摘要：國(guó)民政府于1935年結(jié)束地方軍紳勢(shì)力長(zhǎng)期控制貴州的局面。隨后在縣以下推行保甲制，加大國(guó)家權(quán)力向地方社會(huì)滲透的力度，希望將基層社會(huì)全面納入國(guó)民政府的掌控之中，但收效甚微。1940年，譚克敏就任貴州省政府民政廳長(zhǎng)后，開(kāi)始大力推行新縣制，內(nèi)容包括整理行政區(qū)域、調(diào)整行政機(jī)構(gòu)、創(chuàng)建民意機(jī)關(guān)、訓(xùn)練基層干部等諸多方面。譚克敏作為貴州出生的本土官員，其主持的民政廳成為貫徹中央意志和協(xié)調(diào)地方利益的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)。在人才缺乏、經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的情況下，通過(guò)新縣制的實(shí)施，國(guó)家權(quán)力在貴州基層社會(huì)以前所未有的力度向下滲透。

關(guān)鍵詞：譚克敏 新縣制 貴州 國(guó)民政府

中圖分類(lèi)號(hào)：K26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-8705（2013）01-96-103

國(guó)民政府于1935年結(jié)束地方軍紳勢(shì)力長(zhǎng)期控制貴州的局面，隨后在縣以下推行保甲制，加大國(guó)家權(quán)力向地方社會(huì)的滲透力度，希望將基層社會(huì)全面納入國(guó)民政府的掌控之中，但收效甚微。1937年，蔣介石派實(shí)業(yè)部長(zhǎng)吳鼎昌擔(dān)任貴州省政府主席，不久又兼任滇黔綏靖公署副主任和貴州省保安司令，總攬貴州軍政大權(quán)。吳作為中央委派官員，其施政方略多作眼于中央政府需要和全國(guó)局面考慮。1940年，譚克敏就任貴州省政府民政廳長(zhǎng)，在譚克敏主持下，民政廳成為國(guó)民政府影響貴州地方社會(huì)和推動(dòng)國(guó)民黨政權(quán)向基層延伸的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)。通過(guò)實(shí)行新縣制，縣以下建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)基層政權(quán)，各縣級(jí)政權(quán)結(jié)束了基層政權(quán)的歷史。近年來(lái)，新縣制逐漸成為學(xué)界關(guān)注的熱門(mén)領(lǐng)域，有從宏觀層面研究國(guó)民黨實(shí)施新縣制的目的、成效和意義，有從微觀層面討論不同區(qū)域?qū)嵤┬驴h制的具體情況，并有相關(guān)專(zhuān)著和學(xué)位論文面世。但已有成果傾ll重區(qū)域性研究，且多集中于新縣制實(shí)行較早的省份，關(guān)于新縣制在貴州的實(shí)施情況尚未受到學(xué)界關(guān)注。盡管現(xiàn)有成果不乏高水平研究，但中國(guó)地域遼闊，各地區(qū)的地理、歷史、經(jīng)濟(jì)、政治和文化狀況都不一樣，新縣制在不同的省份和地區(qū)的實(shí)施情況也不盡相同。系統(tǒng)考察譚克敏對(duì)貴州新縣制的推動(dòng)，審視在新縣制實(shí)施中提出的種種措施以及面臨的諸多困難，不僅可能深人了解國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期貴州鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村兩級(jí)政權(quán)組織產(chǎn)生的歷史、組織方式和運(yùn)行機(jī)制，且而還有助于認(rèn)識(shí)抗戰(zhàn)時(shí)期基層社會(huì)的變動(dòng)和對(duì)當(dāng)時(shí)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，也有助于了解抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府新縣制實(shí)施的全面概況。

一、譚克敏主持民政廳前貴州的狀況

譚克敏（1896—1952），字時(shí)欽，貴州平越（今福泉）人。畢業(yè)于北京大學(xué)哲學(xué)系，歷任中國(guó)國(guó)民黨中央黨部青年部秘書(shū)、國(guó)民革命軍第八路總指揮部政治處主任、甘肅視察員。1930年任國(guó)民政府軍政部秘書(shū)，193l年任甘肅省政府委員兼財(cái)政廳廳長(zhǎng)。1933年起，任青海省政府委員兼民政廳廳長(zhǎng)、省政府秘書(shū)長(zhǎng)、財(cái)政廳廳長(zhǎng)等職。1940年12月至1945年10月任貴州省政府委員兼民政廳廳長(zhǎng)。1948年當(dāng)選為行憲國(guó)大代表。譚克敏與貴州政治結(jié)緣始于1928年奉北伐軍總參謀長(zhǎng)李濟(jì)深之命回貴州考察，并負(fù)責(zé)與周西成聯(lián)絡(luò)協(xié)議，勸其參與北伐大業(yè)?！捌咂呤伦儭焙?，奉何應(yīng)欽電召，回貴州就任省政府委員兼民政廳長(zhǎng)，開(kāi)始其在貴州推行新縣制的歷程。

