摘要：文章首先簡要回顧了我國城商行發(fā)展歷程，對城商行的主要貢獻、發(fā)展瓶頸與監(jiān)管等問題進行了系統(tǒng)性分析，在此基礎上，文章從跨區(qū)域經營、省級城商行重組和優(yōu)化監(jiān)管評級體系三個方面提出了針對城商行的差別化監(jiān)管政策。

關鍵詞：城商行；發(fā)展瓶頸；差別化監(jiān)管

一、 我國城市商業(yè)銀行的發(fā)展歷程和現狀

城市商業(yè)銀行（下簡稱“城商行”）的歷史可以追溯到1979年。河南漯河成立了一家城市信用合作社，揭開了我國城市信用合作制發(fā)展的新篇章。1986年開始，為加強統(tǒng)一監(jiān)管，中國人民銀行開始取代中國工商銀行接手城信社的管理工作。1989年，針對城市信用社競爭不當，資產質量低，風險度太高等狀況，中國人民銀行對城市信用社進行了一次全面清理整頓。在黨的十四屆三中全會“進一步深化金融體制改革，完善我國金融體系，促進地方經濟發(fā)展”方針的指引下，我國城商行得到了全面發(fā)展。1995年9月，《國務院關于組建城市合作銀行的通知》決定由城市企業(yè)、居民和地方財政投資入股，在35個大中城市原城市信用社的基礎上分期分批組建地方股份制性質的城市合作銀行。1996年6月，城市合作銀行的組建范圍擴大到35個城市以外的地級城市。1998年3月，經國務院批準，城市合作銀行更名為城市商業(yè)銀行。

2003年以來，得益于銀監(jiān)會的積極推動和地方政府的大力支持，我國城商行通過置換、剝離不良資產、政府注資等方式有效化解了歷史風險，改善了自身的風險狀況。數量方面，城商行從2003年的112家發(fā)展到2011年的146家。截至2011年末，我國城商行資產總額9.98萬億元，當年增幅居銀行業(yè)機構之首。資產規(guī)模方面，截至2010年末，城商行資產總額占銀行業(yè)金融機構總資產的8.24%，逐年增加趨勢明顯。根據英國《銀行家》全球前1 000家銀行一級資本排名，2010年我國城商行上榜50家，占同期國內上榜銀行的59.52%，徹底改變了2003只有15家國內銀行上榜的尷尬局面。根據網易財經2010年對我國城商行的綜合分析，北京銀行、上海銀行、寧波銀行、平安銀行等9家商業(yè)銀行的資產規(guī)模已經突破2 000億元，這也說明我國城商行的發(fā)展已經步入新的層次，社會經濟影響力日益顯著。

從實際情況看，城商行的資產質量呈逐年好轉的態(tài)勢，整合重組、引進戰(zhàn)投、跨域經營等方面都有重大突破。城商行的不良貸款率從5年前的5%以上下降到1%以下；資本充足率從5年前的不足8%到現在整體達到12%、單體均超過10%；貸款損失準備充足率從5年前的70%達到270%；撥備覆蓋率從5年前的60%達到200%；資本回報率、資產回報率在中國，甚至在國際銀行業(yè)都達到了一個較高水平。5年前，中小銀行監(jiān)管評級在5級、6級的還有24家，現在全部達到4級以上。

城商行對于我國金融服務體系是一項重大補充和完善。作為我國銀行體系中不可或缺的重要部分，隨著業(yè)務規(guī)模的快速擴張，城商行在支持中小企業(yè)、扶持民營企業(yè)、服務居民投資消費、拉動實體經濟方面逐漸發(fā)揮出國有商業(yè)銀行無法替代的重要作用，這有利于我國經濟結構的調整和完善，有利于提高我國的金融服務水平、服務質量和工作效率，促進金融體制改革深化。

二、 我國城商行的發(fā)展瓶頸與監(jiān)管問題

從城商行來看，受主客觀因素影響，在“存款立行、規(guī)模至上”的考核制度導向下，城商行在風險管控方面暴露出了很多問題。2010以來，涉及城商行的金融案件頻發(fā)，加劇了市場對城商行發(fā)展的擔憂和顧慮。2011年，我國監(jiān)管層對城商行異地設立分行嚴格了準入措施，加大了評估力度，城商行靠拼規(guī)模、拼網點的圈地運動難以為繼，在特色服務、中間業(yè)務等方面的創(chuàng)新將是城商行發(fā)展的重要課題。在目前銀行業(yè)監(jiān)管不斷強化的大背景下，我國城商行目前的發(fā)展瓶頸與監(jiān)管問題主要體現為：

