已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議制度的功能發(fā)揮。這些表現(xiàn)有：

其一，公民對(duì)于行政復(fù)議制度的信任度不高。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，在現(xiàn)有的體制之下，我國(guó)大約有70%左右的行政糾紛未經(jīng)行政復(fù)議便直接進(jìn)入了行政訴訟，也就是說(shuō)，公眾在解決行政爭(zhēng)議時(shí)還是寧愿直接走行政訴訟程序?！? 〕

其二，行政復(fù)議機(jī)制的失效使得信訪等非規(guī)范性爭(zhēng)議解決機(jī)制急劇膨脹，反過(guò)來(lái)壓縮正規(guī)行政爭(zhēng)議解決途徑的生存空間?！? 〕這些年來(lái)，我們國(guó)家的行政爭(zhēng)議解決中一個(gè)最為人所關(guān)注的現(xiàn)象就是信訪越來(lái)越多，信訪引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題也有愈演愈烈的趨勢(shì)。一般說(shuō)來(lái)，行政爭(zhēng)議經(jīng)過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的正規(guī)糾紛解決渠道解決之后就應(yīng)當(dāng)不存在法律上的爭(zhēng)議，信訪主要負(fù)責(zé)解決法律自身所不能解決處理的問(wèn)題?，F(xiàn)在的情勢(shì)正好反過(guò)來(lái)，正規(guī)的渠道反而為人所廢棄，信訪反而成為行政爭(zhēng)議發(fā)生之時(shí)的首選。這不能不說(shuō)是包括行政復(fù)議機(jī)制在內(nèi)的正規(guī)解決機(jī)制救濟(jì)職能不能充分實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。

其三，行政復(fù)議案件的維持率居高不下使得復(fù)議公正性受到質(zhì)疑。我國(guó)行政復(fù)議中一直存在的奇怪現(xiàn)象就是行政復(fù)議的結(jié)果中以維持的居多，被予以糾正的不多。這就使人們對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否真正履行了復(fù)議職能表示懷疑。全國(guó)2003年至2006年共收到行政復(fù)議申請(qǐng)33.67萬(wàn)件，受理29.95萬(wàn)件，審結(jié)26.81萬(wàn)件，平均維持率是58.5%，改變率是17.9%，申請(qǐng)撤回率18.7%，83.9%的行政復(fù)議案件基本能實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”，但是在行政復(fù)議后當(dāng)事人又起訴的案件中平均維持率是58.4%?！? 〕行政訴訟中對(duì)行政復(fù)議結(jié)果較低的維持率或與客觀上行政復(fù)議人員的法律素養(yǎng)、案件本身的復(fù)雜性有關(guān)，但是行政復(fù)議人員主觀上怠于審查也不能免除質(zhì)疑。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)正是由于行政復(fù)議機(jī)制高度行政化的結(jié)果。對(duì)行政復(fù)議案件予以維持對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是最佳的處理方案，一方面可以避免因?yàn)楦恼唧w行政行為造成與被申請(qǐng)人之間的緊張關(guān)系，另一方面根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第25條第2款的有關(guān)規(guī)定，只要行政復(fù)議決定不對(duì)具體行政行為進(jìn)行變更，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就不會(huì)成為被告，而成為被告對(duì)其機(jī)構(gòu)內(nèi)的考評(píng)相當(dāng)不利。正是由于行政化的高度發(fā)展，行政復(fù)議案件審理公正性往往難以得到保證。

其四，行政化的發(fā)展有時(shí)候反而會(huì)造成效率的低下。本來(lái)我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)之初將其定位為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)一個(gè)重要的期待就是其行政化帶來(lái)的高效率。但是行政化的發(fā)展有時(shí)候反而造成效率的低下。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)在進(jìn)行行政復(fù)議時(shí)需要注意與其他機(jī)構(gòu)甚至其他行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)。加之我國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部存有的批示文化，一個(gè)案件的審理往往需要經(jīng)過(guò)許多關(guān)卡。有學(xué)者就舉例一個(gè)市級(jí)人民政府辦理的行政復(fù)議案件大致就需要經(jīng)歷“經(jīng)辦人—分管副處長(zhǎng)—處長(zhǎng)—法制辦分管副主任—法制辦主任—分管副秘書長(zhǎng)—秘書長(zhǎng)—分管副市長(zhǎng)—市長(zhǎng)”的漫長(zhǎng)過(guò)程?！? 〕這漫長(zhǎng)的處理鏈條中只要一個(gè)環(huán)節(jié)被壓下來(lái)，整個(gè)案件的審理就需要停滯，效率更是不可求的了。

（三）以糾正錯(cuò)誤為基本目標(biāo)的批評(píng)

從上文的縷析中可以看出，我國(guó)《行政復(fù)議法》的出臺(tái)是以內(nèi)部監(jiān)督、糾正錯(cuò)誤為基本目標(biāo)的，而以此為目標(biāo)的制度構(gòu)造在實(shí)踐中已經(jīng)造成了諸多的困境。這些困境主要集中在以下兩個(gè)方面：

其一，行政復(fù)議制度的獨(dú)立性缺失。由于我國(guó)行政復(fù)議制度中不設(shè)有獨(dú)立的行政復(fù)議制度，行政復(fù)議工作附屬于行政機(jī)關(guān)的法律工作部門，繼而造成了行政復(fù)議制度獨(dú)立性缺失，直接造成了諸多制度性缺陷。諸如：將復(fù)議當(dāng)作一種內(nèi)部監(jiān)督制度，混淆了復(fù)議監(jiān)督與其他監(jiān)督的區(qū)別，影響了復(fù)議的質(zhì)量和效率；過(guò)于行政化的程序，使辦案程序極不規(guī)范，用辦文的方式去辦案，影響案件處理的公正性；行政復(fù)議人員沒(méi)有必要的資格和專業(yè)培訓(xùn)，素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力難以保障，基層行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)改革中甚至普遍面臨生存危機(jī)；書面審理缺乏公開(kāi)性和透明度，無(wú)法取信于民；許多問(wèn)題缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定，一方面造成行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在處理案件過(guò)程中無(wú)所適從，另一方面引發(fā)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間不必要的沖突?！?0 〕

其二，行政復(fù)議制度程序設(shè)置過(guò)于簡(jiǎn)單，影響了功能的發(fā)揮。因?yàn)閷⑿姓?fù)議定性為內(nèi)部監(jiān)督，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也不獨(dú)立，行政復(fù)議活動(dòng)被淹沒(méi)在行政活動(dòng)之中，對(duì)其具體的制度構(gòu)建還相當(dāng)匱乏，如審理程序、證據(jù)規(guī)則、審查標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題都沒(méi)有明確的統(tǒng)一規(guī)定。程序建設(shè)本身的缺乏一方面使得如前文所說(shuō)的行政復(fù)議人員在案件審理過(guò)程中的無(wú)所適從，另一方面也導(dǎo)致了行政復(fù)議申請(qǐng)人對(duì)于行政申請(qǐng)的不信任感。

除了以糾正錯(cuò)誤、內(nèi)部監(jiān)督作為基本目標(biāo)的制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中暴露出來(lái)的問(wèn)題外，筆者認(rèn)為，就制度設(shè)計(jì)本身而言，這一目標(biāo)也根本不能成為行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)，主要是因?yàn)椋?/p>

