[摘 要]偏低的資源稅單位稅額未能有效引導(dǎo)開采企業(yè)節(jié)約利用資源，是造成我國資源開采效率低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重的重要原因。2010年6月1日，資源稅改革在新疆地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，將原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。文章首先從提高資源稅稅負(fù)與增加資源地區(qū)財(cái)政收入兩方面闡述資源稅改革的意義，對(duì)資源稅改革的深層次問題進(jìn)行探討，提出資源稅改革的目標(biāo)是增加資源開采者和資源使用者的成本，并最終促使企業(yè)提升資源開采效率。提出建立權(quán)利金制度是未來我國資源稅改革的主要方向。

[關(guān)鍵詞]資源稅改革；意義；問題；方向

[中圖分類號(hào)]F810.424 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2013）04-0073-04

一、資源稅改革的意義

我國現(xiàn)行資源稅是在1994年稅費(fèi)制度改革時(shí)確立的，是為了體現(xiàn)國家權(quán)益、促進(jìn)合理開發(fā)利用資源、調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入而對(duì)資源產(chǎn)品征收的一種稅，實(shí)行從量定額征收。資源稅稅額高低取決于資源品銷售數(shù)量，而與資源利用效率、儲(chǔ)量消耗，環(huán)境影響等無關(guān)，不能充分體現(xiàn)資源的稀缺性。過低的資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)未能有效引導(dǎo)開采企業(yè)保護(hù)資源，導(dǎo)致我國資源開采效率低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。2010年6月1日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)了《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題規(guī)定》，將原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，明確資源稅按資源品銷售收入的5%征收，從而實(shí)現(xiàn)了資源稅與資源品價(jià)格的掛鉤，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)一步合理開發(fā)利用資源。資源稅改革的意義體現(xiàn)在以下兩方面。

（一）資源稅改革有利于緩解油氣資源稅從量定額的計(jì)征方式與油氣高價(jià)格之間的矛盾，改變資源稅稅負(fù)水平過低問題

我國曾多次提高油氣資源稅單位稅額征收標(biāo)準(zhǔn)。1993年國務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定，原油資源稅單位稅額征收標(biāo)準(zhǔn)為8元～30 元/噸，天然氣為2元～15 元/千立方米。2005 年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整油氣資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)的通知》將原油資源稅單位稅額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高至 14元～30 元/噸，天然氣調(diào)高至 7元～15 元/千立方米。盡管如此，國內(nèi)原油資源稅收入的變化軌跡與價(jià)格的變動(dòng)之間仍存在很大差異，見圖1。

可見，除2002年和2006年的原油資源稅收入增長幅度大于原油價(jià)格增長幅度外，其余年份的原油資源稅收入增長幅度均小于原油價(jià)格增長幅度，2003年、2004年和2008年甚至出現(xiàn)原油資源稅收入與原油價(jià)格變動(dòng)方向相背離的現(xiàn)象?？梢?，資源稅從量定額征收，即按照每噸采出量征收固定金額的方式，雖具有簡便易行、征管費(fèi)用相對(duì)較低等優(yōu)點(diǎn)，但使資源稅喪失了自動(dòng)調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入的功能，使資源稅對(duì)資源品價(jià)格的變動(dòng)喪失了彈性。資源稅從價(jià)計(jì)征后，資源稅與價(jià)格實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，不僅可以引導(dǎo)資源開采企業(yè)進(jìn)一步合理開發(fā)利用資源，還可以實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)利益共擔(dān)，資源品價(jià)格上漲時(shí)政府可以平抑開采企業(yè)的超額利潤，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；資源品價(jià)格下跌企業(yè)虧損時(shí)，開采企業(yè)可以獲得政府的隱形補(bǔ)貼，進(jìn)而有效保護(hù)企業(yè)發(fā)展。

資源稅改革大大提高了在疆油氣資源開采企業(yè)的稅負(fù)水平，改變了資源稅稅負(fù)水平過低問題。資源稅改革試點(diǎn)之前，新疆地區(qū)原油資源稅的征收標(biāo)準(zhǔn)為30元/噸，若按目前國內(nèi)原油4，000元/噸的平均價(jià)計(jì)算，從價(jià)5%的資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于從量200元/噸征收，是原水平的6倍～7倍。2009年，中石油在新疆地區(qū)共生產(chǎn)原油1，800萬噸、天然氣230億立方米，分別占其總產(chǎn)量的17.92%和 35.36%。新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，中石油每年在新疆地區(qū)要分別繳納36億元的原油資源稅和10.35億元的天然氣資源稅。