1. 城商行資本補充能力面臨重大考驗。我國銀監(jiān)會規(guī)定銀行資本充足率不得低于8%。2009年，我國城商行資本充足率為12.96%，高于最低要求接近5個百分點。在銀行信貸規(guī)模激增和跨區(qū)域發(fā)展加快的背景下，我國城商行的資產規(guī)模擴張過快，城商行系統(tǒng)性資本短缺問題逐漸顯現。不少城商行借助上市以求解決資本金問題，但上市受政策因素限制并非十分明朗，而發(fā)行次級債又嚴格受限于監(jiān)管部門控制。加之城商行短期內融資融券、基金代售、中期票據、第三方托管等中間業(yè)務的拓展方面空間非常有限。根據《投資者報》，15家非上市樣本銀行利潤同比增幅為84%，資產規(guī)模平均增速為40%。如華融湘江銀行平均利潤同比增長高達517%，九江銀行的利潤增長率也超過1倍，而五家國有銀行平均利潤增長率相比僅為26%。但是，廣西北部灣、華融湘江這類銀行在規(guī)模擴張的同時，資金逐漸吃緊，資本充足率下滑的問題也比較明顯。

2. 資產結構單一未有明顯改觀。

我國城商行資產結構單一問題一直存在，信息咨詢、資產評估、租賃、理財業(yè)務等發(fā)展不足。貸款占總資產比重過大反映出城商行金融創(chuàng)新能力不強，過于依賴利息收入等問題比較嚴重。根據2009年數據，我國城商行中間業(yè)務收入平均占比為3.15%，國有銀行和股份制銀行中間業(yè)務收入平均占比11.43%，國外大型銀行中間業(yè)務收入占比為70%～80%。資產結構單一會削弱商業(yè)銀行的盈利能力。2009年我國138家銀行中只有5家銀行手續(xù)費及傭金凈收入比超過10%。另外，城商行的區(qū)域性特征會增加其資本金需求。由于城商行經營范圍大多局限于某一區(qū)域或城市，資產組合集中度較高，貸款發(fā)放缺乏分散性。比如江浙地區(qū)某城商行貸款的半數以上都集中在制造業(yè)，而這些企業(yè)又以出口為主。因此，人民幣升值和出口退稅政策都會影響到該銀行資產質量。地域集中度會不斷加劇城商行內在的經營風險，從而加大資本金要求。

3. 流動性風險管理難度加大。

受限于資本金和服務能力，城商行的客戶主要以中小企業(yè)為主。城商行雖然能夠借助風險定價調整收益回報，但這些企業(yè)風險仍較大。城商行貸存比重較低，債券投資在生息資產構成中比重較高。如江浙某家銀行債券投資占比曾高達40%，明顯高于中型股份制銀行。較低的貸存比縮小了城商行擴大凈息差的空間，不利于這些銀行提高資產收益率。而且，在國內流動性充足的背景下，市場風險存在安全隱患。規(guī)模較大的城商行在債券投資方向的資金配置比重較高。2010年《城商行研究報告》顯示，138家城商行投資收益占營業(yè)收入比重超過30%的有22家，投資收益構成以債券投資利息收入為主。短期內投資債券市場可以作為銀行利潤的重要來源，但長期內投資債券市場并不利于銀行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。投資債券市場會造成盈利波動，流動性風險和利率風險又不可避免，加之貨幣市場和債券市場本身供過于求會壓低投資收益率，長期內市場收益率肯定會得以修正。

4. 風險集中度上升問題值得關注。

城商行信貸資金投放對象通常為既定的大項目和大客戶，這是其信貸規(guī)模增長的主要來源。然而，城商行信貸資金的這種集中投放會直接導致其相關集中度指標的顯著回升。根據銀監(jiān)會2011年年報顯示，不少銀行已經超過了銀監(jiān)會十大客戶貸款比例紅線。城商行貸款集中度風險上升的問題值得監(jiān)管層關注。從微觀來看，銀行高收益資產配置方式也會增加流動性風險。銀行將流動性較高的短期票據換成期限較長、流動性較差的貸款，如中長期貸款等，以期資產高收益回報。但這會強化存貸款期限錯配矛盾，使得流動性風險管理成為商業(yè)銀行尤其是城商行不得不正視的新問題。

三、 針對城商行的差別化監(jiān)管政策

實施差別化監(jiān)管政策，對社區(qū)化發(fā)展的城商行，制定和實施相對寬松的審慎監(jiān)管政策，提高監(jiān)管容忍度；簡化對銀行建立公司治理和全面風險管理體系的程序和要求，允許其按照節(jié)約資本、靈活有效的原則選擇公司治理模式，建立與其規(guī)模和業(yè)務復雜程度相適應的風險管理體系，采用簡單、有效的貸款分類和資本計量辦法；在確保審慎、有效監(jiān)管的前提下，適當簡化相關監(jiān)管報告和程序，降低合規(guī)成本；制定完善監(jiān)管評級體系，并將評級結果作為評價其風險狀況和管理水平的主要依據。