新縣制實(shí)施之前，貴州省內(nèi)大部分地區(qū)沒(méi)有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)建制，縣以下是區(qū)、團(tuán)、保、甲。國(guó)民政府取得政權(quán)后，貴州形式上納人管轄范圍，改省行政公署為省政府，將政務(wù)廳改為民政廳，作為管理基層政權(quán)的政務(wù)機(jī)構(gòu)。并遵從“總理遺教”，實(shí)施“訓(xùn)政”，地方自治則為訓(xùn)政時(shí)期中心工作。地方自治的內(nèi)容為：“選派合格人員協(xié)辦自治，設(shè)立籌辦自治機(jī)關(guān)，養(yǎng)成自治人才，確定自治經(jīng)費(fèi)，規(guī)定縣以下為自治區(qū)域，清查戶(hù)口，訓(xùn)練民眾試用政權(quán)，完成縣自治八項(xiàng)。”1929年，國(guó)民政府修改《縣組織法》，頒布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實(shí)行法》、《區(qū)自治實(shí)行法》，將區(qū)、村（里）、間、鄰四級(jí)組織中的村改為鄉(xiāng)，里改為鎮(zhèn)。1930年起，貴州開(kāi)始實(shí)施地方區(qū)域自治，省內(nèi)開(kāi)始劃設(shè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；規(guī)定百戶(hù)以上的村寨設(shè)鄉(xiāng)，不滿百戶(hù)的聯(lián)合附近的村寨編為鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)鄉(xiāng)公所和鄉(xiāng)長(zhǎng)。百戶(hù)以上的場(chǎng)街設(shè)鎮(zhèn)，不滿百戶(hù)的場(chǎng)街設(shè)鄉(xiāng)，鎮(zhèn)設(shè)鎮(zhèn)公所和鎮(zhèn)長(zhǎng)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)上屬區(qū)，下轄間、鄰。1932年，國(guó)民黨中央政治會(huì)議通過(guò)《地方自治原則》，確定縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等均為自治團(tuán)體，受縣政府指揮監(jiān)督。地方自治分為三期：（一）扶植時(shí)期，在此時(shí)期，縣市參議員由縣市長(zhǎng)聘任部分專(zhuān)家組成，負(fù)責(zé)籌備地方自治；（二）自治開(kāi)始時(shí)期，在此時(shí)期，縣市長(zhǎng)由政府任命，縣市議會(huì)由人民選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村長(zhǎng)由人民選舉；（三）自治完成時(shí)期，此時(shí)，縣市長(zhǎng)、議會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村長(zhǎng)均民選，人民開(kāi)始實(shí)行罷免、創(chuàng)制、復(fù)決各權(quán)。形式上國(guó)民政府在基層社會(huì)建立起了完整的自治體系，由于“層級(jí)過(guò)多、機(jī)構(gòu)龐大，各縣之人力財(cái)力，兩有不及，行政效率，反而停頓”，各地“依法組織者非常之少”；此外，貴州名義上隸屬于國(guó)民政府，實(shí)際上仍是地方軍事實(shí)力派控制政局。1929年后，國(guó)民政府任命毛光翔為國(guó)民革命軍第二十五軍軍長(zhǎng)兼貴州省政府主席，主導(dǎo)貴州政務(wù)。1932年，繼毛光翔之后，王家烈、猶國(guó)材靠武力相繼登臺(tái)，獨(dú)掌軍、民兩政大權(quán)，國(guó)民政府所頒《省政府組織法》在貴州并未得到有效貫徹與實(shí)施。對(duì)此，“國(guó)民政府不僅知其然，而且小心翼翼地順其然。”1935年國(guó)民政府才正式結(jié)束貴州軍閥統(tǒng)治，開(kāi)始實(shí)際接管貴州，并推行保甲制度，全省取消鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建制，建立保甲體系，設(shè)立縣、區(qū)、保三級(jí)地方行政組織。但抗戰(zhàn)前，國(guó)民政府統(tǒng)治重心在東南沿海各省，對(duì)貴州等邊遠(yuǎn)省份重視不夠，一方面因貴州經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，另一方因?yàn)閲?guó)民政府勢(shì)力還未能實(shí)現(xiàn)完全控制。

南京淪陷后，國(guó)民政府遷到重慶，貴州作為陪都屏障和西南交通樞紐，不僅地理位置重要，而且還是支援全國(guó)抗戰(zhàn)的戰(zhàn)略大后方，對(duì)貴州進(jìn)行全面革新整合，尤為重要，加之國(guó)民政府也希望借此機(jī)會(huì)強(qiáng)化對(duì)基層的滲透。在面臨“敵國(guó)外患”和“各省軍人割據(jù)”的情況下，國(guó)民政府“受著這種種危難之刺激，深覺(jué)民族國(guó)家的復(fù)興大業(yè)，應(yīng)從‘庶政’改革人手，而改革庶政的基礎(chǔ)，是在于為‘政治骨干’的縣政建設(shè)”。1939年9月19日，重慶國(guó)民政府頒布“新縣制”的綱領(lǐng)性文件《縣各級(jí)組織綱要》，決定從1940年1月1日起在國(guó)統(tǒng)區(qū)實(shí)施新縣制。隨之相繼頒布《縣參議會(huì)組織暫行條例》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例》和《地方自治實(shí)施方案》等法規(guī)，明確規(guī)定“縣為地方自治單位”，決定“使黨與政之在各地，確能融洽于一爐”。恫時(shí)還希望“喚起民眾，發(fā)動(dòng)民力，加強(qiáng)地方自治組織，促進(jìn)地方自治事業(yè)，以奠定革命建國(guó)的基礎(chǔ)”。隨后在全國(guó)有17個(gè)省份宣布推行新縣制。為適應(yīng)抗戰(zhàn)新形勢(shì)，1941年至1945年貴州開(kāi)啟了新縣制下鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村基層政權(quán)的革新歷程，新縣制的統(tǒng)籌與實(shí)施主要由譚克敏主持的民政廳負(fù)責(zé)。

