［摘 要］連續(xù)、穩(wěn)定的資金來源是利用公共租賃住房有效解決中低收入人群住房問題的前提，適宜的融資模式可以使公共租賃住房擁有良好的資金循環(huán)系統(tǒng)，確保資金的持續(xù)穩(wěn)定。文章以綜述的方式總結亞洲、歐洲、美洲以及我國的公共租賃住房融資模式，并將國內(nèi)外融資模式進行比較，以期為我國公共租賃住房融資的發(fā)展提供啟示，獲得解決融資問題的方法。

［關鍵詞］公共租賃住房；融資模式；綜述

［中圖分類號］F293.338 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0461（2013）01-00４４-0４

為了進一步解決中低收入人群住房需求問題，溫家寶總理在2009年政府工作報告中提出“要積極發(fā)展公共租賃住房”的指示，隨后《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》和《國務院辦公廳關于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關問題的通知》中又提出了“要進一步加快以公共租賃住房為主的保障性安居工程的建設進程”的要求。2012年7月15日起開始實施的《公共租賃住房管理辦法》，明確指出公共租賃住房可以由政府投資，也可以由政府提供政策支持、社會力量投資。然而公共租賃住房在各地實際操作中和其他保障性住房一樣，遇到了供應不足、資金短缺等問題，這在很大程度上是由于我國財政資金不足、融資渠道單一等問題造成的。為此，本文以綜述的方式總結國內(nèi)外公共租賃住房的融資模式，并對國內(nèi)外融資模式進行比較，從而為我國公共租賃住房融資模式的發(fā)展提供啟示，獲得解決融資問題的辦法。

一、國外公共租賃住房融資模式

中低收入人群的住房問題是一個世界性的問題，為滿足這類人群的住房需求，各國政府都致力于制定適合自己國情的住房保障制度。目前，國際上對公共租賃住房的范疇尚未給予明確的界定，像日本的公團住宅、韓國的國租房、美國的公共住房、新加坡的公共組屋都類似于公共租賃住房。國外的保障性住房建設開始的比較早，形成了相對成熟的融資模式，可以為我國公共租賃住房融資模式的發(fā)展提供了很多有益的經(jīng)驗。

（一）亞洲融資模式

由于亞洲人口多、人口密度大，各國的城市問題隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展越來越突顯，如經(jīng)濟發(fā)展造成了城市住房的短缺，中低收入人群的住房問題變得更為突出。亞洲大多數(shù)國家一直致力于建立一套適合自身的住房保障體系，其保障性住房融資方式大都是以政府投資為主、其他多種融資渠道為輔，而像房地產(chǎn)投資信托基金、資產(chǎn)證券化等新的融資工具尚未得到廣泛的應用。在亞洲，比較典型的是新加坡公共組屋融資模式。

新加坡的公共組屋是由新加坡建屋發(fā)展局以較低的市場價格出租或出售給中低收入人群的福利住房[1]。公共組屋的規(guī)劃、建設、運營和管理由建屋發(fā)展局直接負責。蔡利標等人指出，新加坡建屋發(fā)展局的建設資金主要來源于政府提供的住房建設貸款和運營津貼、中央公積金貸款、公共組屋的租金及出售收入[2]。其中，最核心的資金來源是政府的貸款、撥款和補貼。同時，中央公積金所提供的建設資金貸款，為建設公共組屋提供了強有力的金融支持。韓林認為在公共組屋融資模式下，新加坡公共組屋建設可以獲得穩(wěn)定的資金，中低收入人群的住房問題能有效解決，但采用這種模式與新加坡的國情密不可分，如較小的國土面積、良好的房地產(chǎn)市場秩序、高度廉潔的行政作風等，其他國家在絕大部分情況下難以復制與實現(xiàn)[3]。

