摘要：石油企業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管面臨著新的形勢和問題，文章通過分析我國現(xiàn)行石油企業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管存在的問題，提出了構(gòu)建石油企業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)式動態(tài)聯(lián)動組織構(gòu)架的初步設(shè)想，建立事前、事中和事后綜合行政監(jiān)管長效機制和五大行政監(jiān)管支撐體系。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)；行政監(jiān)管；石油企業(yè)

石油企業(yè)作為社會的微觀經(jīng)濟個體之一，為了保證其經(jīng)濟的有序有效運行，需要受到政府監(jiān)管，主要涉及對石油企業(yè)安全生產(chǎn)和銷售過程進行行政監(jiān)管。本文主要對石油企業(yè)安全生產(chǎn)方面的行政監(jiān)管進行探討。

一、 現(xiàn)行石油企業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管存在的問題及成因剖析

1. 安全生產(chǎn)行政監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力弱化、職責模糊。我國行政監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力分散，令出多門、相互掣肘，人為的把一個系統(tǒng)化的行政監(jiān)管權(quán)力劃分到不同監(jiān)管部門，很容易出現(xiàn)上級監(jiān)管機構(gòu)指令下達信息不到位，各部門之間信息傳遞失真或者信息不對稱，極大的降低了行政監(jiān)管執(zhí)行力，削弱了監(jiān)管部門的權(quán)威性，也不便于對行政監(jiān)管部門進行責任劃分及問責。另外，行政監(jiān)管部門一味的依靠政策文件和行政審批的方式來代替具體化的監(jiān)督檢查，行政監(jiān)管透明度低，容易出現(xiàn)“暗箱操作”。同時，忽視了審批后應(yīng)持續(xù)對審批通過的石油企業(yè)的安全生產(chǎn)情況進行定期的監(jiān)督檢查，否者，安全生產(chǎn)行政監(jiān)管部門喪失了該有的職權(quán)，將會出現(xiàn)形同虛設(shè)的局面。

2. 安全生產(chǎn)行政監(jiān)管法律法規(guī)有待完善。至今，監(jiān)管機構(gòu)對石油企業(yè)進行行政監(jiān)管可參考的法律一般只有《安全生產(chǎn)法》、《礦產(chǎn)資源管理法》和《能源法》，對石油行業(yè)行政監(jiān)管具有針對性的相關(guān)法律還未出臺。但隨著石油行業(yè)的飛速發(fā)展，石油資源的大量開采利用，難以掩蓋日漸突出的石油生產(chǎn)過程的諸多問題，現(xiàn)有的法律也只能解決類似其他能源已出現(xiàn)的問題，并不能從專業(yè)化的角度解決石油生產(chǎn)行政監(jiān)管過程中的特殊性問題。因此，石油企業(yè)行政監(jiān)管機構(gòu)急需一部完善的《石油法》，以及與其配套的規(guī)章、條例、細則，以解決行政監(jiān)管機構(gòu)對石油企業(yè)安全生產(chǎn)實施監(jiān)管時出現(xiàn)的各種弊端，以確保對石油企業(yè)行政監(jiān)管有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

3. 安全生產(chǎn)行政監(jiān)管專業(yè)化水平較低，專業(yè)人才缺乏。我國現(xiàn)有的安全生產(chǎn)行政監(jiān)管機構(gòu)大部分分設(shè)在某個政府部門進行兼管，很容易出現(xiàn)政監(jiān)混淆、監(jiān)管職能失衡或以制定政策代替實際監(jiān)管的不良現(xiàn)象，極大降低了行政監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)化監(jiān)管水平。另外，監(jiān)管機構(gòu)的組成人員較為單一，偏重經(jīng)濟類、管理類專業(yè)的人才，熟悉生產(chǎn)運作、油氣生產(chǎn)技術(shù)和安全生產(chǎn)等專業(yè)人才比例較低。石油安全生產(chǎn)行政監(jiān)管作為一項專業(yè)化要求極高的工作，它不僅需要管理和經(jīng)濟類綜合性人才，還需要油氣安全專業(yè)化高的特殊人才。

二、 石油企業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)式動態(tài)聯(lián)動組織架構(gòu)設(shè)計