二、統(tǒng)籌新縣制的實(shí)施

抗戰(zhàn)區(qū)間，為了發(fā)掘抗戰(zhàn)力量，有效支援前線，國(guó)民政府高度重視貴州的社會(huì)發(fā)展和基層改革，但貴州處于西南邊地，地方勢(shì)力錯(cuò)綜復(fù)雜，“漢夷雜處，衣冠文物、風(fēng)俗禮節(jié)，各有相沿之習(xí)尚”；歷代官吏，“無(wú)提高文化生活水準(zhǔn)之共同進(jìn)化辦法，無(wú)團(tuán)結(jié)國(guó)族打破畛域之大同觀念，對(duì)于一般行政，亦茍且因循敷衍，無(wú)進(jìn)化維新之積極行動(dòng)?！比绻麑?duì)貴州情況缺乏了解，強(qiáng)行推進(jìn)新縣制，不但難以收到實(shí)效，還有可能引起地方社會(huì)的反彈。譚克敏就任貴州省政府民政廳長(zhǎng)后，憑借出生成長(zhǎng)于貴州和熟悉地方政治生態(tài)、民情風(fēng)俗的優(yōu)勢(shì)，旋即拉開(kāi)新縣制改革的序幕。

在人才缺乏、經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的情況下，譚克敏推進(jìn)新縣制改革的第一件事是整理行政區(qū)域。貴州地域與多省交錯(cuò)，晚清以來(lái)，曾歷經(jīng)五次調(diào)整而無(wú)果，治理極為不便。譚克敏意識(shí)到調(diào)整的困難在于，“一為劃分標(biāo)準(zhǔn)之難定，一為地方積習(xí)之難除”。整理區(qū)域的目的在于推行政令，謀行政組織與行政區(qū)域相適應(yīng)，貴州山巔叢疊，各縣情形，“非有深切體念，不足以言調(diào)整”，就地方積習(xí)而言，貴州過(guò)去辦理插花，“據(jù)案牘可稽者，已有數(shù)起而卒無(wú)成，且原因雖多，要以地方人士狃于故常，不愿協(xié)助，實(shí)為主因。或請(qǐng)保留縣治，或爭(zhēng)縣治所在，或計(jì)較本地得失，凡此均與調(diào)整工作，不無(wú)意外之影響。甚者有少數(shù)縣分士紳，多方指責(zé)草擬方案暨執(zhí)行之人”。針對(duì)這些具體情況，譚克敏以歷代志乘、清季舊案以及各縣呈送圖說(shuō)為基礎(chǔ)資料，結(jié)合《縣行政區(qū)域整理方法大綱》規(guī)定，擬定《整理貴州省縣行政區(qū)草案》，提出調(diào)整、籌商和改革三大方案。調(diào)整方案是就疆域大小進(jìn)行截長(zhǎng)補(bǔ)短，使之調(diào)和整齊；籌商方案是對(duì)鄰省沿邊各縣，以省為單位統(tǒng)籌商議，依據(jù)方便治理的原則，相互撥劃，以達(dá)到整齊區(qū)域的目的；改革方案是查酌地方不宜設(shè)縣者則廢除，設(shè)縣條件不具備者則合并，對(duì)于地廣人雜，轄境政治難于普及的縣則進(jìn)行拆分，以此健全省內(nèi)縣制。在譚克敏的多方努力下，調(diào)整、改革兩方案基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，籌商方案因涉及鄰省省界，雖經(jīng)多次往返咨商，終因意見(jiàn)懸殊而陷于停頓。

從貴州實(shí)際情況考慮，譚克敏受貴州省政府主席吳鼎昌的影響，將新縣制的實(shí)施分三期進(jìn)行，從厘定各縣等級(jí)和健全縣政府組織人手，實(shí)施新縣制的準(zhǔn)備工作。譚克敏按面積、人口、經(jīng)濟(jì)、文化、交通等狀況，在參考舊制的基礎(chǔ)上將縣等級(jí)分為三等六級(jí)。政府組織方面，實(shí)施《縣級(jí)組織綱要》之前，貴州省內(nèi)各縣政府普遍下設(shè)一二三科及秘書(shū)室，抗戰(zhàn)爆發(fā)后，增設(shè)兵役科。這種設(shè)置是根據(jù)蔣介石在國(guó)民黨中央人事行政會(huì)議上發(fā)表《行政三聯(lián)制大綱》所設(shè)，是抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民黨為提高行政效率而實(shí)行的行政管理體制，即所有行政事務(wù)都要確立設(shè)計(jì)、執(zhí)行、考核3個(gè)程序，然后按照這3個(gè)程序盡量地去利用人、時(shí)、地、財(cái)、物，進(jìn)而提高行政效率。然而，新縣制下的縣政，雖以精簡(jiǎn)為要義，但人員增加和添設(shè)機(jī)構(gòu)在所難免，如果人員、機(jī)構(gòu)仍按舊制，必然導(dǎo)致縣政機(jī)構(gòu)與縣政環(huán)境脫節(jié)。因此，譚克敏將原有的一二三科改為民政、財(cái)政、教育、建設(shè)四科，兵役科改為軍事科，并增設(shè)社會(huì)和糧政兩科。調(diào)整后，相應(yīng)增加經(jīng)費(fèi)，提高待遇，以適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)建設(shè)需要：同時(shí)，職員薪津按級(jí)支給，不以縣等為標(biāo)準(zhǔn)，以符合同工同酬的原則。經(jīng)此調(diào)整，各行政部門(mén)分工明確，權(quán)限清晰。