1. 嚴格跨區(qū)域經營。

城商行主要采取三種“曲線擴張”方式進行跨區(qū)域經營。一是哈爾濱市商業(yè)銀行模式，哈爾濱市商業(yè)銀行于2004年10月19日收購雙鴨山市建設城市信用合作社，組建了全國城商行第一家異地分行。二是徽商銀行模式，2005年12月28日，在安徽省政府支持下，按照“6+7”方案由合肥、蕪湖、安慶、馬鞍山、淮北、蚌埠6家城商行和六安、銅陵、淮南、阜陽7家城信社合并組建了全國首家由城商行和城信社聯合重組的區(qū)域性股份制商業(yè)銀行徽商銀行。三是平安銀行模式，2007年8月，深圳市商業(yè)銀行吸收合并平安銀行，正式更名為深圳平安銀行股份有限公司，并將總部設在深圳。

其他城商行盡管未能如以上三家在監(jiān)管的嚴格限制下實現“曲線擴張”，其跨區(qū)域設立分支機構的訴求以及事實上發(fā)展的客觀需要也已經得到監(jiān)管層的認同。特別是作為城商行“優(yōu)等生”的上海銀行和北京銀行，經過近十年的發(fā)展以及外資加盟，其資本實力、管理能力與風控能力均有所加強，跨區(qū)域經營已成為其繼續(xù)發(fā)展的必然選擇，再嚴格加以限制不利于其良性發(fā)展。對于銀行跨區(qū)域監(jiān)管，銀監(jiān)會提出按照達標原則、有利原則、適合原則、市場原則，由銀監(jiān)會按照審慎監(jiān)管原則，依據制定的準入標準對其申請從嚴審批。

然而，城商行的跨區(qū)域發(fā)展并沒有大幅增加自身經營業(yè)績，其異地經營收益通常占本行總收益比重極低，甚至虧損。發(fā)展較好的南京銀行、寧波銀行、北京銀行異地經營業(yè)績亦是如此。南京銀行、寧波銀行、北京銀行2010年年報顯示，南京銀行北京分行總資產為185.5億元，北京市場的本外幣存款市場占有率僅為0.18%；寧波銀行2010年營業(yè)收入近72.5%來源于寧波本地，其他地區(qū)營業(yè)收入總和不足30%，但資產規(guī)?？偤驼紝幉ㄣy行的49%；北京銀行2010年新設的南京分行和濟南分行分別虧損2 958萬元和3 909.7萬元，2011年新設的南昌分行虧損1 110.8萬元。城商行異地經營盈利不佳的問題主要是由于地方城商行異地發(fā)展不具有區(qū)域優(yōu)勢尤其是在一些非中心城市更是如此。加之城商行異地客戶吸引力較為薄弱，在與國有大行和當地銀行相比就很難發(fā)揮自己的競爭優(yōu)勢。

2. 限制省級城商行重組。盡管尋求增長的規(guī)模經濟是城商行的整體訴求，但其資本實力、經營狀況各異，整體實力也差別明顯。實力較強的銀行選擇直接設立分支機構或借道村鎮(zhèn)銀行實現跨區(qū)域經營之時，其他整體實力和各項監(jiān)管指標尚難滿足跨區(qū)域經營條件且有規(guī)?？鋸堅V求的城商行紛紛選擇第三種形式，即在省政府主導下以合并省級城商行模式首先實現省內整合的跨域經營?；丈蹄y行便是這一模式首個案例。目前國內選擇合并省級城商行模式的成立目的主要有兩方面，從城商行來看，大部分城商行規(guī)模、實力較小，本身具有通過聯合、重組實現資源共享的訴求；從政府來看，省級政府也想通過全省金融資源的重新整合構建實力較強的金融機構以促進地方經濟的發(fā)展。但是，這種合并升級城商行模式存在著弊端。

（1）政府間博弈問題。作為與地方政府有著千絲萬縷聯系的城商行均與地方政府利益有著諸如稅收、利潤以及融資等方面的諸多關聯，合并則意味著地方政府有利益放棄的可能。如合并經營后的所得稅歸總行所在地所有，則以前歸屬省內各市的收入被集中歸屬于一地政府，而稅收等利益失去的地方政府也必然會面臨原有金融支持的減弱，這也很可能會降低地方政府對當地城商行的原有支持力度，這將使得城商行原有比較優(yōu)勢喪失。