第一，行政復(fù)議是應(yīng)申請(qǐng)的行政活動(dòng)。與行政訴訟的“不告不理”原則一樣，行政復(fù)議機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政復(fù)議必須有行政復(fù)議申請(qǐng)人的申請(qǐng)，無(wú)法自動(dòng)啟動(dòng)復(fù)議程序。這一工作特征使得行政復(fù)議就算是定位為一個(gè)純?nèi)坏膬?nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其發(fā)揮的作用也是極其有限的。如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)被定位為主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么這要求能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行日常的持續(xù)性監(jiān)督，否則監(jiān)督的作用無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而行政復(fù)議必須依靠行政復(fù)議申請(qǐng)人來(lái)啟動(dòng)，只要沒(méi)有申請(qǐng)，其也無(wú)法對(duì)相關(guān)部門的活動(dòng)進(jìn)行審查，縱然將其定位為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)，也無(wú)法擔(dān)當(dāng)起內(nèi)部監(jiān)督的職責(zé)。

第二，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部已經(jīng)有了專職的行政監(jiān)督部門，再將行政復(fù)議制度定位為監(jiān)督機(jī)關(guān)屬于架屋疊床的行為。機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能的重復(fù)設(shè)置，一方面對(duì)于有限的行政資源來(lái)說(shuō)無(wú)疑是巨大的浪費(fèi)，另外一方面在機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)上也會(huì)產(chǎn)生沖突，因而沒(méi)有必要將內(nèi)部監(jiān)督功能定位為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的主要功能。

第三，救濟(jì)功能的充分實(shí)現(xiàn)也能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的效果。曾有學(xué)者認(rèn)為“監(jiān)督是救濟(jì)的必然結(jié)果”。〔11 〕行政復(fù)議是行政相對(duì)人和行政主體之間的兩造對(duì)抗性活動(dòng)。對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)是權(quán)利救濟(jì)，對(duì)于被申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)就是權(quán)力的約束。充分保障了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也就同時(shí)對(duì)被申請(qǐng)人的行為進(jìn)行了監(jiān)督。至于如何提高監(jiān)督的效果，完全可以根據(jù)復(fù)議的結(jié)果通過(guò)行政復(fù)議以外的其他制度設(shè)計(jì)來(lái)達(dá)到目的，沒(méi)有必要單獨(dú)將行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。例如，對(duì)具體行政行為存在瑕疵但不足以撤銷或者變更的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出維持決定的同時(shí)，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)送行政復(fù)議意見(jiàn)書、建議書，指出其作出具體行政行為存在的問(wèn)題并限時(shí)改正，從而達(dá)到案結(jié)事了的目的，也有力地監(jiān)督了行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

鑒于將行政復(fù)議制度定位為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)帶來(lái)的制度和實(shí)踐中的種種困境，我國(guó)也一直醞釀著對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行改革調(diào)整。2007年國(guó)務(wù)院頒布施行了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，雖然說(shuō)該條例是《行政復(fù)議法》的實(shí)施條例，是下位法，但是該條例已經(jīng)嘗試在原有的制度框架下進(jìn)行一定的突破。這首先就表現(xiàn)在對(duì)行政復(fù)議制度定位的調(diào)整上。國(guó)務(wù)院法制辦公室在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例（草案）〉的說(shuō)明》中開(kāi)宗明義地提出，“行政復(fù)議，是縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門依法解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督的一項(xiàng)重要法律制度”?！?2 〕這已經(jīng)將監(jiān)督功能的地位予以了弱化。同時(shí)，《行政復(fù)議法實(shí)施條例釋義》中明確對(duì)行政復(fù)議制度是以發(fā)揮監(jiān)督功能為主還是以發(fā)揮救濟(jì)功能為主進(jìn)行了解答，認(rèn)為新形勢(shì)下的行政復(fù)議制度的功能和作用體現(xiàn)在四個(gè)方面：化解矛盾、保護(hù)權(quán)利、糾正錯(cuò)誤和教育引導(dǎo)。〔13 〕很明顯，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中有意淡化了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定位。因此，不宜將糾正錯(cuò)誤或者內(nèi)部監(jiān)督作為行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)。

二、以解決糾紛為基本目標(biāo)的局限性

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，制定于1999年的我國(guó)《行政復(fù)議法》之所以將面臨修改，是基于當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾特別是行政爭(zhēng)議急劇增加的現(xiàn)實(shí)情況所作出的一個(gè)重要選擇。近年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)糾紛迅速增加，尤其在土地征收、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)改制、勞動(dòng)社保等熱點(diǎn)領(lǐng)域問(wèn)題集中，矛盾突出，而這些矛盾很多都體現(xiàn)為“官民”之間的行政爭(zhēng)議。但是，我國(guó)《行政復(fù)議法》所確立的相關(guān)制度，卻難以使這些矛盾得到有效的解決。特別是《行政復(fù)議法》所確立的過(guò)度行政化的“內(nèi)部審查機(jī)制”難以保證行政復(fù)議審理過(guò)程與最終決定的公正性、公開(kāi)性與有效性，從而導(dǎo)致行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議方面的“無(wú)能為力”。因此，行政復(fù)議制度的功能在于“化解行政爭(zhēng)議”就成為很多學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的一個(gè)重點(diǎn)，認(rèn)為行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)以解決爭(zhēng)議作為其根本目的，甚至認(rèn)為“最根本的，行政復(fù)議更多是一種解決行政爭(zhēng)議的制度”?！?4 〕持有該說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議功能定位于解決行政糾紛就能在行政復(fù)議法律制度修改與完善中充分把握和體現(xiàn)“公平”、“公正”、“高效”、“廉價(jià)”、“救濟(jì)”和“定分止?fàn)帯钡奶匦砸?，發(fā)揮政府多角色作用，最終實(shí)現(xiàn)行政領(lǐng)域內(nèi)法律關(guān)系的順暢、穩(wěn)定和連續(xù)，建設(shè)法治政府，構(gòu)建和諧社會(huì)?！?5 〕此外，還有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)行政復(fù)議制度的功能定位應(yīng)當(dāng)是解決行政爭(zhēng)議，監(jiān)控行政權(quán)的行使和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益是這一功能的副產(chǎn)品，而且是基于這一功能必然產(chǎn)生的副產(chǎn)品。從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)行政爭(zhēng)議的“案結(jié)事了”，強(qiáng)化行政復(fù)議制度對(duì)行政爭(zhēng)議案件的化解力度，提出行政復(fù)議制度的功能在于“化解行政爭(zhēng)議”本無(wú)可厚非。從表面上而言，確實(shí)是針對(duì)了我國(guó)目前社會(huì)矛盾突出和急劇增加的實(shí)際，符合了當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定的需要。