根據(jù)石油企業(yè)安全生產(chǎn)的特點，利用系統(tǒng)動力學和組織學原理，在原有的行政監(jiān)管組織構(gòu)架的基礎(chǔ)上，設(shè)計出針對石油企業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管的網(wǎng)狀式動態(tài)組織構(gòu)架，如圖1所示。它是以聯(lián)動指揮中心為指揮部，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各聯(lián)動單位（即地方行政監(jiān)管機構(gòu)）的安全生產(chǎn)行政監(jiān)管工作，聯(lián)動單位可以與任何聯(lián)動單元（即環(huán)境保護、公安、工業(yè)和信息化、消防、交通運輸、財政和科技等石油企業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管涉及部門）進行聯(lián)結(jié)，即賦予地方行政監(jiān)管機構(gòu)更大的權(quán)力，以提高聯(lián)動單位的執(zhí)行能力，同時，信息技術(shù)的投入跨越了地域限制，為各聯(lián)動單位之間和各聯(lián)動單元之間搭建了信息溝通橋梁，以便實現(xiàn)相互之間能夠協(xié)調(diào)合作和資源共享。眾多獨立的聯(lián)動單元以一個聯(lián)動單位為中心，形成一個小的網(wǎng)絡(luò)組織，眾多小的網(wǎng)絡(luò)組織以聯(lián)動指揮中心為中心，構(gòu)建了一個縱橫交錯、緊密聯(lián)系的大型動態(tài)網(wǎng)絡(luò)組織，即網(wǎng)絡(luò)式動態(tài)聯(lián)動組織。

網(wǎng)絡(luò)式動態(tài)聯(lián)動組織運作狀態(tài)可分為常態(tài)運作和非常態(tài)運作。常態(tài)運作是指聯(lián)動單位在其權(quán)限范圍內(nèi)能夠調(diào)動各聯(lián)動單位的資源為其安全生產(chǎn)行政監(jiān)管服務(wù)，聯(lián)動處理行政監(jiān)管活動，反之，則為非常態(tài)運作。常態(tài)下各聯(lián)動單位在所管轄區(qū)域履行本單位行政監(jiān)管職責，非常態(tài)下，在聯(lián)動指揮中心的指揮下，聯(lián)系其他聯(lián)動單位協(xié)助或者合作完成行政監(jiān)管職責。行政監(jiān)管聯(lián)動指揮中心是石油企業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管的最高決策機構(gòu)，是根據(jù)石油企業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管特征設(shè)置的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，配備了石油、經(jīng)濟、管理、法律、安全生產(chǎn)等不同領(lǐng)域的專家、學者作為指揮中心的咨詢顧問。該中心成員應(yīng)由中央權(quán)力部門、安全生產(chǎn)行政監(jiān)管負責人和向社會公開招聘的專業(yè)人員，具有足夠大的權(quán)力和權(quán)威，在行政監(jiān)管中能有效調(diào)配資源、協(xié)調(diào)工作，能夠制定強力措施，強制執(zhí)行。地方行政監(jiān)管機構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)式動態(tài)聯(lián)動組織中的聯(lián)動單位，主要負責行政監(jiān)管管轄區(qū)域內(nèi)的石油企業(yè)安全生產(chǎn)、執(zhí)行指揮中心下達的指令、協(xié)調(diào)配合其他聯(lián)動單位的工作，以及向指揮中心反饋監(jiān)管情況。在常態(tài)下，負責對石油企業(yè)安全生產(chǎn)進行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查等監(jiān)管工作；非常態(tài)下，在聯(lián)動指揮中心的指揮下，聯(lián)系有關(guān)聯(lián)動單位、聯(lián)動單元尋求協(xié)助。各行政監(jiān)管涉及部門是網(wǎng)絡(luò)式動態(tài)聯(lián)動組織中的聯(lián)動單元，主要是為指揮中心和聯(lián)動單元提供協(xié)作服務(wù)和技術(shù)支持。在常態(tài)下，各聯(lián)動單位是獨立個體，各司其責；非常態(tài)下，接受指揮中心的指令，快速做出反應(yīng)，及時為聯(lián)動單位提供幫助。

三、 石油企業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管運行機制

健全的行政監(jiān)管運行機制是確保石油企業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)式動態(tài)聯(lián)動組織實現(xiàn)有效行政監(jiān)管目標的工作制度、規(guī)范、辦法及組織形式之間相互作用的過程和方式；是構(gòu)成監(jiān)管工作有序運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)平臺；是行政監(jiān)管部門有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究的有力保障。在安全生產(chǎn)行政監(jiān)管過程中，行政監(jiān)管機構(gòu)需在不同時段投入不同行政監(jiān)管運行機制，以便適時的發(fā)揮相應(yīng)的效用。在此，可按監(jiān)管的時效性分為事前、事中和事后監(jiān)管機制。