（二）油氣資源主要分布在我國中西部欠發(fā)達(dá)省份，資源稅改革有利于增加這些地區(qū)的財(cái)政收入，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

資源稅作為一種地方稅種，其意義在于能夠使資源所在地分享到更多的資源開發(fā)收益，使治理污染，保護(hù)氣候及環(huán)境等活動(dòng)有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，因此，資源型地方政府為擺脫當(dāng)?shù)刎?cái)政困境而對(duì)資源稅寄予厚望。但從新疆地區(qū)來看，資源稅目前在地方財(cái)政收入中尚不具備主體稅種資格，1999年～2008年新疆地區(qū)資源稅收入占地方財(cái)政收入的比重見圖2。

1999年，新疆地區(qū)資源稅收入占地方財(cái)政收入的比重為3.39%，2000年之后有所上升，2002年達(dá)到4.37%，之后開始下降，到2008年只有3.02%。新疆作為我國的資源大省，資源稅改革在新疆試點(diǎn)后，新疆地區(qū)的財(cái)政收入大大增加，2010年新疆資源稅達(dá)到19.1億元，增長了232.3%。

但是，資源稅試點(diǎn)改革尚未根本解決資源有效開采、資源保護(hù)問題。首先，資源稅試點(diǎn)改革沒有充分考慮到不同企業(yè)在開采條件、資源利用效率等方面的差異，即便是同一企業(yè)在不同階段其開采條件、資源利用效率亦不同。其次，資源稅征收公式中沒有體現(xiàn)油氣品位、開采回采率系數(shù)等影響資源有效開采、資源保護(hù)的要素。雖然新疆的資源稅新政策中規(guī)定了三種情形的減征條件以鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)低品位、難采資源的開采，以提高資源回采率等，但在實(shí)際征稅操作中，存在界定困難、易滋生腐敗尋租等問題。

二、資源稅改革的主要問題

（一）大幅度提高資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必增加資源開采企業(yè)的稅負(fù)成本，成本的增加是否會(huì)導(dǎo)致企業(yè)難以承受，從而影響企業(yè)自身發(fā)展，不利于我國經(jīng)濟(jì)增長

據(jù)測(cè)算，資源稅改革在新疆地區(qū)試點(diǎn)后，中石油的原油和天然氣將分別減利20億元和40億元左右，中石化將分別減利3.5億元和7億元左右。國泰君安研究報(bào)告指出，若由2010年年初在新疆地區(qū)從價(jià)5%計(jì)征油氣資源稅，按原油價(jià)格80美元/桶計(jì)算，2010年中石油、中石化稅前利潤將分別下降2.21%和1.28%。國信證券研究報(bào)告認(rèn)為，新疆地區(qū)油氣資源從價(jià)5%征收資源稅，在原油價(jià)格70美元/桶的情況下，中石油和中石化每股盈利將分別下降0.01元和0.01元；如果資源稅改革推廣至全國，中石油每股盈利將下降0.12元，中石化每股盈利將下降0.05元。高盛的最新報(bào)告更為明確的指出，新疆地區(qū)從價(jià)5%計(jì)征油氣資源稅，2010年～2012年間，中石油每年每股盈利將減少4%，中石化每年每股盈利將減少1%～2%；如果資源稅改革推廣至全國，2012年中石油每股盈利將減少17%，中石化將減少8%。兩大油氣生產(chǎn)商的盈利能力均將受到明顯沖擊。

2009年，我國共生產(chǎn)原油1.89億噸，凈進(jìn)口原油卻高達(dá)1.99億噸，原油進(jìn)口依存度首次超過50%的警戒線，達(dá)到51.29%。中石油、中石化是保障我國油氣生產(chǎn)供應(yīng)的主力軍，擔(dān)負(fù)著重大的國家戰(zhàn)略責(zé)任。國內(nèi)大型油氣生產(chǎn)商只有具備足夠的實(shí)力和再發(fā)展能力，才能保障油氣資源的安全，才能實(shí)施海外收購。資源稅改革后，油氣企業(yè)的負(fù)擔(dān)水平必然加重，其國際競(jìng)爭能力和未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)必受到影響。