然而，仔細(xì)探析行政復(fù)議的“化解行政爭(zhēng)議說(shuō)”可以發(fā)現(xiàn)，這一論點(diǎn)具有明顯的片面性與局限性。將行政復(fù)議制度的功能定位于“化解行政爭(zhēng)議”，雖然有其合理的一面，如企圖盡快建立起行政解決糾紛的機(jī)制，盡快解決因政府行政權(quán)的行使所產(chǎn)生的各種矛盾與爭(zhēng)議，盡快解決糾紛，實(shí)現(xiàn)“官民”之間的和諧。但是，這一論點(diǎn)存在一個(gè)根本性的漏洞，即缺乏一個(gè)根本的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，什么是“案結(jié)事了”，什么是官民之間的“和諧”，該說(shuō)都沒(méi)有予以回應(yīng)。由于這一根本性的問(wèn)題沒(méi)有得到解決，以爭(zhēng)議解決為根本目的的行政復(fù)議制度將會(huì)遇到以下的困難：

第一，片面追求爭(zhēng)議的解決，將可能導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單地以“化解行政爭(zhēng)議”為目標(biāo)。雖然2007年制定的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第1條規(guī)定“為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用”，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》也已經(jīng)將行政復(fù)議制度定位為化解矛盾、保護(hù)權(quán)利、糾正錯(cuò)誤和教育引導(dǎo)四大功能和目標(biāo)。但是，由于將解決爭(zhēng)議作為第一個(gè)目的，行政機(jī)關(guān)極容易認(rèn)為行政復(fù)議制度就是簡(jiǎn)單地為了解決行政爭(zhēng)議，而忽視了其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如國(guó)務(wù)院法制辦公室也強(qiáng)調(diào)暢通行政復(fù)議渠道、化解行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)成為各地區(qū)、各部門行政復(fù)議工作的著力點(diǎn)和突破口，“通過(guò)多種方式，積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)行政復(fù)議這一法定途徑解決行政爭(zhēng)議”?！?6 〕顯然，解決行政爭(zhēng)議并不能代表制度設(shè)計(jì)者的所有考慮，然而以爭(zhēng)議解決為核心卻將會(huì)造成實(shí)踐中其他功能目標(biāo)被弱化，甚至被忽視。譬如，片面追求爭(zhēng)議的解決，將可能降低行政復(fù)議制度糾錯(cuò)的功能。有學(xué)者指出，以這幾年的行政復(fù)議實(shí)務(wù)觀察看，以“解決行政爭(zhēng)議”作為立法目的的行政復(fù)議制度，有時(shí)不能同時(shí)兼顧“解決糾紛”和“糾錯(cuò)”這兩個(gè)立法目的，甚至這兩個(gè)立法目的可能被犧牲。尤其是在“大調(diào)解”工作思路的引入之后，在各種“維穩(wěn)”指標(biāo)的壓力下，“監(jiān)督”變成了是非不分的和稀泥，“保權(quán)”則成為花錢買平安的替換詞。其實(shí)，“解決行政爭(zhēng)議”與“監(jiān)督”、“保權(quán)”之間，應(yīng)當(dāng)是一種手段與目的的關(guān)系，即通過(guò)解決行政爭(zhēng)議的手段，達(dá)到“監(jiān)督”、“保權(quán)”的立法目的?，F(xiàn)在把手段當(dāng)作了目的，實(shí)有本末倒置之嫌。

第二，更為重要的，片面地追求爭(zhēng)議的解決可能使行政復(fù)議制度的運(yùn)行偏離法治的軌道。行政法治的要求就是要行政權(quán)的運(yùn)作在法律的框架內(nèi)運(yùn)行，其中也就自然包括了行政復(fù)議權(quán)的運(yùn)作。因此，在行政法治語(yǔ)境下的爭(zhēng)議解決是要求行政復(fù)議必須根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定解決行政爭(zhēng)議，要使得處理結(jié)果符合法律的規(guī)定。然而，片面地追求爭(zhēng)議的解決則會(huì)使行政復(fù)議機(jī)關(guān)忽視法律的約束，僅僅滿足當(dāng)事人不再爭(zhēng)議，并不追求過(guò)程和結(jié)果的合法性。實(shí)踐當(dāng)中太多的以維持原行政行為結(jié)果的行政復(fù)議決定就很能夠說(shuō)明這一點(diǎn)。

第三，片面強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)議的解決會(huì)使得行政復(fù)議脫離制度功能本身的限定。我國(guó)目前行政爭(zhēng)議解決的路徑主要有行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間的協(xié)商解決、行政復(fù)議程序、行政訴訟程序以及信訪程序等。這些糾紛解決的路徑都可以在一定范圍之內(nèi)解決行政爭(zhēng)議，但是各有各的特點(diǎn)。例如信訪側(cè)重于法律途徑無(wú)法解決的爭(zhēng)議的解決，而行政訴訟側(cè)重于司法的居中裁判實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)。各項(xiàng)制度之間的功能不能夠分清，將會(huì)造成有些制度負(fù)荷過(guò)重，有些制度則被限制，最典型如由于信訪制度其內(nèi)容“從提出建議到檢舉揭發(fā)，從批評(píng)政策到伸冤告屈，其內(nèi)容非常廣泛”，〔17 〕造成了與行政復(fù)議、行政訴訟之間的關(guān)系一直沒(méi)有能夠厘清，導(dǎo)致非正式救濟(jì)渠道的信訪制度不堪重負(fù)，行政復(fù)議和行政訴訟作為正式法律救濟(jì)渠道卻使用不充分，以致形成了“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的行政救濟(jì)格局，浪費(fèi)了國(guó)家的公共資源。因此，片面強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)議的解決勢(shì)必會(huì)造成行政復(fù)議與其他爭(zhēng)議解決路徑之間的功能定位不清，使得很多并不應(yīng)該由行政復(fù)議解決的爭(zhēng)議結(jié)果也轉(zhuǎn)化為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的任務(wù)，從而影響了行政復(fù)議應(yīng)有功能的發(fā)揮。

綜上所述，雖然以解決爭(zhēng)議作為行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)在行政爭(zhēng)議頻發(fā)的當(dāng)下具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義，但是具有現(xiàn)實(shí)意義的目標(biāo)可能僅僅是一種“暫時(shí)性”的社會(huì)需求。作為一項(xiàng)制度所應(yīng)有的規(guī)范功能，應(yīng)當(dāng)具有其應(yīng)有的穩(wěn)定性以及對(duì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展和長(zhǎng)期有效具有規(guī)范作用。同時(shí)，也不能忽視“解決行政爭(zhēng)議”這一目標(biāo)的設(shè)定所可能帶來(lái)的潛在問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為“化解行政爭(zhēng)議”不適宜作為我國(guó)的行政復(fù)議制度改革中的一項(xiàng)基本目標(biāo)。