在譚克敏的理念中，“所謂健全縣政機(jī)構(gòu)，充實(shí)縣府組織，并非增加人員，設(shè)添機(jī)構(gòu)之義?！痹谒磥?lái)，行政無(wú)效率，可因少用人而致，亦可因多用人而致。因此他始終堅(jiān)持“行政組織，貴在事權(quán)集中，執(zhí)簡(jiǎn)馭繁，與其增設(shè)新科，分辦舊科所辦業(yè)務(wù)，不如于舊科之中，健全人事，應(yīng)付新增業(yè)務(wù)。有效率之縣府組織，初不在增人設(shè)機(jī)構(gòu)，鋪張門(mén)面”。

譚克敏施政比較重視新舊之間延續(xù)性和連貫性，他并不認(rèn)為新舊兩種縣制是迥然不同之物，“新縣制對(duì)地方自治基層組織，較舊縣制更為注重而已”。新縣制“一方面為國(guó)家行政之基層機(jī)構(gòu)，一方面為自治行政之高級(jí)組織，換言之，即縣之本身為自治單位，同時(shí)又須輔導(dǎo)所屬各鄉(xiāng)自治單位”。在譚克敏看來(lái)，新縣制異于舊縣制，不在人員之增加與待遇之提高，其特質(zhì)乃以健全縣府組織為前提，推行地方自治為骨干，以組織保甲，嚴(yán)密基層為辦法。對(duì)于基層干部，“為縣者只知設(shè)法向外羅致，而不知如何就地訓(xùn)練縣政高級(jí)干部，向外延攬基層人員，原為過(guò)渡辦法?！弊T克敏主張，基層干部，必須就地取材，就地培養(yǎng)，否則外來(lái)人員，一但歸去，地方自治工作將會(huì)受到很大影響。因此，對(duì)新縣制的實(shí)施，除增辟財(cái)源外，譚克敏尤其重視人才培養(yǎng)。他強(qiáng)調(diào)，如果“縣府高級(jí)職員對(duì)僚屬如能以政作教，自工作中訓(xùn)練之，自實(shí)踐中教育之，則數(shù)年以后，健全之干部不慮缺乏矣”。新縣制之實(shí)施，能否達(dá)初期目標(biāo)，首在行政效率，效率之增加，其道有三：其一，謀機(jī)構(gòu)之簡(jiǎn)單化，層級(jí)設(shè)置，在可能范圍內(nèi)盡量減少；其二，每一政務(wù)，由最適宜之機(jī)構(gòu)執(zhí)行之；其三，督導(dǎo)機(jī)關(guān)，能躬與實(shí)踐，使能自實(shí)踐中不斷體驗(yàn)，自體驗(yàn)中不斷改進(jìn)。

三、推動(dòng)新縣制改革

新縣實(shí)施之前，貴州“行政機(jī)構(gòu)之弱點(diǎn)，以縣政府以下各級(jí)組織之松散為最顯著。在此抗戰(zhàn)期間，如基層行政機(jī)構(gòu)未臻健全，則一切動(dòng)員工作均不易措置裕如，克奏實(shí)效”。因此，譚克敏于上任伊始，即廢除聯(lián)保、改劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開(kāi)始實(shí)施第一期的新縣制改革。實(shí)施方案是由各縣府繪制縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖說(shuō)呈報(bào)民政廳，民政廳按照人口、經(jīng)濟(jì)、交通以及行政設(shè)施便利等條件予以核定，然后頒發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所登記成立機(jī)構(gòu)，按照2聯(lián)保合并建1鄉(xiāng)鎮(zhèn)的方式進(jìn)行。具體辦法是：（1）凡600戶(hù)以上之縣城或市鎮(zhèn)設(shè)置鎮(zhèn)，其不足600戶(hù)之縣城得與郊區(qū)混組為鎮(zhèn)。在同一縣城或市鎮(zhèn)內(nèi)，有居民2000戶(hù)以上者，得分為兩鎮(zhèn)以上；（2）鄉(xiāng)之劃分以10保為原則，有必要變通者，仍不得少于6保多于15保；（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域以整齊為原則，其界為山嶺之分水線，河流溪澗之中心線，國(guó)際道路之堤塘橋梁，及其它有關(guān)永久性之建筑物等；（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)冠以鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所所在地地名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所應(yīng)擇該鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、文化、交通中心及戶(hù)口較多之地點(diǎn)設(shè)置。至1944年，貴州省劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)全部結(jié)束，除貴陽(yáng)市按照市組織法規(guī)定不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而設(shè)區(qū)公所外，全省78縣共設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)1395個(gè)。

