摘要：清朝末年，隨著政治形勢、城市社會環(huán)境、輿論宣傳環(huán)境和治安狀況的發(fā)展，原有的維護北京城市社會秩序的政府機構(gòu)已不能應(yīng)對當時復(fù)雜的局面。在各種背景下，北京警察應(yīng)運而生。在清末十年短暫的發(fā)展中，北京警察機構(gòu)和功能逐漸完善，對北京社會秩序和城市發(fā)展起到了積極的作用。

關(guān)鍵詞：清末 北京 警察 背景

中圖分類號：K258 文獻標識碼：A 文章編號：1000-8705（2013）01-37-42

自庚子國變后，政治統(tǒng)治不穩(wěn)，社會秩序失范，清政府采取了一系列的應(yīng)對措施，其中，設(shè)立現(xiàn)代警察機構(gòu)是重要的一項。北京作為首都，是清政府統(tǒng)治的核心區(qū)域，在各方的努力下，北京成為“常設(shè)現(xiàn)代警察最早的都市”。目前所見，已有學者開始對在近代起著重要作用的北京警察進行研究，但對警察在北京設(shè)立時的背景和成效分析有所不足，故本文試圖在這方面進行努力。

一、政治環(huán)境

1900年八國聯(lián)軍入侵，給清政府的統(tǒng)治和社會帶來巨大的破壞和沖擊。清政府為維護政治統(tǒng)治不得不同意“新政”，實行一系列改革，但“欲收變法之效，行憲之基，又非厲行警察不為功”。對于警政和憲政之間的關(guān)系，清政府當時的認識也有一定的進步，認為“普設(shè)巡警”為“預(yù)備立憲基礎(chǔ)”之一。

近代警察制度的設(shè)立不僅是清政府“新政”的重要內(nèi)容，也是被迫保護帝國主義在華利益的實際需要?；靵y的社會秩序和腐敗的清政府不符合帝國主義侵略掠奪的需要，帝國主義國家也支持清政府進行必要的改革，以便更好地維護其在華利益。八國聯(lián)軍占領(lǐng)北京后，各國侵略軍劃地而治，并威脅清政府：“聯(lián)軍須目睹中國竭力設(shè)法保護外國人及鐵路諸物方能退去”。在此情形下，清政府不得不接受列強提出來的各項條件，答應(yīng)在聯(lián)軍撤出北京后，逐步辦理起維護治安的警政。積極主張辦理警政的徐世昌就說：“伏查京城辦理工巡之始，原因各國聯(lián)軍在境，非保任治安，不允交還地面。于是前管理工巡局事務(wù)肅親王善耆、大學士那桐等先后經(jīng)營，京師@始有巡警。馬路之筑、街燈之燃，介于此而肇基焉?！鼻逭黄纫Ｗo帝國主義在華的政治、經(jīng)濟利益和人身安全，建立起近代警察制度，在一定程度上也是無奈之舉。在變法、“新政”、“預(yù)備立憲”和帝國主義強壓的政治背景下，源于西方的警察制度開始被清政府重視并被提上了議事日程。

二、城市社會環(huán)境

北京作為清王朝的首都，是全國的政治、文化、經(jīng)濟中心，不斷吸引著全國各地的不同人士，其人員構(gòu)成一直比較復(fù)雜。清朝末年一系列重大事件的發(fā)生，加劇了北京傳統(tǒng)社會的解體，極大地促進了北京社會的變化，使北京初具近代城市的形態(tài)。北京城市社會的變化體現(xiàn)在多個方面，其中人口的增長是重要表現(xiàn)。