三、以權(quán)利救濟(jì)為基本目標(biāo)的局限性

在本文開(kāi)始所提出的行政復(fù)議制度的三個(gè)功能中，筆者已經(jīng)證明了糾正錯(cuò)誤和解決爭(zhēng)議這兩個(gè)功能不能作為行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)，只剩下權(quán)利救濟(jì)這么一個(gè)功能。前文中可以看到，我國(guó)的行政復(fù)議實(shí)踐中經(jīng)歷了從糾正錯(cuò)誤到解決爭(zhēng)議的轉(zhuǎn)變，目前尚無(wú)以權(quán)利救濟(jì)為基本目標(biāo)的實(shí)踐。無(wú)疑，在我國(guó)行政復(fù)議的制度實(shí)踐中，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民的權(quán)利救濟(jì)無(wú)疑具有十分重要的意義：行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因就在于行政相對(duì)人認(rèn)為其合法權(quán)益受到了行政主體行政行為的侵害，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)也在行政相對(duì)人的權(quán)益上。而行政復(fù)議制度的直接目的就是為了化解行政爭(zhēng)議，行政申請(qǐng)人的權(quán)利問(wèn)題必然是其工作的中心和重點(diǎn)。當(dāng)事人的權(quán)利主張?jiān)谛姓?fù)議過(guò)程中得不到公正的處理和對(duì)待，行政爭(zhēng)議便不會(huì)得到解決，化解糾紛的目的也就難以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)行政復(fù)議制度之所以在實(shí)踐運(yùn)行中民眾的信任度不高就是因?yàn)槠湔J(rèn)為行政復(fù)議不僅不能有效地保障自己的權(quán)益，而且還會(huì)浪費(fèi)自己的時(shí)間和精力。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的權(quán)利救濟(jì)功能也符合行政法治建設(shè)的需求。尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代法治社會(huì)的一個(gè)核心命題，其不僅僅是憲法的基本原則，也是行政法的基本原則?！?8 〕根據(jù)這一原則，行政復(fù)議工作中也應(yīng)當(dāng)充分尊重和保障行政復(fù)議申請(qǐng)人的人權(quán)。這首先就表現(xiàn)在對(duì)申請(qǐng)人的訴求予以公平公正的處理，使得行政相對(duì)人的權(quán)利能夠得到有效的救濟(jì)。

雖然在我國(guó)行政復(fù)議制度實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)權(quán)利救濟(jì)具有十分重要的意義，但是如果以權(quán)利救濟(jì)作為行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)，從學(xué)理上進(jìn)行考察，可能遇到以下的諸多問(wèn)題：

首先，將權(quán)利救濟(jì)作為基本目標(biāo)容易造成與行政訴訟在制度設(shè)計(jì)上的重合。從救濟(jì)的角度出發(fā)，行政復(fù)議制度和行政訴訟制度各自代表了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)給予行政相對(duì)人的救濟(jì)。這兩個(gè)制度相互配合構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家行政救濟(jì)制度的基本框架。但是相較于行政復(fù)議制度而言，行政訴訟更加側(cè)重于對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)。這一點(diǎn)在《行政訴訟法》第1條中可以看出，在該法所列舉的目的中除了保證法院及時(shí)、正確地審理行政案件這一工具性目標(biāo)之外，“保護(hù)公民、法人和其他組織”這一目標(biāo)被置于“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”這一目標(biāo)之前，顯然是更為強(qiáng)調(diào)權(quán)利救濟(jì)這一目標(biāo)。行政復(fù)議如果以權(quán)利救濟(jì)作為基本目標(biāo)，則勢(shì)必會(huì)造成與行政訴訟制度之間在制度設(shè)計(jì)定位上的過(guò)度重合，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

其次，圍繞著權(quán)利救濟(jì)為目的的行政復(fù)議制度改革將會(huì)使得行政復(fù)議制度喪失本來(lái)具有的特性。以權(quán)利救濟(jì)為根本目的勢(shì)必會(huì)要求行政復(fù)議制度按照行政訴訟的模式來(lái)建構(gòu)其程序，例如以開(kāi)庭審理的模式取代了書面審理，以獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的其他人員進(jìn)行案件的審理。但是，從整體制度安排上來(lái)講，與行政訴訟相比，行政復(fù)議的優(yōu)點(diǎn)在于：范圍廣，絕大部分的行政行為都可以被納入到行政復(fù)議的范圍內(nèi)；在行政管理專業(yè)技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)；程序相對(duì)簡(jiǎn)便快速，而且比較靈活，能夠較快解決糾紛；當(dāng)事人尋求救濟(jì)的成本較為低廉；有利于樹立政府的公信力?！?9 〕由于這些優(yōu)點(diǎn)的存在，行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)成為糾紛解決的主渠道。然而，《行政復(fù)議法》的修改中如果采用以權(quán)利救濟(jì)為根本目的的設(shè)計(jì)，勢(shì)必會(huì)造成救濟(jì)的程序繁瑣、成本的上升，最后反而限制了行政復(fù)議行政救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)。

再次，以權(quán)利救濟(jì)為根本目的還有可能會(huì)使得行政復(fù)議本身的制度功能不能得到充分的發(fā)揮。行政復(fù)議制度不僅是一個(gè)處理具體行政爭(zhēng)議的過(guò)程，同時(shí)從更宏觀的視角來(lái)看，也是行政系統(tǒng)對(duì)于違法行政行為的自我反省的過(guò)程。通過(guò)處理行政爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)可以明曉行政活動(dòng)中集中存在的合法性和合理性問(wèn)題，從而可以得到進(jìn)步提升的空間。然而，以權(quán)利救濟(jì)為根本目的，則會(huì)將視角限定于個(gè)案的解決上，對(duì)于制度的整體缺乏一個(gè)反思性考慮，從而約束了行政復(fù)議整體功能的發(fā)揮。

從上述的一些理由，可以看出，行政復(fù)議制度改革過(guò)程中權(quán)利救濟(jì)這一目的的強(qiáng)調(diào)是一個(gè)重要方向，但卻不是根本的方向。一般程序的司法化構(gòu)建并不等于是對(duì)訴訟程序照抄，而還必須要照顧到行政復(fù)議程序相對(duì)訴訟程序的效率高、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)。相應(yīng)程序司法化的核心在于將司法程序中的基本要素放入到已有程序中，諸如回避制度、復(fù)議案件公開(kāi)審理制、言詞辯論、復(fù)議決定說(shuō)明理由等。如果將行政復(fù)議機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立出來(lái)實(shí)現(xiàn)司法化，反而會(huì)與訴訟制度的設(shè)定相沖突，并不可行，應(yīng)當(dāng)在行政性和司法性之間取得一定的平衡?！?0 〕因此，筆者認(rèn)為，綜合考量起來(lái)，有學(xué)者在行政復(fù)議制度改革中強(qiáng)調(diào)權(quán)利救濟(jì)功能提出的“準(zhǔn)司法化”確實(shí)是一種較為適宜的觀點(diǎn)。

四、行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)政府依法行政為基本目標(biāo)

從上文的分析中，我們可以看出內(nèi)部監(jiān)督、化解糾紛和權(quán)利救濟(jì)這三個(gè)功能都只是折射出了行政復(fù)議制度的某個(gè)特定側(cè)面，單獨(dú)以其中一項(xiàng)為制度設(shè)計(jì)的根本目的都會(huì)帶來(lái)行政復(fù)議制度在運(yùn)行過(guò)程中的偏頗，都不適宜作為日后行政復(fù)議制度中的基本目標(biāo)。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)具有包容性的綜合性目標(biāo)，而非其自身某一特定功能的單獨(dú)強(qiáng)調(diào)。以此觀之，從整體上來(lái)進(jìn)行把握，行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)政府法治、推進(jìn)政府依法行政的實(shí)現(xiàn)。