新縣制除改劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，還有區(qū)署的劃分。1929年，國(guó)民政府頒布自治法規(guī)，貴州省依此進(jìn)行自治區(qū)域規(guī)劃，建立區(qū)、鄉(xiāng)、坊、鄰等縣以下基層自治組織。1937年貴州省制定《貴州省各縣區(qū)署設(shè)置辦法大綱》，規(guī)定區(qū)的劃設(shè)以15個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）至30個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為原則。距縣城東西南北各50里以?xún)?nèi)不設(shè)區(qū)署，其鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）直轄于縣政府，50里以外根據(jù)情形設(shè)置區(qū)署，輔助縣政府督導(dǎo)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦理各項(xiàng)行政及自治事務(wù)。但新縣制實(shí)施之前，區(qū)署劃分的工作并未得到有效執(zhí)行。鑒于這種情況，譚克敏將區(qū)署經(jīng)費(fèi)列入縣預(yù)算，作為縣政府行政經(jīng)費(fèi)的一部分，統(tǒng)籌開(kāi)支，并明確區(qū)署作為縣政府的輔助機(jī)關(guān)，代表縣政府督導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，辦理各項(xiàng)行政及自治事務(wù)。在性質(zhì)上與過(guò)去的區(qū)公所有所不同，前者是縣行政機(jī)構(gòu)，而后者是自治機(jī)關(guān)。由于省內(nèi)各縣大都區(qū)域遼闊，難于管理，并且縣以下的鄉(xiāng)保組織還不健全。因此，譚克敏認(rèn)為有必要設(shè)置區(qū)署，但不作硬性規(guī)定。實(shí)施新縣制后，第一期貴筑等12縣及第二期盤(pán)縣等26縣分別裁撤區(qū)公所和聯(lián)保辦公處，改設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所。截至1945年5月止，貴州省設(shè)置區(qū)署的有貴筑等38縣，未設(shè)區(qū)署的有畢節(jié)等40縣。

健全人事制度，籌設(shè)民意機(jī)關(guān)也是實(shí)施新縣制的關(guān)鍵。貴州新縣制改革的人事制度，既無(wú)現(xiàn)成條文可依，又不能求之于檔案文獻(xiàn)。就縣長(zhǎng)人事而言，吳鼎昌主張，“縣長(zhǎng)一職，……應(yīng)選用各廳處會(huì)及縣府職員中，有薦任資格者為原則；以選用一般有薦任資格者例外。予到黔以來(lái)，即按此原則逐漸將縣長(zhǎng)及縣府科秘資格提高，大學(xué)及專(zhuān)門(mén)學(xué)校以上畢業(yè)，充任縣府科秘者已不少，縣長(zhǎng)更無(wú)論矣?？h長(zhǎng)由縣府科秘中選出者，已是相當(dāng)數(shù)目，高級(jí)人才，已樂(lè)于應(yīng)縣府佐治之選，促進(jìn)縣政，裨益不少?！弊T克敏接掌民政以來(lái)，關(guān)于縣長(zhǎng)的選拔，即本此原則。譚克敏認(rèn)為，這種辦法雖較“縣長(zhǎng)考試”“縣長(zhǎng)檢定”等略欠制度化，但選“縣長(zhǎng)于科秘”至少有下列優(yōu)點(diǎn)：第一、縣長(zhǎng)由省縣科秘階層中產(chǎn)生，必能熟悉本省政情且富于縣政經(jīng)驗(yàn)，一旦執(zhí)政，不必如“生手”須從頭學(xué)起；第二、科秘有擢升為縣長(zhǎng)機(jī)會(huì)，自易吸收優(yōu)秀青年，使之從事縣政干部工作，此在整個(gè)貴州縣政上，無(wú)異增加一股活力；第三、在此種作風(fēng)下，為縣長(zhǎng)者，必須經(jīng)過(guò)科秘階段，八行書(shū)失去效用?？v有中央要人介紹之人，亦必先經(jīng)省府或縣府科秘階段，實(shí)際歷練考查，始任以縣長(zhǎng)。在應(yīng)付要人介紹之人事上，亦可減少許多麻煩。據(jù)1942年的統(tǒng)計(jì)，各縣縣長(zhǎng)大部分為30至35歲的專(zhuān)科以上畢業(yè)生，其中多數(shù)系由各廳、處、局及專(zhuān)署、縣府科秘中選調(diào)。

縣政工作富于連續(xù)性，如果人事更動(dòng)頻繁，必然使縣政工作因人事交替而陷于停頓，同時(shí)在職者易感到工作無(wú)保障，多抱定但求無(wú)過(guò)的心態(tài)，這樣很少有對(duì)縣政建設(shè)作長(zhǎng)遠(yuǎn)打算者。譚克敏很清楚地認(rèn)識(shí)到這一弊端，強(qiáng)調(diào)縣長(zhǎng)更動(dòng)為省府要政之首，主張調(diào)整必須合乎常態(tài)，在職縣長(zhǎng)才能安于職務(wù)，有志為縣長(zhǎng)者始絕燥進(jìn)之念。并要求縣長(zhǎng)人選，必須先經(jīng)省縣科秘階段的鍛煉，“使縣事調(diào)整保持常態(tài)，而不舉因八行書(shū)之隨到隨委，或揣摹要人親近而竟先委也”。通過(guò)大刀闊斧的改革，譚克敏任用了一批年青干部，“大大削弱了舊勢(shì)力的影響，這批青年既有文化，又經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，上臺(tái)以后朝氣蓬勃，工作效率大大提高，一改過(guò)去那種因循保守，拖拖拉拉的作風(fēng)”。譚克敏不僅對(duì)縣長(zhǎng)人選要求嚴(yán)格，而且還訓(xùn)練了一大批地方行政人員，擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保行政職務(wù)。早在1937年，貴州省政府就開(kāi)始辦理“保甲訓(xùn)練干部人員講習(xí)所”，挑選專(zhuān)科學(xué)校以上畢業(yè)的學(xué)生進(jìn)講習(xí)所受訓(xùn)，受訓(xùn)兩個(gè)月后派到各縣擔(dān)任保訓(xùn)教育長(zhǎng)，負(fù)責(zé)主持保訓(xùn)工作。譚克敏就任民政廳長(zhǎng)后，設(shè)立“貴州省地方行政干部訓(xùn)練團(tuán)”，設(shè)立縣訓(xùn)練所，辦理各級(jí)行政人員訓(xùn)練班，加大了訓(xùn)練力度和受訓(xùn)人員范圍。聯(lián)保主任、聯(lián)保書(shū)記訓(xùn)練時(shí)間為兩個(gè)月，保長(zhǎng)1個(gè)月，甲長(zhǎng)200個(gè)小時(shí)。訓(xùn)練學(xué)員除調(diào)集現(xiàn)任保甲人員外，還由縣政府挑選各鄉(xiāng)村小學(xué)校長(zhǎng)及曾受過(guò)高小以上教育的青年參加受訓(xùn)，占在任聯(lián)保主任、聯(lián)保書(shū)記及保長(zhǎng)總數(shù)的1/4到1/3。1941年底，貴筑等38縣共訓(xùn)練保長(zhǎng)1.2萬(wàn)人，甲長(zhǎng)3.1萬(wàn)人。

