[摘 要]我國已逐步建立起以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、住房公積金為主體的住房保障制度，但是這些保障方式往往是由政府直接供給住房，進(jìn)行實(shí)物分配。目前很多國家普遍采用租金補(bǔ)貼這種保障方式，在我國也有學(xué)者對這種保障方式進(jìn)行研究并提出政府資助下租賃為主體的保障方式。文章從政府資助下的保障房和保障對象的準(zhǔn)入制度、保障房租賃的監(jiān)管制度、保障房租賃關(guān)系的退出制度、保障房租賃管理的立法保障四個(gè)方面來思考規(guī)范我國政府資助下的保障房的租賃管理。

[關(guān)鍵詞]保障房；租金補(bǔ)貼；租賃管理

[中圖分類號]F293.31；D922.38 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號] 1673-0461（2013）01-00９４-04

目前我國的保障房分類過多，增加了政策制定和實(shí)施的難度。這些現(xiàn)有的住房保障模式往往是政府直接供給的方式，即政府財(cái)政直接投向生產(chǎn)者，房子建好后再以低廉租金或以較低價(jià)格配租或售賣給受眾群體。“直接供給”屬于實(shí)物配租，要針對不同的受眾群體分類供應(yīng)，政府對此制定相應(yīng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和分配標(biāo)準(zhǔn)，例如面積標(biāo)準(zhǔn)、戶型標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)者的盈利標(biāo)準(zhǔn)以及受眾群體標(biāo)準(zhǔn)等。從供給的角度來看，為了使參與保障房建設(shè)者能夠按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，政府自身必然要投入大量的人力、物力對建設(shè)過程進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控，為此，要付出巨大的監(jiān)督成本。若不能實(shí)施有效監(jiān)督，違規(guī)現(xiàn)象將不可避免。“直接供給”的保障房還會(huì)出現(xiàn)被棄購或棄租的現(xiàn)象，這些保障房往往是價(jià)格太高或者地理位置太偏，交通購物等配套設(shè)施不完善，保障對象最終買不起也沒法住。有的家庭連續(xù)幾年遭遇這樣的糾結(jié)，無奈之下只能放棄認(rèn)購資格。這不但令期盼已久的保障對象失望，同時(shí)也浪費(fèi)了大量寶貴資源，最終將影響政府的公信力。

政府資助下的租金補(bǔ)貼為主的保障方式，即政府向符合住房保障條件的家庭或個(gè)人發(fā)放同一數(shù)量的租金補(bǔ)貼，使其自由到市場上去租住房屋。采用租金補(bǔ)貼這種方式一方面避免了保障對象必須分類的難題；另一方面賦予享受補(bǔ)貼的家庭或個(gè)人租住房屋的選擇權(quán)，使他們可以根據(jù)自身的收入水平和得到的租金補(bǔ)貼情況，在市場上租住自身適宜的住房。這樣一種保障方式的提出為住房保障提供了一種全新的保障思路，政府不需要再建設(shè)保障房，而是通過租金補(bǔ)貼這樣一種方式吸收一部分社會(huì)的商品房承擔(dān)起保障功能轉(zhuǎn)化為保障房，這些房屋都稱為政府資助下的保障房。這種保障方式一方面節(jié)約了資源，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)有住房資源的有效利用；另一方面也能夠在不同程度上滿足住房保障群體的住房需求。這樣的保障方式更需要借助一定的制度甚至法律規(guī)范來保障其有效運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)，因此，有關(guān)政府資助下的保障房租賃管理的制度構(gòu)建和法律保障意義深重。

一、政府資助下的保障房①和保障對象的準(zhǔn)入制度

住房保障的定位應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以保障性為主，讓低收入者不致因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難而居住在環(huán)境惡劣的住所或無處容身，保障標(biāo)準(zhǔn)在滿足保障對象基本居住需要的前提下不宜過高。[1]因此，能夠?yàn)檫@些在補(bǔ)貼下租房的保障對象提供的社會(huì)化商品房住房，不能是低于當(dāng)?shù)刈》坷щy面積標(biāo)準(zhǔn)的狹小房屋，也不能是超過當(dāng)?shù)鼐用袢司》棵娣e水平的奢侈住房。在實(shí)際運(yùn)行過程中，如果超出保障性住房面積的應(yīng)當(dāng)重新審查其資格，并采取相應(yīng)措施；對于租住的面積仍然在困難標(biāo)準(zhǔn)面積之下的，應(yīng)考慮增加其資助的數(shù)額。而對于提供不符合保障房標(biāo)準(zhǔn)的商品房出租者（比如將廚房、衛(wèi)生間、陽臺(tái)和地下儲(chǔ)藏室作為住房進(jìn)行出租）也應(yīng)給予相應(yīng)的制裁措施，防止市場調(diào)控引起的投機(jī)行為。