北京內(nèi)、外城人口在順治初年大概為46萬，到1781年（乾隆四十六年）為64萬，而到1908年人口（光緒三十四年）具體為662747人，1909年（宣統(tǒng)元年）為674011人，1910年（宣統(tǒng)二年）為785442，1911年（宣統(tǒng)三年）為783053人。在義和團運動前的200余年間，城市人口增長緩慢，而到1900以后，北京傳統(tǒng)的城市秩序受到了沉重的打擊，城市的政治、經(jīng)濟形態(tài)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，政府也放松了對外來人口的限制，特別是近代工業(yè)、手工業(yè)、商業(yè)的發(fā)展，促使城市空間相對開放，人口流動加劇，北京城市人口隨即快速增長。但北京城市經(jīng)濟的發(fā)展有很大的局限性，其對從業(yè)者的需求遠遠不能平衡城市人口的增長，這就造成了大量人口處在無業(yè)、游民狀態(tài)，民眾生活水平貧富差距非常嚴重。

此外，由于連年戰(zhàn)爭、巨額賠款和頻發(fā)的天災(zāi)，國家財政日趨見絀，為解決財政危機，清政府濫發(fā)大鈔、大錢，致使錢賤銀貴，清末的物價不斷增高。1901年（光緒二十七年）一枚銀元可以兌換銅元84，3枚，1903年（光緒二十九年）增至92.3枚，到1907年（光緒三十三年）增至100枚，1908年（光緒三十四年）則增至130枚。這對于日常慣于使用銅元消費和交易的普通市民來說，銅元價格的低落必然使其生活水平不斷下降，嚴重的還導(dǎo)致大批市民破產(chǎn)，淪為無業(yè)貧民。相比普通市民，北京旗人的生活更為艱難。由于政府不允許其擅自營業(yè)和活動，他們的生計僅靠國家的俸祿。但隨著人口的不斷增加和自身生活的墮落，很多八旗成員不能適應(yīng)清末的社會生活，最終淪為貧民。清政府雖采取了一定的救助措施，由于財政窘迫，救助也只能是杯水車薪，不能從根本上解決旗民的生活。至清亡前夕，北京旗民淪為貧民的人數(shù)已有數(shù)十萬。

人口的增長和貧困人口的增加給北京社會治安帶來了巨大的隱患。據(jù)當時一份建議京師創(chuàng)辦工藝局收容流民的說帖稱：“聯(lián)軍入侵，四民失業(yè)，強壯者流為盜賊，老弱者轉(zhuǎn)于溝壑……無業(yè)游民生計日絀，茍不早為之，則民不聊生，人心思變，更何堪設(shè)想”！當時在中國的英人立德夫人甚至感覺，北京的“街道上似乎都是游手好閑的地痞流氓”。這些遍布京城的游民“以失業(yè)之故，遂作奸犯科，無所不為，無所不至”，“于社會秩序上有極大的妨礙”，維護京城社會治安的傳統(tǒng)手段已漸失功效。

三、輿論宣傳環(huán)境

“一個新的社會制度的誕生，總是要伴隨著一場大喊大叫的，這就是宣傳新制度的優(yōu)越性，批判舊制度的落后性?！敝袊熘贫鹊恼Q生，也是先從輿論呼吁開始的。鄭觀應(yīng)在《盛世危言》的《巡捕》一篇中早就認為，中國傳統(tǒng)的治安管理辦法已“百弊叢生”，亟應(yīng)變通，其“除根之道，莫要于仿照西法，設(shè)立巡捕……藉以防患于未然，杜亂于無形也”。針對時人反對學習西法的論調(diào)，鄭觀應(yīng)進行了駁斥：“我中國自通商以來，漸知西法之善，獨巡捕之設(shè)獨無人創(chuàng)議施行。豈以祖宗成法俱在，不可一旦更歟？擬以聲明文物之邦，不屑行西國政治歟？”繼鄭觀應(yīng)之后，維新派的重要人物黃遵憲、梁啟超、唐才常等都有在中國設(shè)立近代警察機構(gòu)的言論，且這些人的警政思想有著比早期改良派鄭觀應(yīng)更高的格調(diào)和更積極的意義，主要體現(xiàn)在其視警察機構(gòu)為推動和捍衛(wèi)新政的堅強柱石。