（一）促進(jìn)政府依法行政是行政復(fù)議制度的應(yīng)有之義

現(xiàn)代法治原則的要求中包含了保障基本權(quán)利、權(quán)力分立、國(guó)家機(jī)關(guān)受憲法約束、行政與司法受法律約束、比例原則、公權(quán)力須受司法審查、司法審查與訴訟上的權(quán)利、法安定性的要求、限制溯及既往的原則。政府法治的有關(guān)要求也被囊括在法治原則這一總的要求范圍之內(nèi)，具體而言，主要包括了五個(gè)方面的內(nèi)容，即民主型政府、有限型政府、治理型政府、責(zé)任型政府以及平權(quán)型政府。以此來(lái)看，近現(xiàn)代意義上的行政法，無(wú)論是法國(guó)大革命過(guò)程中產(chǎn)生的行政法院，還是英國(guó)普通法上的自然公正原則和美國(guó)憲法所規(guī)定的正當(dāng)法律程序，都已經(jīng)成為有關(guān)各國(guó)行政法上最具特色、最重要的行政法律制度，并為世界上許多國(guó)家所效仿，成為現(xiàn)代行政法中的重要內(nèi)容。細(xì)細(xì)考察這些制度，其建立無(wú)不與控制政府權(quán)力、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益有關(guān)。這一方面，表明現(xiàn)代社會(huì)對(duì)國(guó)家管理存在著巨大需求；另一方面，也反映了社會(huì)對(duì)行政權(quán)力濫用的極大恐懼?！?1 〕也就是說(shuō)，這些制度的設(shè)計(jì)都是圍繞著實(shí)現(xiàn)政府法治、推進(jìn)政府依法行政這一目標(biāo)而開(kāi)展的。既然政府的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)融入實(shí)現(xiàn)政府法治、推進(jìn)依法行政這一目標(biāo)，那么政府架構(gòu)中重要組成部分之一的行政復(fù)議制度自然也要圍繞政府法治、規(guī)范行政權(quán)的依法行使這一核心目標(biāo)展開(kāi)。

（二）通過(guò)權(quán)利救濟(jì)和合法地解決爭(zhēng)議促進(jìn)政府依法行政

實(shí)現(xiàn)政府法治、推進(jìn)依法行政這一目標(biāo)能夠作為行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)，不僅是其制度的應(yīng)有之義，而且也是因?yàn)檫@一目標(biāo)的高度涵括性：它必然包括了對(duì)違法行政行為的監(jiān)督、對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)以及合乎法律的糾紛解決過(guò)程與結(jié)果，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)政府依法行政的促進(jìn)與規(guī)范。

首先，實(shí)行有效的監(jiān)督、糾正行政機(jī)關(guān)可能存在的執(zhí)法錯(cuò)誤，是行政復(fù)議制度促進(jìn)依法行政的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)代行政法治強(qiáng)調(diào)的是行政權(quán)力來(lái)源的合法性問(wèn)題和行政權(quán)行使的正當(dāng)性，主要是指政府的行政權(quán)力來(lái)自于民主代議機(jī)關(guān)通過(guò)憲法和法律的授權(quán)，即行政權(quán)力的運(yùn)行必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，越過(guò)法律劃定的界限即不可行。行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，糾正行政權(quán)力不在法律框架范圍內(nèi)運(yùn)行的情形，使行政權(quán)再度回歸到法律所設(shè)定的運(yùn)行軌道中來(lái)?？梢钥闯?，糾正錯(cuò)誤正是包含在促進(jìn)依法行政的要求之中，兩者的精神內(nèi)涵是一致的。

其次，合法有效地解決爭(zhēng)議，正是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的必然要求。對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)而言，其所承擔(dān)的行政任務(wù)即為運(yùn)用法律所規(guī)定的程序規(guī)則，合法有效地解決行政復(fù)議申請(qǐng)人向其提交的行政爭(zhēng)議。而合法有效地解決行政爭(zhēng)議，并不是以簡(jiǎn)單地“化解行政爭(zhēng)議”為目標(biāo)，而是以爭(zhēng)議解決結(jié)果的實(shí)體合法為目的，并通過(guò)這一結(jié)果，促使被申請(qǐng)復(fù)議的行政機(jī)關(guān)能夠認(rèn)真地審視自己可能存在的違法或不當(dāng)，從而促進(jìn)其依法行政。在這一點(diǎn)上，合法有效地解決行政爭(zhēng)議正是政府依法行政的內(nèi)容之一。

再次，通過(guò)依法對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)是行政復(fù)議制度促進(jìn)政府依法行政的重要目標(biāo)。法治政府的要求之一，就是要求政府對(duì)其權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。權(quán)利救濟(jì)則主要處理的是行政行為所造成的法律后果，對(duì)行政活動(dòng)給行政相對(duì)人造成的損失予以及時(shí)的救濟(jì)。自然，責(zé)任型政府要求中所包含的責(zé)任不僅僅局限于對(duì)行政相對(duì)人的責(zé)任，也有可能包括行政責(zé)任、政治責(zé)任等。但是，對(duì)公民權(quán)利救濟(jì)進(jìn)行合法、有效的救濟(jì)這一目標(biāo)是可以完全被涵蓋在依法行政、建設(shè)法治政府這一目標(biāo)之中的。

（三）推進(jìn)依法行政和實(shí)現(xiàn)政府法治是我國(guó)政府體制完善的方向

行政行為的合法性機(jī)制，是近現(xiàn)代政治文明發(fā)展到追求“確定性”政治階段的產(chǎn)物。在確定性政治中，權(quán)力必須依照良好、明確、穩(wěn)定、精細(xì)的規(guī)則來(lái)運(yùn)行，以滿足人們對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)秩序的追求。因此，如何確保行政權(quán)力的行使符合法律，實(shí)現(xiàn)行政行為的合法性，就成為國(guó)家政權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵之一。政治權(quán)威必須尋找有效的治理技術(shù)，形成行政行為的合法性機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。而行政行為的合法性機(jī)制必須能有效地監(jiān)督、約束、導(dǎo)控行政機(jī)關(guān)依法行政，保證行政行為的合法性，盡量減少事后補(bǔ)救，使得公民的合法權(quán)益不被隨意侵害?！?2 〕

我國(guó)目前頻頻出現(xiàn)的政府和公民之間的沖突和矛盾，其原因正如有學(xué)者在分析了眾多爭(zhēng)議糾紛案例之后指出的那樣，幾乎所有的矛盾中都有公權(quán)力的影子，都有公權(quán)力行使不規(guī)范的表現(xiàn)，或者隱藏了公權(quán)力行使不規(guī)范的原因。學(xué)者明確指出，“官民沖突是社會(huì)矛盾的主要形態(tài)”，“老百姓對(duì)公權(quán)力行使的不滿，對(duì)公權(quán)力違法違規(guī)、不作為、亂作為的一種負(fù)面情緒，是社會(huì)的主要矛盾。從數(shù)量上，雖然直接的官民沖突并不是最多的，但分析了無(wú)數(shù)個(gè)爭(zhēng)議糾紛案例之后發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的矛盾中都有公權(quán)力的影子”。其中“暴力執(zhí)法、不規(guī)范執(zhí)法、不文明執(zhí)法，甚至執(zhí)法過(guò)程中的違法犯罪行為，也容易引發(fā)激烈的社會(huì)沖突”?！?3 〕由此可見(jiàn)，在我國(guó)，政府法治與依法行政的理念還很難說(shuō)得到了貫徹落實(shí)。政府活動(dòng)中所出現(xiàn)的問(wèn)題并不僅僅是靠“化解行政爭(zhēng)議”就能夠解決的，也不是僅僅強(qiáng)調(diào)權(quán)利救濟(jì)就能夠?qū)崿F(xiàn)政府法治。因此，在制度建構(gòu)過(guò)程中，不宜僅著眼于某個(gè)特定方面的問(wèn)題的解決，還需要突出強(qiáng)調(diào)政府法治、推進(jìn)依法行政這一理念并加以實(shí)踐，而這其中也就自然包括了行政復(fù)議制度。