（二）歐洲融資模式

歐洲地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平比較高，這些國家的保障性住房融資存在一個形式轉變，即由以政府財政支持為主的融資方式向多元化的融資方式轉變。如2003年后，德國公共住宅領域引入了PPP等較新的融資模式，為解決住房問題發(fā)揮了很大作用[4]。在歐洲，荷蘭的融資模式具有典型的特點。

荷蘭的人口居住密度比較高，其利用公共租賃住房相類似的社會住房順利地解決了中低收入人群的住房問題。荷蘭社會住房是指由住房協(xié)會或公立住房公司提供的用于租賃的非盈利性住房[5]。1989年荷蘭住房市場化改革開始前，社會住房的資金來源主要是政府貸款和資產(chǎn)津貼。這種方式雖然促進了社會住房的開發(fā)建設，但是也直接加重了荷蘭政府的財政負擔。為了有效減輕政府的財政壓力，住房市場化改革開始后，金融市場的抵押貸款成為主要融資來源。同時，荷蘭為幫助住房協(xié)會得到較低的貸款利率成立了社會住房基金。胡金星、陳杰指出，荷蘭政府不僅鼓勵銀行、保險公司、投資公司和養(yǎng)老金基金等發(fā)放貸款，還允許國外金融機構發(fā)放貸款，同時還推進金融機構之間相互競爭，促進各金融機構創(chuàng)新貸款方式[5]。

（三）美洲融資模式

在美洲，除了美國和加拿大以外，其他都是發(fā)展中國家，各國之間的經(jīng)濟發(fā)展水平存在很大的差異。相對于美洲的其他國家，美國的公共住房有其獨特的融資模式，它依賴成熟的金融市場環(huán)境，形成了健全的住房金融體系，同時充分地利用了金融杠桿的力量，保證了公共住房建設資金的持續(xù)性。

在20世紀六七十年代以前，美國公共住房的建設資金成本由聯(lián)邦政府負責，地方住房管理機構與租戶則共同負責其運營和維護成本。但是，隨著通貨膨脹以及房齡增長等因素造成的維修費和運營支出的不斷上漲，同時政治、經(jīng)濟與社會的矛盾的不斷凸現(xiàn)，這套融資模式開始出現(xiàn)運行困難問題。為此，美國開始改善融資方式，采取新的運營措施，用于補助公共住房支出，如對私人銀行等金融機構給予貸款補貼，鼓勵私人金融機構向保障性住房開發(fā)商提供低息貸款；鼓勵私人資金參與公共住房建設等等。美國逐步形成了以住房金融體系支撐為主導的融資模式，為公共住房的發(fā)展提供了新的資金渠道。彭建林認為從20世紀70年代以來，美國涌現(xiàn)了大量的融資新工具，如房地產(chǎn)投資信托基金、公私合作關系、建造運營移交等[1]，這些新的融資工具能夠為金融市場注入新的活力，為住房市場的發(fā)展帶來龐大的社會資金，促進了中低收入家庭住房問題的有效解決。

二、國內(nèi)公共租賃住房融資模式

目前，我國公共租賃住房融資模式主要有政府財政劃撥為主的融資模式、政府專門機構融資模式、投融資平臺融資模式等幾種[6]。

（一）政府財政劃撥為主的融資模式

在政府財政劃撥為主的融資模式下，主要通過政府財政撥款、專項資金、運營補貼以及政府信用為基礎的貸款等方式為公共租賃住房的開發(fā)建設提供資金來源[6]，但這種模式也有一定的局限，如侯莉認為這種融資模式會使地方政府承擔著比較大的財政壓力，并對公共租賃房項目的長期運營產(chǎn)生影響[7]。因此，政府財政實力雄厚、公租房建設規(guī)模比較小的地區(qū)適合于該融資模式。

早期的深圳公共租賃住房的融資模式主要依靠政府劃撥資金和專項貸款來支持公共租賃住房的開發(fā)、建設和運營。但早期的這種模式導致了建設資金短缺，無法滿足中低收入人群對住房的需求。為此深圳2009開始建立多元化發(fā)展的深圳融資模式，吸引各類社會閑置資金的進入。