北京作為國都，其社會治安更顯重要，所以不管是改良派還是維新派，在呼吁學習西方，設(shè)立近代警察制度的時候，對“輦孤重地，萬方起化之原”的北京都給予了足夠的重視。陳熾說：“近乃劫掠橫行，道途污穢，西人至等諸日報，謂天下之至不潔者，莫甚于中國之京城。即此一端，可為萬邦之首，遠人騰笑，辱國已深?！币虼怂鲝堅O(shè)置警察“請先自京師始”，逐漸推廣到地方。維新變法時期，山西太谷縣監(jiān)生溫廷復(fù)也曾上奏朝廷，請求在北京創(chuàng)設(shè)警察，“京師街道宜仿洋街設(shè)立巡捕也。京師道路一雨成泥，歷來修路章程，向無良法……自應(yīng)仿照上海洋街設(shè)立巡捕，方足整齊嚴肅，以壯觀瞻。五城各設(shè)巡捕房，經(jīng)理巡街事宜。經(jīng)費一節(jié)，每季取諸居民鋪房，此事關(guān)于閭閻有益，無慮其不樂從也”。

庚子事變后，社會對于改革的要求呼聲更加強烈，從達官顯貴、巨富大賈，一直到中下層士紳，幾乎眾口同聲呼吁變法，興辦警政，并把興辦警政視為挽救中國危局必不可少的措施。江蘇學人張騫堅定認為警察是推行變法的關(guān)鍵，他形象地比喻說：“變法奚行乎？猶造器也。國為之材，學堂為之工，而工不能徒手而成器也。刀鋸筑銷、搏磨櫛雕，則在警察?！碧幵谏鐣邢聦拥恼憬O(jiān)生段逢恩也有自己對時局的理解：“人心不正則奸宄充斥、強盜茲有，保無巨奸叵測煽惑人心？為非大之激眾怒、開釁端，逞一日之忿，罔顧時艱，以遺公家之禍；小之聚黨羽、行無忌極奸狡之施，不畏法紀以為生民之害。如是不行警察之法，其患豈可勝言乎哉！”

晚清社會各界對西方警察制度作了較為詳細的介紹，并通過對清廷治安管理體制弊端的揭露，闡明了在中國建立警察制度的必要性、緊迫性和可能性，從而使社會民眾和清政府對近代警察制度的性質(zhì)和功能有了比較深刻、全面的認識。這種比較強烈的社會輿論和呼聲對清政府警察政策的出臺和發(fā)展起到了很大的影響。

四、社會治安環(huán)境

清代相比明代來說，北京的治安管理職權(quán)進一步加強，設(shè)立了步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、五城兵馬司和順天府共同負責北京治安。步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門是以八旗和綠營官兵為核心而組成的半軍半警性質(zhì)的地方治安機構(gòu)，主要負責北京市內(nèi)和近郊地區(qū)的衛(wèi)戍、警備和治安；五城兵馬司全面負責維持京城的社會治安，并審理徒刑以下案件；京城遠郊區(qū)域的治安主要由順天府率大興、宛平①二縣掌管。上述三個機構(gòu)所負責任側(cè)重點各有不同，但皆為維持北京治安，彼此之間存在相互協(xié)作、相互監(jiān)督關(guān)系。有案件發(fā)生，三者互相通知，協(xié)助緝捕，形成了一個比較龐大的治安網(wǎng)。除了以上常設(shè)機構(gòu)，咸豐時期，太平天國運動危及北京，清政府又設(shè)立了臨時性的京城巡防處，專辦北京巡防。

“京都為天下人民會聚之所，其間奸良不一”僅靠步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門等官方機構(gòu)很難做到稽察周全，因此清政府還比較重視利用民眾自身進行管理，保甲制度便是其重要的方式之一。編練保甲不是純粹的官方行為，也不是民眾的自覺行為，它是由官方出面，令人民按照一定的規(guī)則組織起來，進行自身治安管理的形式，可以說是政府意愿和民眾行為較好的結(jié)合。保甲制度的職能，包括社會治安、戶籍編查、賦役征收，但其最重要的職責從一開始就是警衛(wèi)之事。北京保甲的編練由負責北京治安的步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、五城御史及順天府協(xié)同辦理。