因此，筆者認(rèn)為，促進(jìn)政府法治的實(shí)現(xiàn)作為行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)不僅是法治理念下行政復(fù)議制度的題中應(yīng)有之義，而且還可以克服片面強(qiáng)調(diào)某一方面的要求作為根本性目標(biāo)的偏頗。同時(shí)，法治政府建設(shè)、推進(jìn)依法行政的實(shí)現(xiàn)也是當(dāng)下政府建設(shè)所要堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)的。將這一目標(biāo)作為行政復(fù)議的基本目標(biāo)是適宜的。

五、行政復(fù)議制度促進(jìn)政府依法行政的可能路徑

在前文中，我們已經(jīng)確定了在未來(lái)的行政復(fù)議制度中以促進(jìn)政府法治的實(shí)現(xiàn)為基本目標(biāo)。圍繞這一目標(biāo)，在具體制度的構(gòu)建上，我國(guó)現(xiàn)有的行政復(fù)議制度可以從以下幾個(gè)方面考慮來(lái)加以改進(jìn)：

（一）以行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)制的設(shè)立為契機(jī)促進(jìn)政府依法行政

前文中已經(jīng)提到現(xiàn)行的行政復(fù)議制度存在的一個(gè)重要缺陷在于機(jī)構(gòu)設(shè)置上的不獨(dú)立，直接影響到了行政復(fù)議功能的發(fā)揮。對(duì)于行政復(fù)議制度的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成了當(dāng)務(wù)之急。目前，域外的行政復(fù)議組織機(jī)構(gòu)目前大致可以分為三種：（1）歐陸模式，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一般不具有獨(dú)立性、不具有實(shí)質(zhì)裁決權(quán)、缺乏專門工作程序；（2）英美模式，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一般具有較強(qiáng)的獨(dú)立性、組織體系的統(tǒng)一性不斷提高、程序規(guī)則的司法化明顯；（3）東亞模式，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)逐步趨于相對(duì)獨(dú)立、行政機(jī)關(guān)擁有相當(dāng)?shù)牟脹Q權(quán)、準(zhǔn)司法化。我國(guó)目前正在進(jìn)行的改革采取的是第三種模式，即設(shè)立相對(duì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議委員會(huì)。

國(guó)務(wù)院從2008年開(kāi)始著手進(jìn)行了行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)，在《關(guān)于在部分省、直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》中指出“開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，是優(yōu)化行政復(fù)議資源配置、充分發(fā)揮行政復(fù)議制度功能的重要途徑”，“推行相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)，可以有效集中現(xiàn)有分散的行政復(fù)議資源，有效強(qiáng)化政府依法解決行政爭(zhēng)議的功能，保障行政復(fù)議制度功能的充分發(fā)揮，也是在不大規(guī)模增加現(xiàn)有編制的前提下，加強(qiáng)行政復(fù)議力量的途徑”。從2008年開(kāi)始試點(diǎn)截至2011年底，我國(guó)已經(jīng)有19個(gè)省市區(qū)計(jì)有108個(gè)行政單位進(jìn)行了行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)改革?！?4 〕從試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，行政復(fù)議改革的工作成效非常明顯。這體現(xiàn)在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性逐步確立、行政復(fù)議功能加強(qiáng)、機(jī)構(gòu)改革帶動(dòng)了行政復(fù)議機(jī)制的整體改革。〔25 〕通過(guò)行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作，行政復(fù)議的公眾認(rèn)可度得到了提高，如哈爾濱市行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)立之后不僅行政復(fù)議案件超過(guò)了行政訴訟案件，而且使得2007年7月以來(lái)經(jīng)過(guò)委員會(huì)程序的案件都沒(méi)有被上訪或訴訟，〔26 〕河南省鄭州市、山東省濟(jì)寧市、福建省廈門市等十多地開(kāi)展試點(diǎn)以來(lái)，行政復(fù)議案件受理量同比均超100%。〔27 〕由此可見(jiàn)，我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)于促進(jìn)政府依法行政的實(shí)現(xiàn)效果已經(jīng)逐步顯現(xiàn)。從行政復(fù)議制度的改革角度來(lái)看，行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)成為日后行政復(fù)議機(jī)構(gòu)模式的首選。

（二）以行政復(fù)議制度的專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)促進(jìn)政府依法行政

行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立只是行政復(fù)議制度改革中的一個(gè)環(huán)節(jié)，僅僅從外在形式上解決了行政復(fù)議制度的一些問(wèn)題。但是，行政復(fù)議制度功能的實(shí)現(xiàn)還離不開(kāi)行政復(fù)議制度本身的完善。在實(shí)踐中，我國(guó)各地都出現(xiàn)了一些對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行改革的嘗試，如湖北省積極推行行政復(fù)議專家組制度，〔28 〕江蘇省揚(yáng)州市要求被申請(qǐng)人的行政首長(zhǎng)也要出席行政復(fù)議的審理過(guò)程，〔29 〕云南省大理市建立了州、縣兩級(jí)政府法律顧問(wèn)參與行政復(fù)議辦案制度、行政復(fù)議專家?guī)旌腿罕娪^察員代表參與復(fù)議的制度?！?0 〕這些試點(diǎn)改革都在一定程度上促進(jìn)了行政復(fù)議制度的發(fā)展。然而，這些成果最終發(fā)揮效果還是離不開(kāi)行政復(fù)議制度的規(guī)范化建設(shè)。目前，我國(guó)大陸31個(gè)省份中已經(jīng)有15個(gè)省份出臺(tái)了行政復(fù)議制度的規(guī)范化建設(shè)的方案?！?1 〕這些規(guī)范化方案中主要包括了：受理機(jī)構(gòu)基層化，如設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理點(diǎn)；加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)，充實(shí)行政復(fù)議人員，緩解行政復(fù)議任務(wù)與行政復(fù)議力量之間不相稱的問(wèn)題；將行政復(fù)議工作納入到政府績(jī)效考核的內(nèi)容中；落實(shí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的硬件要求。這些規(guī)定是給行政復(fù)議制度的改革賦予了制度上的保證。在今后的行政復(fù)議制度改革中，已有的改革成果應(yīng)當(dāng)被總結(jié)、提升從而得以規(guī)范化，從而能夠使得行政復(fù)議制度實(shí)現(xiàn)促進(jìn)政府法治的效能。