事前監(jiān)管機制主要是起預(yù)防作用，嚴格按照監(jiān)管要求，確保石油企業(yè)安全生產(chǎn)，預(yù)防和避免不必要的安全事件發(fā)生。事中監(jiān)管機制主要是起快速處理作用，一旦有安全事件發(fā)生，安全生產(chǎn)行政監(jiān)管部門及時發(fā)揮監(jiān)管職責，避免安全事件擴大化，降低事件造成的損失。事后監(jiān)管主要起總結(jié)評價作用，通過追究相關(guān)責任，獎懲相關(guān)部門、企業(yè)，總結(jié)經(jīng)驗和教訓，以此作為“前車之鑒”。監(jiān)測與預(yù)警機制、信息發(fā)布機制和安全風險預(yù)防機制一般是在事前環(huán)節(jié)對石油企業(yè)的安全生產(chǎn)進行行政監(jiān)管的運行機制，利用現(xiàn)代化技術(shù)檢測手段，對石油企業(yè)安全生產(chǎn)違規(guī)操作、安全隱患或異常情況進行數(shù)字化監(jiān)測和分析，建立安全生產(chǎn)事件的預(yù)警指數(shù)和等級標準，并根據(jù)情況向不同范圍內(nèi)的石油企業(yè)進行通告，適時的預(yù)測和預(yù)防安全生產(chǎn)隱患的發(fā)生或者降低安全生產(chǎn)事件造成的損失。應(yīng)急監(jiān)管機制、快速反應(yīng)機制、聯(lián)動處理機制和信息發(fā)布機制是在事中環(huán)節(jié)的行政監(jiān)管運行機制，是對安全生產(chǎn)已發(fā)生事件做出及時、快速反應(yīng)，遏制事件的擴大化，避免或減少事件造成的損失和影響，反映了行政監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)急監(jiān)管能力和行政監(jiān)管執(zhí)行能力?？偨Y(jié)評價機制、激勵機制、問責機制和信息發(fā)布機制是在事后環(huán)節(jié)對石油企業(yè)進行行政監(jiān)管的運行機制，根據(jù)總結(jié)評價的結(jié)果建立相應(yīng)的激勵機制和問責機制，對于評價優(yōu)良的石油企業(yè)給予一定的經(jīng)濟激勵，對于評價較差的石油企業(yè)給予相應(yīng)的經(jīng)濟處罰，若出現(xiàn)違法違規(guī)行為，應(yīng)對其進行問責，目的是為了提升石油企業(yè)安全生產(chǎn)水平，減少安全生產(chǎn)事故的發(fā)生，增強行政監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性和公信力，同時，總結(jié)評價結(jié)果可作為以后行政監(jiān)管工作的借鑒內(nèi)容。

不難看出，信息發(fā)布機制貫穿于整個行政監(jiān)管過程中，其根本目的都是為公眾提供權(quán)威信息渠道，確保信息發(fā)布的及時性、準確性、客觀性和全面性。但是，側(cè)重點不同，事前的信息發(fā)布主要是為了第一時間及時準備地發(fā)布石油企業(yè)安全生產(chǎn)違規(guī)操作或安全隱患，以便石油企業(yè)及時整改或預(yù)防；事中的信息發(fā)布主要是保持信息渠道暢通，及時發(fā)布行政監(jiān)管部門監(jiān)管動態(tài)、事件進展情況和處置意見，避免胡亂猜測、謠言傳播，以及減少傷亡和其他不必要損失；事后的信息發(fā)布主要是為了宣傳、表彰安全生產(chǎn)行政監(jiān)管中表現(xiàn)優(yōu)良的石油企業(yè)和警示、處罰安全生產(chǎn)行政監(jiān)管中查處的違法違規(guī)石油企業(yè)，以及公示責任追究結(jié)果。因此應(yīng)將充分發(fā)揮信息發(fā)布機制作用，將其貫穿于事前預(yù)防監(jiān)管，事中現(xiàn)場監(jiān)管，事后補救監(jiān)管整個安全生產(chǎn)行政監(jiān)管過程，最終實現(xiàn)安全隱患絕大部分扼殺在事前，降低安全事件發(fā)生率。

四、 石油企業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管支撐體系

1. 安全生產(chǎn)宣傳教育體系。行政監(jiān)管部門應(yīng)制訂安全生產(chǎn)宣傳教育體系規(guī)劃，逐步建立安全生產(chǎn)宣傳教育體系。安全生產(chǎn)宣傳教育體系應(yīng)隨時把握正確的輿論導(dǎo)向，形成覆蓋全國的安全生產(chǎn)教育網(wǎng)，將安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)作為石油企業(yè)準入考核標準，將安全生產(chǎn)知識納入安全生產(chǎn)行政監(jiān)管培訓中，倡導(dǎo)安全文化，鼓勵和支持企業(yè)編制《安全生產(chǎn)月報》、《安全生產(chǎn)手冊》等安全文化產(chǎn)品。強化安全生產(chǎn)專業(yè)教育、職業(yè)教育和企業(yè)教育，以落實石油企業(yè)主體責任，提升企業(yè)安全生產(chǎn)技術(shù)水平，行政監(jiān)管人員安全生產(chǎn)素質(zhì)，減少安全生產(chǎn)事故為宗旨，最終構(gòu)建“全方位、多層次、多形式、重時效的安全生產(chǎn)宣傳教育體系。