（二）政府專門機構融資模式

在政府專門機構融資模式中，公共租賃住房項目的資金籌集是由政府專門機構負責，融資來源包括財政資金、龐大的社會資金和私人部門的投資。該融資模式被國內(nèi)多個城市廣泛地應用，如北京。

北京在公共租賃住房的建設中創(chuàng)新采用了“三多一統(tǒng)籌”模式。所謂“三多”指的是多主體建設、多方式籌集公租房源、多元化融資；“一統(tǒng)籌”指的是統(tǒng)一建設標準，加強統(tǒng)籌管理，規(guī)范審核分配，抓好后期管理[8]。同時，北京市成立的公共租賃住房發(fā)展中心是一個政府機構，專門負責了公共租賃住房的融資、建設以及運營等方面的工作。以政府為中心的北京模式擁有較強的抗風險能力和執(zhí)行力，它合理地運用了政策支持，有效地發(fā)揮了政府在市場中的調(diào)動能力，推動了社會資金注入公共租賃住房的建設[3]。

（三）投融資平臺融資模式

政府的部門及機構通過財政或注入土地、股權等方式設立的投融資平臺公司，通過直接貸款、發(fā)行企業(yè)債券、政府提供擔保、回購等信用形式舉債融資。目前，該融資模式已經(jīng)應用于公共租賃住房的開發(fā)、融資、建設、管理等。趙鵬認為投融資平臺融資模式不僅具有保障政府的強有力支持和規(guī)范化運作的能力，而且還能避免政府部門直接干預的各種弊端，體現(xiàn)了融資方式靈活、經(jīng)營規(guī)范的特點[6]。

我國重慶、常州、邯鄲等城市采取了投融資平臺融資模式[7]。如重慶市政府注資成立了重慶地產(chǎn)集團，該集團承擔了重慶市公共租賃住房建設、城市重點基礎設施建設等任務。在建設目標確立后，重慶地產(chǎn)集團必須對公共租賃住房項目進行融資、開發(fā)、建設和運營等各項工作。該融資平臺采取不同的融資方式，積極擴展融資渠道，為重慶市公共租賃住房建設籌措資金。這種融資模式提高了公共租賃住房的運作效率，保證了公共租賃住房的順利建設和運營，在一定程度上緩解了政府的財政壓力。但應注意到該模式下的投融資平臺公司的工作效率有待提高，與其相關的政策法規(guī)需要健全和完善。

三、國內(nèi)外公共租賃住房融資模式比較

各國的公共租賃住房融資模式是針對各自的國情建立的，各有特色、各有利弊。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，目前其公共租賃住房融資模式整體上與新加坡的公共組屋融資模式相似，都是以政府為主導。在這種模式下，公共租賃住房建設的資金以政府財政劃撥為主，同時依靠政府補貼來彌補運營機構虧損、維持項目的正常運營；此外，資金還來源于土地出讓金凈收益、出租公共租賃住房及配套設施回收資金、住房公積金增值收益與貸款等，而來自于投融資改革吸收的社會資金比較少。新加坡建立這種融資模式與其國情相適應，很好的解決了中低收入人群的住房問題。而我國國土面積廣、人口基數(shù)大，處于“夾心層”的中低收入人數(shù)較多，通過以政府為主導的模式，不僅會給政府帶來巨大的財政壓力，中低收入人群的住房問題也得不到妥善的解決。相比，更值得我國借鑒的是以住房金融體系支撐為主導的美國公共住房融資模式，它利用創(chuàng)新的融資工具，鼓勵和扶持了私人金融機構和私人資金參與公共住房建設。借鑒這一模式有利于我國吸引到龐大的社會資金，解決公共租賃住房融資難的問題。同時，英國、荷蘭等歐洲國家過去以政府投資為主的融資方式與我國目前情況相類似，但現(xiàn)在許多歐洲國家已經(jīng)向多方利用各種形式參與保障性住房建設轉變，這一轉變過程以及轉變方式值得我國參考與學習。