進(jìn)入資助范圍的保障對象（也就是需要制定進(jìn)入住房保障的條件）和住房租賃資助的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由各地的政府制定。具體思路是，在評價(jià)當(dāng)?shù)鼐用窦彝プ》靠芍Ц赌芰σ约白赓U市場狀況的基礎(chǔ)上，確定進(jìn)入住房保障范圍的對象群體。然后按照“雙向補(bǔ)貼”模式確定補(bǔ)貼數(shù)額，進(jìn)行統(tǒng)一租金補(bǔ)貼，對符合住房保障條件的家庭或個(gè)人發(fā)放同一數(shù)量的租金補(bǔ)貼，使其自由到市場上去租住房屋。避免了保障對象必須分類的難題，使得保障對象在政府補(bǔ)貼的資助下能夠在市場上租到合適的房子居住。

二、政府資助下的保障房租賃的監(jiān)管制度

監(jiān)管制度是政府資助下的保障房租賃管理的核心，缺乏有效的監(jiān)督管理，保障房租賃管理會(huì)出現(xiàn)許多混亂局面。在國外，各國政府都十分重視對保障房租賃的監(jiān)督管理，并采用多種方式進(jìn)行干預(yù)。具體的監(jiān)管手段主要包括：一是嚴(yán)格審核住房保障的準(zhǔn)入和退出對象，當(dāng)住房保障對象收入水平超過當(dāng)年最低收入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將讓其按期騰退保障性住房或者停發(fā)住房租金補(bǔ)貼；二是依法簽訂住房保障租賃合同，合同期滿要求續(xù)保的必須要經(jīng)過重新審核，只有符合條件者方準(zhǔn)許續(xù)簽；三是住房保障及管理情況適時(shí)向公眾公示。[2]借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為可以從下四個(gè)方面來構(gòu)建政府資助下的保障房租賃的監(jiān)管制度：

1. 租金補(bǔ)貼的發(fā)放形式

補(bǔ)貼的發(fā)放我們認(rèn)為可以采取租金券這樣的形式。租金券是指由當(dāng)?shù)刈赓U型保障房主管部門發(fā)行，可以用于抵交租賃型住房房租的憑證。對于通過審核符合保障標(biāo)準(zhǔn)的申請者，都可以發(fā)放，申請者可以根據(jù)自身的收入水平和得到的租金補(bǔ)貼情況，在市場上租住自身適宜的住房。這種方式，一方面在一定程度上減輕了保障對象的房租負(fù)擔(dān)；另一方面也增加了他們選擇住房的靈活性，避免了直接發(fā)放貨幣補(bǔ)貼而導(dǎo)致的租金被挪作他用，或者只領(lǐng)取補(bǔ)貼不去租房居住的混亂局面。

2. 設(shè)立登記備案制度并使之影響租賃合同的效力

對于保障對象是否租房的監(jiān)管，可以設(shè)立登記備案制度。具體來說，就是在保障對象與房屋出租者簽訂房屋租賃合同之后，必須到住房保障管理部門登記備案，只有登記備案后合同才生效，住房保障對象只有在合同登記后才可以領(lǐng)取住房補(bǔ)貼的租金券。