（三）規(guī)范行政復(fù)議法律文書的制作以促進(jìn)政府依法行政

行政復(fù)議法律文書的制作雖然看起來(lái)只是一項(xiàng)對(duì)于行政復(fù)議活動(dòng)的外觀上的形式要求，但是，通過(guò)這種外部形式上的規(guī)范化可以促使行政復(fù)議機(jī)關(guān)強(qiáng)制性地遵從法律制度上的諸多要求，以實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)。我國(guó)《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例中僅僅對(duì)行政復(fù)議調(diào)解書作了形式上的要求，即應(yīng)當(dāng)載明行政復(fù)議請(qǐng)求、事實(shí)、理由和調(diào)解結(jié)果，并加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)的印章，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字后生效，而涉及到其他的法律文書，如行政復(fù)議決定與行政訴訟和解協(xié)議沒(méi)有做出相應(yīng)的要求。法律文書規(guī)范的缺失將會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議的整個(gè)過(guò)程和結(jié)果的不明晰狀態(tài)，當(dāng)事人難以根據(jù)所獲取的文書進(jìn)行救濟(jì)，而法律監(jiān)督部門也難以根據(jù)法律文書對(duì)行政復(fù)議活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。因此，新的《行政復(fù)議法》中應(yīng)當(dāng)對(duì)于行政復(fù)議中法律文書的基本要求作出規(guī)定。如行政復(fù)議決定要全面認(rèn)定案件事實(shí)、正確闡述理由、明確所適用的法律、法規(guī)等。同時(shí)，行政復(fù)議制度中還應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政復(fù)議文書備案制度?！豆枮I市行政復(fù)議文書備案審查辦法》第10條中指出，行政復(fù)議法律文書備案審查制度是“上級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)掌握了解下級(jí)行政復(fù)議工作情況，開(kāi)展工作交流，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的重要方式，第8條規(guī)定備案審查的主要內(nèi)容為：行政復(fù)議文書格式是否規(guī)范；行政復(fù)議文書用印是否準(zhǔn)確；適用法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件是否準(zhǔn)確；能夠通過(guò)備案進(jìn)行審查的其他情況。對(duì)于審查過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的，第9條中規(guī)定接受備案的行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以要求備案的行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行整改。在日后的立法中，對(duì)于哈爾濱市的這一立法實(shí)踐可以參考，以確保行政復(fù)議規(guī)范要求的實(shí)現(xiàn)。

（四）建立行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度以促進(jìn)政府依法行政

對(duì)于法律執(zhí)行者而言，案例指導(dǎo)制度的優(yōu)點(diǎn)在于能夠在保持法律相對(duì)穩(wěn)定的情況下，通過(guò)典型案例的確立，統(tǒng)一各個(gè)案件審理機(jī)構(gòu)在某一法律問(wèn)題上的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，避免了對(duì)規(guī)則制定路徑的過(guò)度依賴和法律實(shí)踐上的不統(tǒng)一。我國(guó)最高人民法院2010年通過(guò)的《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》在司法審判領(lǐng)域正式確立了案例指導(dǎo)制度。同為個(gè)案審理的行政復(fù)議制度，也可以考慮案例指導(dǎo)制度的引入?？梢钥吹?，我國(guó)目前行政復(fù)議實(shí)踐中已經(jīng)著手開(kāi)展相應(yīng)的實(shí)踐，如國(guó)務(wù)院法制辦《關(guān)于征集行政復(fù)議典型案例的通知》（國(guó)法復(fù)函[2012]30號(hào)）要求各省市選報(bào)在復(fù)議案件審理過(guò)程中出現(xiàn)的典型案例；山東省組織所轄各市縣行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議人員學(xué)習(xí)研討行政復(fù)議中的典型案例；〔32 〕《浙江省全面推進(jìn)依法行政“十二五”規(guī)劃》（浙政發(fā)[2011]100號(hào)）中明確要求在“十二五”期間內(nèi)，探索建立行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度是行政復(fù)議工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從此，可以看出，行政復(fù)議工作實(shí)踐中對(duì)于案例指導(dǎo)制度還是有制度需求的。在日后的行政復(fù)議制度中對(duì)此也是應(yīng)該有所回應(yīng)的，主要是對(duì)典型案例的遴選程序和法律效力要能夠予以明確。

（五）明確政府行政復(fù)議工作的責(zé)任以促進(jìn)政府依法行政

隨著行政復(fù)議制度的機(jī)構(gòu)改革，如行政復(fù)議委員會(huì)的創(chuàng)設(shè)，一個(gè)不可忽視的問(wèn)題便是行政復(fù)議工作的責(zé)任機(jī)制的問(wèn)題。這其中自然包括了參與行政復(fù)議審議的人員的責(zé)任，如有學(xué)者就建議建立行政復(fù)議錯(cuò)案追究制度，行政復(fù)議委員如果有明顯超越職權(quán)、認(rèn)定事實(shí)不清、適用依據(jù)錯(cuò)誤、行為明顯不當(dāng)?shù)慕o予行政處分，一年累計(jì)三次的，取消行政復(fù)議委員資格?！?3 〕行政復(fù)議機(jī)構(gòu)雖然需要增強(qiáng)其獨(dú)立性，但是由于其系屬行政系統(tǒng)內(nèi)的制度設(shè)計(jì)，并非是一個(gè)完全獨(dú)立的制度存在，仍然需要接受所在機(jī)關(guān)的管理，其中最為重要的是本級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)政府的行政復(fù)議工作承擔(dān)的責(zé)任。由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)采取行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，本級(jí)政府的責(zé)任自然也就表現(xiàn)為行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。湖北省、遼寧省在《湖北省行政復(fù)議實(shí)施辦法》（2007年10月1日施行）第4條、《遼寧省行政復(fù)議規(guī)定》（2009年3月5日修正）第4條中確定行政復(fù)議工作實(shí)行行政復(fù)議首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政復(fù)議工作被納入到本級(jí)政府的工作責(zé)任考核中。強(qiáng)調(diào)政府對(duì)行政復(fù)議工作的責(zé)任，使得行政機(jī)關(guān)的工作與行政復(fù)議之間的聯(lián)系更為緊密。這樣，一方面是要提高行政復(fù)議工作在政府工作中的重要性，促使政府增強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議工作的認(rèn)識(shí)；另一方面則是要加強(qiáng)行政復(fù)議工作對(duì)行政日?；顒?dòng)的反饋功能，使得行政機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議中出現(xiàn)的問(wèn)題能夠從宏觀上予以考慮，從而達(dá)到制度的整體改進(jìn)，促進(jìn)政府法治的實(shí)現(xiàn)。

六、結(jié) 語(yǔ)