四、對我國公共租賃住房融資模式發(fā)展的思考

通過對國內(nèi)外公共租賃住房融資模式的研究和比較，我國公共租賃住房的建設應該堅持政府的主導地位，借助政府專門機構或投融資平臺公司進行大規(guī)模融資。同時，我國可以將房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）、公私合作關系（PPP）、建造運營移交（BOT）等新融資工具引入到公共租賃住房建設以及將住房公積金投資公共租賃住房等。為了更好的完善和發(fā)展我國公共租賃住房融資模式，以下幾點值得我們注意：

首先，要始終發(fā)揮政府在公共租賃住房中的主導地位。我們要意識到發(fā)揮政府的主導地位不等同于政府憑借其財力獨攬公共租賃住房的建設，要改變以往對政府資金過度依靠的方式，應該在政府的引導下落實公共租賃住房政策的實施，要充分利用市場機制的作用、積極調(diào)動市場主體的力量，讓各種社會力量都參與到公共租賃住房建設中來。政府對公共租賃住房的監(jiān)管應無處不在，包括融資、開發(fā)、建設、運營等全過程。同時，政府部門應該監(jiān)督和參與到公共租賃住房的各種資金來源以及多元化融資中。

其次，要進行融資模式創(chuàng)新，擴大資金來源。我們應當充分利用政府專門機構或投融資平臺公司進行多方融資，吸引社會資金的注入。但應注意的是，政府背景下的公司、機構需要不斷提高辦事質量和效率，才能更好的保障社會資金的高效運轉。目前，在我國推行的公共租賃住房REITs、PPP、BOT等融資方式已經(jīng)具備了可利用的國內(nèi)外融資經(jīng)驗、良好的金融市場環(huán)境、配套的政策、法律法規(guī)以及擁有穩(wěn)定的盈利能力四個方面的條件。我國可以借鑒美國的公共住房融資模式，利用創(chuàng)新的融資工具，鼓勵和扶持私人金融機構和私人資金參與公共住房建設。

再次，要完善管理機制和運營方式，促使公共租賃住房帶來一定收益，從而確保社會資金的積極參與。公共租賃住房的產(chǎn)權屬于國家，具有一定的社會保障性，因而租金收益比較少，基本上只能維持日常的運營支出和維修管理費用。公共租賃住房如果沒有明顯的經(jīng)濟收益，是很難吸引社會資金的投入，必然導致社會資金參與建設的動力不足。通過合理的運營方式和良好的制度設計帶來可觀收益，如先租后售、建設公共租賃住房配套設施等，社會資金才能有利可圖。因此，完善管理機制以及運營方式顯得尤為重要。

綜上所述，我國在借鑒國外公共租賃住房融資模式的基礎上，要認識到自身融資模式的不足，改變不合理的融資方式，進行融資機制創(chuàng)新，擴展融資渠道，探索出適合我國國情的融資模式，盡快解決中低收入人群的住房問題，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。

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Domestic and Foreign Review of the Financing Mode

of Public Rental Housing

Pan Aimin，Wang Fang

（Hunan University of Science and Technology Business College，Xiangtan 411201，China）

Abstract： A consistent and stable source of funds is the prerequisite to effectively solve the housing problem of low-income people by using public rental housing， and an appropriate financing mode can enable the public rental housing to have a good financial circulatory system and ensure the stability and continuity of the fund. This paper summarizes the public rental housing financing models of Asia， Europe， America and China in terms of review and makes a comparison among them so as to provide some inspirations for China’s development of public rental housing financing and seek solution to the problem of financing.

Key words： public rental housing；financing mode；review

（責任編輯：張改蘭）