目前，我國對于市場上的房屋租賃實(shí)行登記備案制度，其法律依據(jù)為《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《商品房屋租賃管理辦法》?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第五十三條規(guī)定：“房屋租賃，出租人和承租人應(yīng)當(dāng)簽訂書面租賃合同，約定租賃期限、租賃用途、租賃價(jià)格、修繕責(zé)任等條款，以及雙方的其他權(quán)利和義務(wù)，并向房地產(chǎn)管理部門登記備案?！北緱l雖然規(guī)定了房屋租賃合同要向房地產(chǎn)管理部門登記備案，卻沒有明確登記備案對合同效力的影響。原《城市房屋租賃管理辦法》明確規(guī)定房屋租賃申請經(jīng)審核后，頒發(fā)房屋租賃證明，而且房屋租賃證是租賃行為合法有效的憑證。根據(jù)《城市房屋租賃管理辦法》的規(guī)定，房屋租賃合同登記備案是房地產(chǎn)管理部門的強(qiáng)制審查權(quán)力，而且這種審查會(huì)對房屋租賃合同的效力產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。但是在實(shí)際中這種登記備案的制度受到很大爭議，尤其與合同法解釋第四條的規(guī)定相互沖突。最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（一）》第四條規(guī)定：“合同法實(shí)施以后，人民法院認(rèn)定合同無效，應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。”因此，房屋租賃登記備案與租賃合同效力沒有關(guān)系。2011年2月1日生效的《商品房屋租賃管理辦法》重新規(guī)定了登記備案制度，在新的規(guī)定里我們并沒有看到登記備案制度對于合同效力的影響，所以這種登記還是與租賃合同沒有關(guān)系。

但是，鑒于政府資助下保障房租賃的特殊性，我們認(rèn)為對于這種特殊的房屋租賃行為應(yīng)當(dāng)采取登記備案制作為合同生效的依據(jù)以及租賃雙方可以領(lǐng)取“雙向補(bǔ)貼”租金的有效憑證（這需要立法的保障）。主要基于以下幾點(diǎn)：一是在政府資助下的保障房租賃行為不再是一種簡單的市場行為，而是具有社會(huì)保障的性質(zhì)，其首要目的在于維護(hù)社會(huì)公平，保障住房困難群體的利益。二是進(jìn)行房屋租賃登記可以防止一些不符合出租條件的商品房進(jìn)入保障房租賃市場，擾亂市場秩序。三是登記備案制度在一定程度上可以遏制因資助而獲得租金補(bǔ)貼的租房群體增多，引起租金普遍上漲的問題。在登記備案的過程中會(huì)審核雙方的合同，對于租金上漲政府可以采取一定的調(diào)控措施防止市場調(diào)節(jié)的弊病。四是可以記錄保障對象的一些信息，為以后的租賃動(dòng)態(tài)管理提供基礎(chǔ)。

3. 建立完善的個(gè)人信用體系和個(gè)人收入申報(bào)制度

對于領(lǐng)取補(bǔ)貼后租房成功的保障對象，我們?nèi)匀恍枰O(jiān)控他們的收入、財(cái)產(chǎn)變動(dòng)情況以及租賃情況。可以建立完善的個(gè)人信用體系和個(gè)人收入申報(bào)制度。

目前所出臺(tái)的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房的相關(guān)管理辦法中，確定了保障對象的界定標(biāo)準(zhǔn)，以及相關(guān)管理要求，但還沒有對此做出具體要求，也還沒有引起地方政府重視。在廉租住房的管理中，還沒有建立起真正意義的信息系統(tǒng)，僅是相關(guān)資料的登記管理，與完善的家庭信息體系的要求還有很大差距。[3]個(gè)人信用體系的重點(diǎn)在于建立權(quán)威準(zhǔn)確的個(gè)人收入統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)，住房保障管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同其他政府部門以及街道社區(qū)、社會(huì)服務(wù)中心等建立個(gè)人及其家庭收入與財(cái)產(chǎn)狀況檔案，并及時(shí)跟蹤調(diào)查更新數(shù)據(jù)以判斷保障對象是否繼續(xù)符合保障標(biāo)準(zhǔn)。

對于保障對象規(guī)定其必須定期（半年或者一年）到住房保障管理部門進(jìn)行匯報(bào)，包括收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況和房屋使用情況并提供相應(yīng)的證明材料。不進(jìn)行匯報(bào)者暫停其租金補(bǔ)貼的發(fā)放，可以規(guī)定一個(gè)期限，在這個(gè)期限內(nèi)如果保障對象還沒有及時(shí)匯報(bào)將取消其保障資格。同時(shí)住房保障管理部門工作人員還可以采取多種方式進(jìn)行調(diào)查：一是在不同的時(shí)段進(jìn)行突擊性家訪；二是突擊性查訪他處擁有住房；三是多方面搜集證據(jù)；四是向其他政府部門或機(jī)構(gòu)查詢，如向民政部門查詢居民的身份、婚姻狀況，向土地注冊處查詢擁有房產(chǎn)情況等，而且有權(quán)查詢居民在各銀行的存款、股票等資產(chǎn)。[4]