新縣制開(kāi)始后，民意機(jī)關(guān)的成立工作亦隨之展開(kāi)。保設(shè)保民大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)，縣市設(shè)縣市臨時(shí)參議會(huì)，層級(jí)井然。按照國(guó)民政府行政院規(guī)定，保民大會(huì)開(kāi)會(huì)四次以上，經(jīng)政府考核無(wú)異，可成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)（市為區(qū)民大會(huì)），鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)開(kāi)會(huì)四次以上，經(jīng)政府考核無(wú)異者，成立縣市參議會(huì)?？h市正式參議會(huì)未成立已前，先設(shè)置各縣市臨時(shí)參議會(huì)，以為過(guò)渡。譚克敏強(qiáng)調(diào)，“民意機(jī)關(guān)之建立，乃國(guó)家百年大計(jì)，忽于始必?cái)∮诮K，故其實(shí)施，必由下而上，由保甲而鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)而縣，始能厚植基礎(chǔ)名實(shí)相符，必自啟發(fā)誘導(dǎo)而達(dá)自動(dòng)自治始，能收政教相助之效，凡此雖為人所習(xí)知，亦為人所忽視”。在譚克敏的主持下，作為民意機(jī)關(guān)的各縣市臨時(shí)參議會(huì)，分兩期成立。第一期為貴陽(yáng)市及貴筑等38縣，成立于1944年；第二期為岑鞏等40縣及雷山設(shè)治局，成立于1945年?？h市臨時(shí)參會(huì)議員候選人的產(chǎn)生，由縣政府征詢(xún)各該縣黨部和地方團(tuán)體意見(jiàn)后，在本省所屬公私機(jī)關(guān)或團(tuán)體服務(wù)二年以上的居民中，著有信譽(yù)者，及曾在本省或本縣依法成立的職業(yè)團(tuán)體中服務(wù)二年以上，著有信譽(yù)者，選出加倍人數(shù)，呈報(bào)省政府圈定。其中區(qū)域代表占2/3，職業(yè)代表占1/3?？偯~一等縣18人，二等縣15人，三等縣12人，但超過(guò)30鄉(xiāng)鎮(zhèn)之縣，每鎮(zhèn)增設(shè)1人。

各縣保民大會(huì)于1944年起普遍召開(kāi)，但效果并不理想。選舉方面，盡管一切尚在學(xué)習(xí)時(shí)期，不符法令之處，也在所難免。譚克敏對(duì)這種現(xiàn)象保持樂(lè)觀態(tài)度，認(rèn)為不斷改進(jìn)，可以日趨完善。因?yàn)椤懊裰骶?，不僅表現(xiàn)于議會(huì)，尤應(yīng)表現(xiàn)于選舉”，但當(dāng)時(shí)所面臨的問(wèn)題是多數(shù)選民對(duì)選舉無(wú)興趣，同時(shí)辦理選舉人員法令不熟悉，常識(shí)水準(zhǔn)不夠。針對(duì)這種情況，譚克敏主張，“普選一詞，現(xiàn)在階段尚屬奢侈品”，而“限制選舉”是可取之法，被選人資格不應(yīng)有最高教育程度的規(guī)定，但“選民資格亦應(yīng)有較低教育之規(guī)定”，如果選民不知字，不知道選誰(shuí)，即使知道也不會(huì)寫(xiě)，請(qǐng)人代寫(xiě)不一定忠實(shí)于本人意見(jiàn)。

新縣制作為國(guó)民黨政權(quán)的基層制度安排，需要進(jìn)行合理的調(diào)整，并要求在運(yùn)作過(guò)程中考慮各方面的利益以達(dá)到基層社會(huì)的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)中央與地方利益的平衡。譚克敏從實(shí)施的具體措施到人事安排都作了精心考量，重視干部訓(xùn)練和基層各級(jí)民意機(jī)關(guān)的建立，希望實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力和普通民眾在尋求均衡的過(guò)程中，個(gè)人和團(tuán)體的意愿也能夠得到有效的表達(dá)。

四、新縣制實(shí)施的困境及其因素

新縣制不單純是基層行政機(jī)構(gòu)的改革，其內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)方面。通過(guò)實(shí)施新縣制，國(guó)民政府既完成縣以下各級(jí)基層政權(quán)建設(shè)，又有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)向基層社會(huì)滲透，一定程度上提高了基層政權(quán)行政效率。因此，新縣制在貴州的實(shí)施，起到了為前方作后勤支援的作用，同時(shí)還加強(qiáng)了后方的建設(shè)和鞏固，對(duì)支援前線抗戰(zhàn)和拱衛(wèi)陪都意義重大。