雖有步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門等機構(gòu)專門維護北京治安以及保甲制度的協(xié)助，但到光緒時期，北京社會治安非常惡劣。當時“京師及附近搶劫之案層見疊出”，以致社會狀況“不成事體”，造成這種狀況的主要原因即是步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門等機構(gòu)“平日巡緝不嚴”，以及“具有同等權(quán)力且掌同一種事務(wù)之機關(guān)有若干，彼此不相聯(lián)絡(luò)，因此權(quán)限逐漸混亂，互相推諉，業(yè)務(wù)上不免有很大障礙”。庚子之變后，北京的社會治安狀況更加惡劣，舊有的保甲制被袁世凱批評為“防盜不足，擾民有余”，既有的治安機構(gòu)亦無力應(yīng)對失范的社會秩序，因此“不得不改弦更張，轉(zhuǎn)而從事于巡警”。

五、北京警察建立和初步發(fā)展

庚子之變給京城的社會秩序帶來了前所未有的打擊，京城內(nèi)外，“土匪紛紛搶掠，間閻騷擾，民不聊生”。原有治安機構(gòu)步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門和五城官吏等“紛紛逃散，官署一空。市井無賴之徒乘之機會肆無忌憚地訛詐掠奪，秩序大亂”。當時北京由“日、英、德、法、美、俄、奧分界而治”，為維護各自在華利益，“各國部署軍事警察，設(shè)立安民公所①，從事捕捉匪賊，促使人民歸來，恢復(fù)秩序”。安民公所設(shè)立后，在維持臨時治安等方面確實發(fā)揮了一定的作用。奕勖曾說，安民公所設(shè)立后“雇覓巡捕，協(xié)緝盜賊，數(shù)月以來，地方藉以稍安”。

1901年初夏，和議已成定局，處理北京治安問題迫在眉睫，“遂襲安民公所之制，置（善后協(xié)巡總局）以繼之”善后協(xié)巡總局的職責是維持京城地區(qū)的社會治安和公共秩序，其各分局分段設(shè)立若干巡捕處，除了巡防、捕盜外，還有權(quán)審理輕微的案件。善后協(xié)巡總局是一個過渡性的善后機構(gòu)，并非京城惟一的治安機構(gòu)，正是如此，造成“事權(quán)為之錯亂，無所統(tǒng)一，以致專責不明，諸務(wù)實難振作”。再者，職權(quán)過于狹窄也限制了協(xié)巡局的活動，協(xié)巡局人員的素質(zhì)太差，也“實令人不勝痛恨”。一年以后，聯(lián)軍撤出京城，善后事畢，作為權(quán)宜之計的善后協(xié)巡總局遂被議定裁撤。

1902年（光緒二十八年）5月，清政府指令肅親王善耆“督修街道工程并管理巡捕事務(wù)”，整頓北京地面，工巡局設(shè)立。工巡局“專司京城之工程及巡捕事宜。我國首都之有近代警察局自此始”。光緒三十一年8月，清廷又諭令仿照內(nèi)城工巡局設(shè)立外城工巡局，“所有五城練勇著即改為巡捕，均按內(nèi)城辦理”，“原派之巡視五城街道廳御史著一并裁撤”。至此，清政府原有治安機構(gòu)除步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門予以保留外，其余五城御史及街道廳等機構(gòu)全部撤銷并人工巡局，清廷警察制度得到進一步完善，職權(quán)也進一步擴大，成為市政、司法和警察混合為一的機關(guān)?！肮ぱ部偩种聞?wù)中，巡警事務(wù)占十之八九”，其可視為清末北京警察的正式發(fā)端。