4. 對住房保障管理部門的監(jiān)督

監(jiān)管還包括對住房保障管理部門的監(jiān)督，主要是指對住房保障管理部門工作實(shí)施情況的監(jiān)督和考核，防止政府的資助金被私吞，挪用，也防止濫用職權(quán)、幫助弄虛作假、尋租腐敗等違法犯罪現(xiàn)象。包括自上而下的人大監(jiān)督、政府內(nèi)部的監(jiān)督、考核和監(jiān)察，審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等等。要充分發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用，在居民中加強(qiáng)保障房租賃政策法規(guī)的宣傳工作，讓廣大居民了解和理解租賃管理工作；實(shí)行舉報(bào)制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度。對于弄虛作假騙取保障補(bǔ)貼的，沒有按照住房用途使用保障房的，以及在保障房內(nèi)從事非法活動(dòng)的，任何單位、個(gè)人都應(yīng)當(dāng)及時(shí)向住房保障管理部門舉報(bào)，對于查證屬實(shí)的應(yīng)當(dāng)給予舉報(bào)人精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對于住房保障管理部門的違法行為居民也應(yīng)當(dāng)及時(shí)向政府部門舉報(bào)，同樣查證屬實(shí)的也應(yīng)給予一定的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。民眾的監(jiān)督是既可以協(xié)助住房保障管理部門更好的做好住房保障的監(jiān)管，也可以有效監(jiān)督住房保障管理部門，促進(jìn)住房保障的公平。

三、政府資助下的保障房租賃關(guān)系的退出制度

我們將政府資助下的保障房租賃關(guān)系的退出制度分為主動(dòng)退出和強(qiáng)制退出。

第一，主動(dòng)退出。領(lǐng)取住房補(bǔ)貼的保障對象可以隨時(shí)退出，退出后再申請住房保障的需要重新審查；領(lǐng)取住房補(bǔ)貼的保障對象在收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況等相關(guān)條件發(fā)生變化后，不再符合政府資助的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)?shù)氐淖》勘Ｕ瞎芾聿块T。住房保障管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同其他相關(guān)部門進(jìn)行審核，結(jié)合相關(guān)資料進(jìn)行核查，并作出調(diào)整或者終止對住房保障對象的資助。

第二，強(qiáng)制退出。首先，住房保障管理部門在監(jiān)管過程中，發(fā)現(xiàn)保障對象的收入、財(cái)產(chǎn)狀況等不再符合保障標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)書面通知對其補(bǔ)貼發(fā)生調(diào)整或者終止。對決定有異議的可以向住房保障管理部門或者政府申請復(fù)核，對于復(fù)核不服的可以通過訴訟途徑解決（當(dāng)然這需要立法的支持。只有相應(yīng)法律制度的建立健全，才能有相應(yīng)的法律依據(jù)）。其次，對于沒有異議，不再符合保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭、個(gè)人，應(yīng)當(dāng)終止發(fā)放住房補(bǔ)貼。最后，住房保障管理部門在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)保障對象沒有按照資助目的使用房屋的，例如將在資助補(bǔ)貼下獲租的房屋轉(zhuǎn)租，在租住的房屋內(nèi)從事違法行為的，直接取消其資助資格，對于已經(jīng)發(fā)放的補(bǔ)貼予以追回并根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)予以處罰，觸犯其他法律的交由相關(guān)部門依法處理。

四、政府資助下的保障房租賃管理的立法保障

我國已經(jīng)出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房的管理辦法對保障房進(jìn)行管理，但是還沒有出臺(tái)相關(guān)的法律。[5]這些管理辦法均屬部門規(guī)章，其效率明顯要低于國家高度上的法律效率，而且關(guān)于保障房租賃管理和規(guī)制的法律法規(guī)也不多，法律依據(jù)不明確，使其難以形成良好的監(jiān)督和管理制度。雖然有相應(yīng)的部門規(guī)章，但現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行不力和執(zhí)行不到位也使得保障房的租賃管理令人不甚滿意，這也與我國在保障房租賃管理方面的制度不健全有關(guān)。對于這種新的住房保障方式——政府資助下租金補(bǔ)貼為主的新型保障模式的運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)更需要相關(guān)制度法規(guī)的規(guī)范來保障其運(yùn)行。因此，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)的法律，要明確各級政府的責(zé)任，為運(yùn)行和監(jiān)管制度提供法律依據(jù)和支持。