（2）合并后隱藏的風險問題。省內各家城商行經營情況迥異，合并后成為一家人必然面臨過去的優(yōu)質銀行分攤利益給過去不良資產較多、歷史包袱較重的其他銀行的問題。重組改制的目的是優(yōu)化資產結構，提升整體實力，但如同當年由城信社轉制為城商行一樣，許多省級城商行合并后，未能有效處置過去風險，反而將更大的風險集中起來。因此，在省級城商行合并過程中，需謹慎處理好各行間的歷史包袱處置和合并后的各項利益調節(jié)問題及合并后的風險處置問題，否則將導致合并后的不可持續(xù)發(fā)展及眾多利益糾葛。比如徽商銀行重組后行長長期缺位，外聘的副行長做常務復航站，董事會和監(jiān)事會中有不少是原各行的董事長或董事。江蘇銀行合并后是一家資產規(guī)模很大的銀行然而董事長和行長卻由一人兼任，與現代公司治理架構背離，等等問題。

（3）避免城商行合并后的定位模糊問題。城商行在發(fā)展過程中似乎一直存在一個悖論，就是城商行越發(fā)展越與其服務地方經濟、服務于中小企業(yè)的市場定位偏離，特別是合并后的省級城商行，隨著自身實力的迅速增強，其可提供的單筆貸款數額越來越大，往往容易導致其與大型國有銀行和股份制銀行爭搶大客戶的沖動，這將進一步導致城商行偏離自身定位，致使本地中小企業(yè)越來越難得到有效的金融服務。

（4）行政推動導致服務效率低下。由于省內各家城商行的資產狀況和經營業(yè)績差別很大，一些發(fā)展勢頭良好的城商行本身并不希望被合并，真正牽頭重組的銀行往往自身危機重重、資質極差，這必然導致合并后的省級城商行經營低效，行內相互扯皮，造成眾多積重難返的“新型歷史包袱”。另外，城商行貸款集中投向政府融資平臺和房地產引致的風險具有極強的滯后性。銀監(jiān)會數據顯示，2009年城商行向地方政府投融資平臺貸款余額5 184億元，占比3.6%。2009年貸款增量1 208億元，占比4%。對于整體實力相對較弱的城商行來說，融資平臺貸款的任何不利變動都可能帶來巨大風險。因此，有必要對城商行的合并重組進行限制，進一步發(fā)揮其“小快靈”的特點，引導其為地方經濟服務。

3. 優(yōu)化監(jiān)管評級體系。

（1）調整定量與定性指標分值比重，適應城商行發(fā)展現狀。近年來，城商行注重審慎經營和安全發(fā)展，主要監(jiān)管指標逐步趨好。以河北省轄內11家城商行為例，2010年監(jiān)管評級中全部定量指標分值在80分以上的約占80%，超過30%的定量指標分值達到滿分（100分），其中資本充足率、不良貸款率、貸款損失準備充足率等核心監(jiān)管指標甚至遠高于滿分區(qū)間。事實上，城商行在業(yè)務快速發(fā)展的同時，公司治理不規(guī)范、資本補充機制不健全、資產質量不真實性、盈利結構單一等歷史問題并未真正得到解決，有的甚至集聚了新的風險隱患。這些問題被表面的監(jiān)管指標掩蓋，使監(jiān)管評級結果與真實情況出現差距。較高的定量指標分值客觀上會導致城商行過分關心數據而忽略提升經營管理和風險控制水平等定性因素。

（2）改變靜態(tài)評級評級體系，提高評級結果科學性。目前，監(jiān)管部門對城商行監(jiān)管評級主要依據年底的各項指標進行測評分析，往往只體現年末這一固定時點情況。這種基于對年末時點數的測評結果，不能準確體現城商行全年的經營運營狀況和風險控制水平，其評級結果在客觀性、準確性、科學性方面值得商榷。下一步，應推進動態(tài)評級體系建設，確保評級結果真實反映城商行發(fā)展路徑。

（3）改變評級手段，提高評級真實有效性。目前，對城商行的監(jiān)管評級仍采用手工填寫《城商行監(jiān)管評級操作表》的方式，根據《城商行監(jiān)管評級操作表》的綜合得分確定評級級次。手工操作的弊端主要有：①定量指標數值均通過手工計算所得，容易出現誤差；②定性因素的評定主要依靠主監(jiān)管員主觀判斷，得出的分值有高有低，影響評級結果的準確性；③手工數據輸入，花費大量時間和人力，降低了工作效率，不利于評級結果的及時公布和有效運用。下一步，應推進評級體系的信息化建設，增強評級結果的時效性和準確性。

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基金項目：國家社科基金重大項目“中國金融監(jiān)管制度優(yōu)化設計研究”（項目號：09ZD037）和教育部人文社會科學重點研究基地基金“中國金融發(fā)展中的創(chuàng)新與監(jiān)管問題研究”（項目號：10JJD790011）資助。

作者簡介：李克川，中央財經大學金融學院博士生。

收稿日期：2013-01-24。