新縣制的推行是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，在取得一定成效同時(shí)，也存在不少無(wú)法擺脫的困境和局限。譚克敏雖然通過(guò)民政廳作出相應(yīng)努力，但新縣制的實(shí)施涉及到多方利益，再加上人才匱乏、財(cái)政困難等因素的制約，僅憑一二人的力量，很難完全達(dá)到預(yù)期目的。譚克敏在總結(jié)縣政實(shí)施得失認(rèn)為，法規(guī)雖已完善，但貫徹實(shí)施并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保的組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)成立，縣參議會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)、保民大會(huì)、縣區(qū)黨部、青年團(tuán)部等關(guān)鍵機(jī)構(gòu)都已成立，但縣政制度化尚未實(shí)現(xiàn)，人事安排上也不完善，省選縣長(zhǎng)方面有法令根據(jù)，縣以下還未能盡善。新縣制之所以很難落到實(shí)處，就其原因主要有：

第一、缺乏有效的財(cái)政保障。《縣各級(jí)組織綱要》對(duì)縣財(cái)政收入與國(guó)家財(cái)政收入進(jìn)行了明確劃分，希望建立完備的現(xiàn)代財(cái)政體系，使縣級(jí)財(cái)政具有穩(wěn)定的財(cái)源。但新縣制的實(shí)行伴隨基層政權(quán)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大，事權(quán)增加和人員膨脹，無(wú)論是維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)還是推行地方自治，都需要龐大的財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持。新縣制實(shí)施前，區(qū)公所和聯(lián)保辦公處的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支來(lái)源于攤派，實(shí)行新縣制后，區(qū)署不再是地方自治機(jī)關(guān)，而是縣政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)支出則由縣政府開(kāi)支。“救濟(jì)院、縣衛(wèi)生院、區(qū)衛(wèi)生所、區(qū)民眾教育館，是由縣政府在縣財(cái)政收入內(nèi)開(kāi)支”。龐大的經(jīng)費(fèi)支出對(duì)抗戰(zhàn)中早已不堪重負(fù)的國(guó)民政府而言，無(wú)疑是巨大的壓力。在財(cái)政難以開(kāi)源的情況下，國(guó)民政府強(qiáng)化了對(duì)民間資源、財(cái)力的抽取。因抗戰(zhàn)需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，這可以理解，但讓人難以接受的是征收時(shí)缺乏有效的管理，使實(shí)際征收中出現(xiàn)極大的不公平?！氨＜兹藛T，以執(zhí)行自治行政之余，尚須協(xié)助國(guó)家行政，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，勢(shì)必浩繁，本省已往僅定保長(zhǎng)得支辦公費(fèi)二十元，甲長(zhǎng)辦公費(fèi)則從未規(guī)定，一遇經(jīng)費(fèi)支絀，往往借墊，不肖者，更無(wú)端攤派，破茲苛擾?！毙驴h制的初衷在于改善基層民眾生活狀況，但由于沒(méi)有確實(shí)財(cái)政保障，實(shí)際上卻大大增加了向民眾攤派程度。

第二、缺乏人才支持。新縣制的具體執(zhí)行和大量日常事務(wù)處理都必須依靠縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲工作人員，他們的能力素質(zhì)直接影響新縣制的實(shí)施。貴州處于西南邊地，加之國(guó)民政府實(shí)際控制貴州不久，對(duì)建設(shè)和發(fā)展的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，人才極度匱乏。盡管新縣制推行過(guò)程中設(shè)置了大量的干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，開(kāi)設(shè)培訓(xùn)班，結(jié)合新縣制的理論與實(shí)踐作了大量工作。到1946年，縣、區(qū)署、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作人員大都曾受過(guò)訓(xùn)練，但在實(shí)際工作中，受訓(xùn)練的優(yōu)勢(shì)并未體現(xiàn)出來(lái)?？h以下基層工作人員待遇每況愈下，且政治前途渺茫，導(dǎo)致受訓(xùn)人員毫無(wú)積極性。占培訓(xùn)人數(shù)最多的保、甲長(zhǎng)還屬義務(wù)職，隨著物價(jià)飛漲，生活更加難以維持，很多本不愿充任，受訓(xùn)更非所愿。此外，訓(xùn)練時(shí)間太短，內(nèi)容枯燥乏味，上課多數(shù)是“精神講話”，對(duì)實(shí)際工作既乏指導(dǎo)，又充滿陳詞濫調(diào)，這樣的訓(xùn)練無(wú)法對(duì)新縣制的人才需求提供保障。