健全住房保障方面的法律，有利于形成較好的規(guī)制，正確引導(dǎo)住房保障的發(fā)展，也有利于形成較為統(tǒng)一的保障體制和保障標(biāo)準(zhǔn)。國外的住房保障制度多依賴于較為健全的法律體系，美國的《住房法》、《國民住宅法》，日本的《住宅公團(tuán)法》，德國的《住宅補(bǔ)貼法》等都為我國住房保障法律體系的完善提供了借鑒。法律作為規(guī)制的重要手段，在保障性住房的建設(shè)、管理、運(yùn)營等過程中發(fā)揮重要的作用。然而，我國目前住房保障法制建設(shè)滯后，住房保障法律體系不夠健全。從立法進(jìn)程上看，住房保障法已于2008年11月被列入十一屆全國人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，但進(jìn)展較為緩慢。2010年形成基本住房保障法征求意見稿后，住房保障立法就未能獲得進(jìn)一步實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因此全國人大、國務(wù)院應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)，盡快啟動(dòng)立法程序，增加住房保障的模式，建立和完善國家住房保障體系和法律制度，通過立法改變現(xiàn)有住房保障制度中的不合理規(guī)則，促進(jìn)住房保障步入法制化發(fā)展軌道。

當(dāng)然，地區(qū)間的差異也是不容忽視。各個(gè)地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定適合本地區(qū)的住房保障法律法規(guī)，出臺(tái)關(guān)于政府資助住房補(bǔ)貼的相關(guān)政策、法規(guī)，包括準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管制度、退出制度，也包括異議、審核等程序性問題。更加應(yīng)該強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任的追究，一方面是對弄虛作假騙取住房補(bǔ)貼、違法使用住房補(bǔ)貼租住房屋等情形規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任；另一方面是對其他單位、個(gè)人協(xié)助弄虛作假、國家政府機(jī)關(guān)及其工作人員瀆職等情形也應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

只有具備了法律作為依據(jù)，各項(xiàng)工作才可以依法進(jìn)行，更加規(guī)范有效，政府資助下的這種通過補(bǔ)貼來幫助低收入居民解決住房問題的措施也才可以實(shí)際運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)，從而促進(jìn)我國住房保障工作的進(jìn)程，促進(jìn)住房保障制度的完善和良性運(yùn)行下去。

[注 釋]

[1] 韓偉. 我國《住房保障法》的基本制度建構(gòu)[J]. 北京社會(huì)科學(xué)，2011（4）：19.

[2] 周望. 世界各國構(gòu)建住房保障體系的基本模式和經(jīng)驗(yàn)歸納[J]. 當(dāng)代世界，2010（9）：62.

[3] 鄧煒. 建立租賃型住房保障制度芻議[J]. 房地經(jīng)濟(jì)，2009（4）：83.

[4] 吳軍，范明林. 廉租房評估機(jī)制創(chuàng)新研究（節(jié)選）[C]. 上海：上海人民出版社，2008：64.

[5] 陳華，劉國棟. 基于和諧的住房保障制度研究：一個(gè)國際比較的視角[J].石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（4）：13.

Institutional and Legal Thinking

of the Government-Funded Housing Lease Management

——Mainly about the Rent Subsidy

Sun Yanling ， Zhang Ying， Wang Wenjiang

（Humanities and Law Department ，Shandong University of Science and Technology， Qingdao 266590，China）

Abstract： China has established the housing security system mainly consisting of affordable housing， low-rent housing and housing fund and subsidy， but these security measures are often in the form of housing supply directly allocated by the government. Nowadays， it is quite common for many countries to adopt housing rent subsidy， which some Chinese scholars have studied， proposing that the government-funded housing lease should be the main body of housing security measures. This paper attempts to find ways to regulate the government-funded security housing lease management from four aspects such as the entry system for the government-funded security housing and beneficiaries， the supervision system for the security housing lease， the exit system for the security housing lease， the legislation for the security housing lease management.

Key words： security housing； rent subsidy； lease management

（責(zé)任編輯：李 萌）