德國(guó)法學(xué)家魯?shù)婪颉ゑT·耶林（Rudolf von Jhering）認(rèn)為：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種事實(shí)上的動(dòng)機(jī)?！?〔34 〕同時(shí)，我國(guó)學(xué)者也有相同的看法，認(rèn)為“法之目的，猶如指導(dǎo)法學(xué)發(fā)展的‘導(dǎo)引之星’，其在法學(xué)中的地位，猶如北極星之于航海者” 〔35 〕。法律條文構(gòu)成的法律制度本身并不能代表制度的全部面貌。在制度的實(shí)踐中，這些條文所勾勒出的制度會(huì)不斷地發(fā)展，而法律的根本目的決定了制度在實(shí)踐中的走向。行政復(fù)議制度也概莫能外。單純以“化解行政糾紛”為目的的行政復(fù)議功能無(wú)法全面涵蓋行政復(fù)議制度所應(yīng)有的促進(jìn)和規(guī)范政府依法行政的本質(zhì)功能?！爸灰姓C(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限、程序履行職責(zé)，規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，就可以從源頭上最大限度地減少行政爭(zhēng)議的發(fā)生”，同時(shí)，“全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的基礎(chǔ)性工作，是化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的治本之策”?！?6 〕圍繞這一目的的實(shí)現(xiàn)，行政復(fù)議制度改革可以從更為全面的視角來(lái)著手考慮。筆者認(rèn)為，通過(guò)設(shè)定促進(jìn)政府法治、推進(jìn)政府依法行政實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅可以克服之前制度中的弊端，而且更能充分發(fā)掘行政復(fù)議本身的制度潛力，為法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

*沈?？?，華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；徐濤，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生。

本文系2011年度上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目“和諧社會(huì)背景下的我國(guó)行政復(fù)議制度改革研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11ZS164）的階段性研究成果。

〔1〕《全國(guó)人大常委會(huì)確定今年立法和監(jiān)督工作計(jì)劃》，《法制日?qǐng)?bào)》2013年4月27日，第1版。

〔2〕參見(jiàn)李勇：《行政復(fù)議制度問(wèn)題研究》，載中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)編：《服務(wù)型政府與行政法》（中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2008年年會(huì)論文集），浙江工商大學(xué)出版社2009年版，第797頁(yè)。

〔3〕張春生：《我國(guó)行政復(fù)議制度的新進(jìn)展》，載張春生主編：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》，法律出版社1999年版，第1頁(yè)。

〔4〕參見(jiàn)楊景宇：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（草案）〉的說(shuō)明》（1998年10月27日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上）。

〔5〕參見(jiàn)曹康泰主編：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》，中國(guó)法制出版社1999年版，第3—4頁(yè)。

〔6〕參見(jiàn)李立：《行政復(fù)議委員會(huì)試水緣由》，《法制日?qǐng)?bào)》2008年12月12日，第8版。

〔7〕周漢華：《中國(guó)行政復(fù)議制度的司法改革方向》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第6—7頁(yè)。

〔8〕程紅銀：《行政復(fù)議要成為化解行政爭(zhēng)議突破口》，《中國(guó)改革報(bào)》2007年8月31日，第1版；李立：《行政復(fù)議案87%市縣政府化解》，《法制日?qǐng)?bào)》2007年9月3日，第7版。

〔9〕楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國(guó)行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第536頁(yè)。

〔10〕前引〔7〕，周漢華主編書，第6頁(yè)。

〔11〕張?jiān)剑骸缎姓?fù)議法學(xué)》，中國(guó)法制出版社2007年版，第41頁(yè)。

〔12〕《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例（草案）〉的說(shuō)明》，載曹康泰主編：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例釋義》，中國(guó)法制出版社2007年版，第263頁(yè)。

〔13〕同上書，第7—8頁(yè)。

〔14〕在2010年6月由國(guó)務(wù)院法制辦、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)聯(lián)合舉辦的“行政復(fù)議浙江論壇”上所出現(xiàn)的主流觀點(diǎn)。參見(jiàn)李立：《行政復(fù)議：從內(nèi)部監(jiān)督到解決爭(zhēng)議》，《法制日?qǐng)?bào)》2010年6月28日，第6版。

〔15〕王周戶：《行政復(fù)議的功能應(yīng)當(dāng)是解決行政糾紛》，《行政管理改革》2011年第9期。

〔16〕程紅銀：《行政復(fù)議要成為化解行政爭(zhēng)議突破口》，《中國(guó)改革報(bào)》2007年8月31日，第1版。

〔17〕應(yīng)星：《論作為行政相對(duì)人救濟(jì)手段的信訪》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第277頁(yè)。

〔18〕參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2005年版，第66—68頁(yè)。

〔19〕參見(jiàn)應(yīng)松年：《行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道》，《行政管理改革》2010年第12期。

〔20〕李秋高：《行政復(fù)議機(jī)構(gòu)公信力問(wèn)題研究》，《求索》2011年第7期。

〔21〕孫琬鐘、江必新主編：《行政管理相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)》，人民法院出版社2003年版，第1頁(yè)。

〔22〕解志勇、陳國(guó)棟：《從嚴(yán)格規(guī)則主義到程序主義——行政行為合法性機(jī)制演進(jìn)論綱》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第10卷，法律出版社2007年版，第26—27頁(yè)。

〔23〕馬懷德：官民沖突的主要原因是公權(quán)力行使不規(guī)范，載法治政府網(wǎng)http：//law.china.cn/features/2012-05/20/content_5021250.htm，2013年5月20日。

〔24〕李立：《多地行政復(fù)議案大幅攀升信訪量下降》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年11月25日，第6版。

〔25〕郜風(fēng)濤：創(chuàng)新行政復(fù)議體制機(jī)制推動(dòng)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作深入開(kāi)展——在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上的講話，載上海政府法制信息網(wǎng)http：//www.shanghailaw.gov.cn/fzbChinese/page/legalinfo/nationlegalwindow12609.htm，2013年6月20日。

〔26〕李立：《行政復(fù)議改革推“哈爾濱經(jīng)驗(yàn)”》，載法制網(wǎng)http：//www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2010-08/09/content_2232 421.htm？node=5955，2013年5月9日。

〔27〕前引〔24〕，李立文。

〔28〕參見(jiàn)《湖北省行政復(fù)議實(shí)施辦法》（2007年10月1日施行）第10條。

〔29〕李立：《行政首長(zhǎng)須出席行政復(fù)議聽(tīng)證會(huì)》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年5月26日，第6版。

〔30〕參見(jiàn)馬光輝：《我州行政復(fù)議工作得到國(guó)務(wù)院法制辦肯定》，《大理日?qǐng)?bào)》2007年8月30日，第A1版。

〔31〕萬(wàn)靜：《15省份已出臺(tái)規(guī)范化建設(shè)方案》，《法制日?qǐng)?bào)》2012年8月25日，第6版。

〔32〕《山東省人民政府法制辦公室關(guān)于召開(kāi)全省市縣行政復(fù)議案例研討會(huì)的通知》（魯府法函〔2012〕17號(hào)）。

〔33〕胡曉利：《論我國(guó)行政復(fù)議關(guān)鍵制度的精密化》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2009年第9期。

〔34〕[美]埃德加·博登海默：《法理學(xué)、法哲學(xué)及其方法論》，鄧正來(lái)、姬敬武譯，華夏出版社1987年版，第104頁(yè)。

〔35〕梁彗星：《民法解釋學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第65頁(yè)。

〔36〕曹康泰：《從源頭化解行政爭(zhēng)議》，載中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)http：//cpc.people.com.cn/pinglun/n/2012/0912/c78779-18983320.html，2013年6月23日。