第三、基層民意工作處于起步階段。新縣制規(guī)定縣以下為自治體制，縣鄉(xiāng)均為自治單位，并納保甲于自治之中，縣設(shè)參議會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)，保設(shè)保民大會(huì)，甲設(shè)戶(hù)長(zhǎng)會(huì)議和居民會(huì)議，就制度層面而言，可謂建立了民意機(jī)構(gòu)。并且在法理上，甲長(zhǎng)、保長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、縣長(zhǎng)均由民選而產(chǎn)生，這種自下而上的選舉，形式上也構(gòu)筑了一條自下而上的管道。但在實(shí)際上，縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、保甲長(zhǎng)仍然是層層委任，并未將選舉落到實(shí)處。各級(jí)民意機(jī)構(gòu)有名無(wú)實(shí)，以保民大會(huì)為例，依照鄉(xiāng)組織暫時(shí)條例規(guī)定，保民大會(huì)由本保每戶(hù)推出一人組織之。根據(jù)貴州歷年實(shí)行的情況，各縣保民大會(huì)之通病如下：公務(wù)員及知識(shí)分子，大多數(shù)不參加保民大會(huì)；各保出席人數(shù)，未能按實(shí)有戶(hù)數(shù)到齊；保民大會(huì)運(yùn)用尚欠靈活，有形式無(wú)內(nèi)容，報(bào)告多于討論，甚至無(wú)案可議；開(kāi)會(huì)時(shí)間未能照規(guī)定舉行，有時(shí)竟延長(zhǎng)數(shù)小時(shí)，出席人有厭倦之態(tài)；記錄人員不健全，主席能力不能控制會(huì)場(chǎng)；出席人年齡不合規(guī)定，有老媽或小孩代表參加。上列缺點(diǎn)，首推缺席人數(shù)過(guò)多。民意機(jī)構(gòu)不健全，導(dǎo)致一方面沒(méi)能建立起有效的監(jiān)督體系，另一方面沒(méi)有建立起基層政權(quán)的權(quán)威，因而無(wú)法通過(guò)民意機(jī)構(gòu)深化新縣制實(shí)施的民眾動(dòng)力。

就新縣制的改革理念而言，縣鄉(xiāng)保甲長(zhǎng)兼負(fù)執(zhí)行國(guó)家行政事務(wù)和辦理地方自治事務(wù)的雙重任務(wù)，即基層行政官員既要充當(dāng)國(guó)家政權(quán)代理人，還要扮演民間社會(huì)組織者的角色。實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，“縣鄉(xiāng)保甲長(zhǎng)的實(shí)際職責(zé)完全被國(guó)家行政事務(wù)所侵占，征兵、征工、征糧、征款不僅是戰(zhàn)時(shí)及戰(zhàn)后縣長(zhǎng)的主要職責(zé)，更是區(qū)鄉(xiāng)保甲長(zhǎng)的唯一職責(zé)?？h區(qū)鄉(xiāng)保甲不僅是一個(gè)基層政治組織系統(tǒng)，而且還肩負(fù)著基層軍事組織的重要職能。保甲組織建立的初始動(dòng)機(jī)只是作為一個(gè)‘防治奸宄’的政治控制工具，其后卻很快擴(kuò)變?yōu)閲?guó)民黨政權(quán)抽榨基層社會(huì)人力物力的政治汲取工具”。國(guó)民政府原本打算在中央政權(quán)控制不力的貴州各縣，通過(guò)地方自治的方式，動(dòng)員地方力量對(duì)基層政權(quán)進(jìn)行牽制和監(jiān)督，以此奠定憲政基礎(chǔ)，促使基層政權(quán)廉潔、高效；同時(shí)利用保甲鞏固基層政權(quán)，瓦解紳?rùn)?quán)勢(shì)力對(duì)地方的控制。然而，戰(zhàn)時(shí)基層政權(quán)建設(shè)經(jīng)費(fèi)短絀，人才缺乏的困難，地方自治也只能流于形式，保甲制度也沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期目的。盡管如此，國(guó)民政府在縣級(jí)之下建立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、保兩級(jí)政權(quán)，仍然加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制力度。

此外，地方派系紛爭(zhēng)也干擾新縣制的有效實(shí)行。貴州地方武裝勢(shì)力雖然瓦解，但派系紛爭(zhēng)依舊，不少基層政權(quán)機(jī)構(gòu)“多為舊勢(shì)力所把持，一為土豪劣紳，多憑恃經(jīng)濟(jì)或政治之優(yōu)勢(shì)地位，飛揚(yáng)跋扈，以包攬一切。一為地痞流氓多依非法結(jié)合為背景，多敲詐人民，魚(yú)肉地方”。財(cái)政困難、人才匱乏和民意機(jī)構(gòu)的不健全，以及地方勢(shì)力的干擾，始終困擾著新縣制的推行。1942年5月，內(nèi)政部檢討各省實(shí)施新縣制中存在的問(wèn)題時(shí)指出，“因接近戰(zhàn)區(qū)地方受敵人破壞威脅，后方各地亦受敵機(jī)轟炸擾亂，復(fù)因縣政府以及區(qū)署鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)人員忙于征兵、征工、征糧，協(xié)助軍事，并因物價(jià)高漲，生活不能安定，以致（新縣制）推行不能完全順利，自是意中應(yīng)有之事?！币舱绾瓮f(shuō)：“新縣制是抗戰(zhàn)期間的產(chǎn)物，因?yàn)槿绱?，于是帶?lái)了許多時(shí)代上的缺憾。第一是抗戰(zhàn)期間的工作太多，并且都是國(guó)家行政，例如征兵征糧征工募債等。第二是無(wú)論作什么事，都得要錢(qián)。第三是無(wú)論辦什么事，都得要人。第四，無(wú)論辦什么事，都得要時(shí)間”。

總之，譚克敏任職民政廳長(zhǎng)期間，正處于抗戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，他對(duì)新縣制的積極推動(dòng)和實(shí)施，為國(guó)民政府完善貴州各縣基層社會(huì)組織起到重要作用。在其任期內(nèi)，通過(guò)大刀闊斧的改革，理順與基層職能部門(mén)的關(guān)系，一定程度上緩解了國(guó)民政府抗戰(zhàn)時(shí)期人力、物力的壓力。盡管新縣制未能完全達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，在既要平衡抗戰(zhàn)建國(guó)的全局需求，還要考量本省的地方利益的復(fù)雜社會(huì)背景下，能使新縣制在貴州得以全面展開(kāi)，實(shí)屬不易。