（二）資源開采企業(yè)的稅負(fù)成本是否會(huì)最終轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成消費(fèi)者剩余的減少，產(chǎn)生過多的經(jīng)濟(jì)壓力

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，企業(yè)成本是否增加主要依據(jù)企業(yè)將增加的稅負(fù)最終轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的能力，以及企業(yè)能否通過其它方面成本的降低來對(duì)沖稅額增加帶來的影響。資源稅改革后，資源企業(yè)應(yīng)繳納的資源稅稅額大幅增加，資源企業(yè)的資源稅稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力取決于資源產(chǎn)品價(jià)格的市場(chǎng)化程度：如果資源產(chǎn)品價(jià)格尚未市場(chǎng)化，資源產(chǎn)品價(jià)格受到政府的行政控制，資源稅的轉(zhuǎn)嫁就很難取得成功；如果資源產(chǎn)品的價(jià)格更多的取決于國際市場(chǎng)價(jià)格，資源稅也不一定能夠進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁，因?yàn)橘Y源品的使用者可以采用進(jìn)口替代的方式；如果資源產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)市場(chǎng)化，則資源稅能否轉(zhuǎn)嫁就取決于資源開采企業(yè)的市場(chǎng)定價(jià)能力，定價(jià)能力越強(qiáng)，資源稅轉(zhuǎn)嫁的程度就越大。在我國，原油價(jià)格已經(jīng)和國際市場(chǎng)接軌，國內(nèi)原油價(jià)格完全取決于國際市場(chǎng)原油價(jià)格，所以原油資源的資源稅完全由原油開采企業(yè)承擔(dān)，不會(huì)轉(zhuǎn)嫁給下游企業(yè)以及消費(fèi)者。天然氣的價(jià)格則是由政府指導(dǎo)定價(jià)，沒有完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，天然氣資源的資源稅能否轉(zhuǎn)嫁給下游企業(yè)涉及到天然氣企業(yè)和政府之間的利益博弈。我國煤炭市場(chǎng)基本已經(jīng)市場(chǎng)化（電煤除外），資源稅成本的提高就很容易轉(zhuǎn)嫁給下游企業(yè)及消費(fèi)者。根據(jù)對(duì)煤炭行業(yè)的研究，如果資源稅上調(diào)10%，煤炭價(jià)格的上漲幅度會(huì)高達(dá)20元～100元/噸，原煤資源稅一旦提高，將導(dǎo)致采煤企業(yè)將資源稅完全轉(zhuǎn)嫁給下游企業(yè)及消費(fèi)者，并不會(huì)通過企業(yè)開采效率的提升來降低開采成本。

資源稅改革的最終目標(biāo)是為了改變目前資源企業(yè)開采的低效率，也就是說通過稅制來促進(jìn)企業(yè)開采效率的提高，而不是通過價(jià)格提高來轉(zhuǎn)移成本。目前的資源稅改革方案是否能實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)還很難確定。國內(nèi)原油價(jià)格和國際市場(chǎng)基本完全接軌，在其他稅費(fèi)不變的情況下，原油資源稅的提高會(huì)促使原油開采企業(yè)提高自身效率。但是，我國的原油開采行業(yè)基本是壟斷行業(yè)，壟斷部門會(huì)通過各種游說，促使政府提高產(chǎn)品價(jià)格，減少資源稅提高帶來的影響。并且，現(xiàn)階段我國原油供需平衡適度偏緊，原油開采行業(yè)中的壟斷央企，會(huì)很容易地通過降低其他稅費(fèi)等優(yōu)惠政策抵消資源稅提高帶來的成本增加。國內(nèi)天然氣價(jià)格還未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，國家在制定政策時(shí)已充分考慮了中央政府和地方政府，政府和企業(yè)之間的各種利益關(guān)系。在資源稅試點(diǎn)改革方案公布之前，國家發(fā)改委宣布國產(chǎn)陸上天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格每千立方米提高230元，部分資源稅就通過價(jià)格對(duì)下游企業(yè)進(jìn)行了轉(zhuǎn)嫁，以天然氣為原料的尿素和甲醇等化肥企業(yè)的原料成本將上升12%至15%，化肥企業(yè)進(jìn)一步將成本轉(zhuǎn)嫁給最終消費(fèi)者。另外，天然氣價(jià)格的市場(chǎng)化改革正在進(jìn)行，天然氣的價(jià)格還會(huì)進(jìn)一步提高，天然氣的資源稅轉(zhuǎn)嫁也將會(huì)更容易。