2. 安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系。一套完善的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系不僅有利于規(guī)范石油企業(yè)安全生產(chǎn)，增強安全生產(chǎn)行政監(jiān)管力、行政執(zhí)法力，還利于提高安全生產(chǎn)行政監(jiān)管部門行政監(jiān)管的權(quán)威性。《安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃》中將完善法律法規(guī)體系列為6大任務(wù)之一，明確提出完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標準規(guī)范體系，嚴格安全生產(chǎn)執(zhí)法，強化制度約束，把安全生產(chǎn)工作納入依法、規(guī)范、有序、高效開展的軌道，真正做到依法準入、依法生產(chǎn)、依法監(jiān)管。因此，必須將構(gòu)建一套完備的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系列為行政監(jiān)管的重點任務(wù)，促使形成有法可依，執(zhí)法必嚴的良好行政監(jiān)管局面。

3. 安全生產(chǎn)監(jiān)管投入保障體系。安全生產(chǎn)監(jiān)管投入偏少，會制約和影響安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管效能，因此，政府財政部門應(yīng)當加大財政投入力度，加大安全生產(chǎn)公共投入，如增加安全生產(chǎn)行政監(jiān)管培訓費用、扶持安全生產(chǎn)行政監(jiān)管科技創(chuàng)新、增強安全生產(chǎn)行政監(jiān)管宣傳教育，以及增加行政監(jiān)管人員、設(shè)備的資金和監(jiān)管部門運作費用等。同時，公共財政的投入需要相應(yīng)的財政監(jiān)督機制，確保資金的專款專用，違規(guī)使用的應(yīng)追究責任，并予以重罰。

4. 安全生產(chǎn)監(jiān)管科技支撐體系。建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的安全生產(chǎn)監(jiān)管科技支撐體系，一方面，可使各級安全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察管理機構(gòu)在依法履行職責過程中得到強有力的技術(shù)支持；另一方面，借助安全生產(chǎn)事件預(yù)防與控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)技術(shù)研究的成果和重大安全生產(chǎn)事故調(diào)查分析與鑒定技術(shù)的基礎(chǔ)研究的成果，可大力推進石油行業(yè)安全生產(chǎn)行政監(jiān)管的科技進步，提高防范安全生產(chǎn)事件發(fā)生的能力，預(yù)防和減少重大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

5. 安全生產(chǎn)監(jiān)管信息通訊指揮平臺。安全生產(chǎn)監(jiān)管信息通訊指揮平臺是在安全生產(chǎn)宣傳教育體系、安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系、安全生產(chǎn)監(jiān)管投入保障體系和安全生產(chǎn)監(jiān)管科技支撐體系的保障下，通過搜集、整理和分類安全生產(chǎn)信息，然后建立安全生產(chǎn)信息資源庫，構(gòu)建信息資源平臺；借助計算機軟件應(yīng)用技術(shù)，開發(fā)設(shè)計對應(yīng)信息資源庫的軟件程序，構(gòu)建應(yīng)用技術(shù)平臺；設(shè)定、劃分各個系統(tǒng)用戶，構(gòu)建基礎(chǔ)應(yīng)用平臺，利用信息通訊網(wǎng)絡(luò)將三平臺聯(lián)系起來，最終用以支撐安全生產(chǎn)監(jiān)管信息通訊指揮平臺。安全生產(chǎn)行政監(jiān)管部門憑借信息通訊指揮平臺對石油企業(yè)安全生產(chǎn)施行安全生產(chǎn)通訊指導(dǎo)、安全生產(chǎn)監(jiān)控和安全生產(chǎn)行政執(zhí)法等行政監(jiān)管信息通訊指揮工作。

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基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機制研究——以川渝地區(qū)天然氣開采安全突發(fā)事件為例”（項目號：09XJCZH011），國家社科基金項目“央企與駐地政府應(yīng)對重大突發(fā)事件聯(lián)動機制研究”（項目編號：10CZZ038）；西南石油大學人文專項基金資助（2012RW001）。

作者簡介：高軍，博士生，西南石油大學四川石油天然氣發(fā)展研究中心、經(jīng)濟管理學院教授；熊璟，西南石油大學管理科學與工程2010級碩士生；李軍，華油集團瀘州川油天然氣有限公司經(jīng)濟師。

收稿日期：2013-01-25。