在清代，北京一直被視為“首善之區(qū)”，事事為全國表率。清末重要警政大臣善耆曾說：“欲推廣各省警政，自以整頓京師警政為人手之辦法”。1905年巡警部成立的同年12月，將原內(nèi)外城工巡局更名為內(nèi)、外城巡警總廳，直隸于巡警部，管理北京內(nèi)、外城一切警務(wù)。內(nèi)、外城巡警總廳存在的時間雖然短暫，但卻是清末警察制度趨于完備和定型的重要階段，其職權(quán)設(shè)置、廳區(qū)規(guī)劃以及組織結(jié)構(gòu)“多為其他各省會所采用，而成為我國地方警政組織的藍圖”。

六、清末北京警察評價

“中國古代，人事簡單，政治和倫理宗教界限不甚清楚，故無所謂警察”，但中國古代也需要社會秩序的維護，其依賴的是傳統(tǒng)的治安制度，它和清末最早設(shè)立的近代警察制度②有很大區(qū)別。近代社會狀況日趨復(fù)雜，傳統(tǒng)的治安制度在這種情況下已無力承擔維護社會秩序的職能，新的警察機構(gòu)遂應(yīng)運而生。可以說，“警察的產(chǎn)生，是由于社會需要”。

從安民公所開始，清末北京近代警察制度的發(fā)展僅歷時十個年頭，現(xiàn)在看來，清末時期的警政不成熟，存在各種問題，但相比較長達兩千余年的傳統(tǒng)治安制度來說，它卻是難得的突破和發(fā)展。要對清末北京警政進行客觀的評價，必須把其置于清末具體的歷時背景和環(huán)境之中，只有這樣才能更清晰認識清末警政存在的問題和體現(xiàn)的進步。

相比較傳統(tǒng)的治安制度來說，警察維持地方社會的能力有所增強。徐世昌就曾說：“自舉辦巡警，搶劫日少，綹竊日稀”。混亂的社會秩序存在各種治安問題，“成立警察后，極力取締”，狀況才有所好轉(zhuǎn)。生活在北京的普通民眾對巡警也有了基本的認可，有竹枝詞說：“市巷通衢自指揮，（巡警）提刀策馬走如飛。閭閻守望憑誰助？都在朱門隊隊圍”。社會治安有所好轉(zhuǎn)和普通民眾的基本認可來自于大量警察和其所采用的巡邏治安方法，因為這些使“民眾酣睡醒來時，聽到巡警腰上刀鑠碰擊的嘩啦嘩啦聲，會自然的有一種安全感”。

外國人對清末北京警政所體現(xiàn)的進步和取得的成績也許比身處其中的北京民眾更為敏感。當莫理循1897年剛來北京時，發(fā)現(xiàn)北京天氣熱，塵土多，給人以擁擠幽閉的不適感覺。而實行警政后，1911年當他再次來到北京時，他非常高興地看到北京所取得的進步。新建筑、新馬路和新組建的警察部隊都展現(xiàn)出“一個發(fā)展中城市的驕傲”。他在給布雷克夫人的信中贊揚“在北京，我發(fā)現(xiàn)這個城市正在變樣……巡警們簡直叫人贊揚不盡，這是一支待遇優(yōu)厚、裝備精良、紀律嚴明的隊伍?！?/p>

任何一種新生社會制度，都是社會各種因素合力的結(jié)果，在初創(chuàng)階段都會表現(xiàn)出它的幼稚和不成熟。對后人來說，在看到清末警察制度諸多問題的同時，更應(yīng)該認識其之所以出現(xiàn)的合理性，其對傳統(tǒng)治安制度的突破和創(chuàng)新。雖然北京警政存在的諸多問題直到民國也未得到徹底解決，但其所體現(xiàn)出的進步和取得的成效卻是不容抹殺的。站在后人的立場，下面這段話也許能較好地概括清末警政：“中國警察，自庚子以迄辛亥革命，其籌辦之歷程，為時約經(jīng)十年，可謂草創(chuàng)時期，且復(fù)時值多故，變亂相循，然而一語其成績，則彰彰著者，此雖時勢所趨，并非偶然，而前人之經(jīng)營與努力，其功要亦不可泯沒也。”