總體上說，資源稅由從量改為從價(jià)計(jì)征，提高資源稅稅負(fù)，并不能實(shí)現(xiàn)資源稅改革的最終目標(biāo)。資源品價(jià)格的提高會(huì)促使下游企業(yè)以及最終消費(fèi)者提高資源品的利用效率，但并不能提高資源企業(yè)的開采效率，資源浪費(fèi)的問題仍然很嚴(yán)重。

三、資源稅改革的主要方向

從理論上說，資源稅改革的主要方向是增加資源開采者、使用者的成本，進(jìn)而促使資源開采企業(yè)提升自身開采效率，而不是通過價(jià)格來轉(zhuǎn)嫁成本。只有建立和完善資源轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化交易機(jī)制，完善資源有償使用制度，使資源開采者通過市場(chǎng)化的手段去獲取資源和利用資源，資源開采者才會(huì)更加有效的開采資源，資源浪費(fèi)現(xiàn)象才會(huì)減少。

在國外，通常以權(quán)利金來體現(xiàn)資源所有者權(quán)益，并將其在資源價(jià)格中進(jìn)行充分體現(xiàn)。權(quán)利金是資源所有權(quán)人向礦業(yè)權(quán)人因開采資源而收取的費(fèi)用，它調(diào)整的是資源所有權(quán)人同礦業(yè)權(quán)人之間的法律關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，礦業(yè)權(quán)人只要進(jìn)行開采就必須繳納。目前多數(shù)國家采取從價(jià)計(jì)征或從量計(jì)征方式征收權(quán)利金，還有一些國家按照采礦企業(yè)利潤的一定比例計(jì)征，并且根據(jù)礦種和品味的不同而采用不同的權(quán)利金費(fèi)率。從對(duì)所有資源不分優(yōu)劣普遍征收權(quán)利金，可以看出權(quán)利金包含了對(duì)資源稀缺租的征收；而根據(jù)礦種和品味的不同而采用不同的權(quán)利金費(fèi)率，可以看出權(quán)利金還包含對(duì)李嘉圖級(jí)差地租的征收。

當(dāng)前國內(nèi)對(duì)建立權(quán)利金制度的呼聲很高，眾多學(xué)者建議合并資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，或者取消資源稅，留下礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，或者留下資源稅，取消礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。筆者認(rèn)為，不管采用哪種方案，關(guān)鍵要在借鑒國外權(quán)利金制度的基礎(chǔ)上，理順租、稅、費(fèi)之間的關(guān)系，現(xiàn)行哪些稅費(fèi)具有權(quán)利金的性質(zhì)，哪些不具有，從而避免重復(fù)征收，進(jìn)而保證權(quán)利金的合理征收。國外的研究機(jī)構(gòu)在研究我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制時(shí)，也多將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)視為權(quán)利金。盡管礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)從征收主體、征收對(duì)象、征收的用途來看，類似于權(quán)利金，但是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)更多的像一種反映普遍征收稀缺租的權(quán)利金，而資源稅更好的反映了權(quán)利金對(duì)稀缺租和級(jí)差地租的征收。因此，資源稅同權(quán)利金在更大程度上存在重合交叉的部分，應(yīng)是我國資源稅未來改革的主要方向。

權(quán)利金制度為我國完善資源有償使用制度提供了一個(gè)很好的借鑒，但是根據(jù)我國目前的國情，如何建立適合的權(quán)利金制度仍有很多問題需要解決。其一，在考慮權(quán)利金費(fèi)率時(shí)，需要考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、礦業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、礦產(chǎn)種類、國際通行慣例、國家礦業(yè)政策等因素，以及評(píng)估這些因素對(duì)權(quán)利金費(fèi)率的影響；另外，權(quán)利金的征收肯定要根據(jù)礦產(chǎn)資源的價(jià)值來確定，如何評(píng)估資源的價(jià)值問題，是確定權(quán)利金費(fèi)率的一個(gè)關(guān)鍵因素，目前我國在資源價(jià)值評(píng)估方面還存在著嚴(yán)重缺陷。其二，我國目前在稅費(fèi)征收、管理、使用體制上存在著很多弊病，如何確定我國權(quán)利金的征收機(jī)關(guān)、使用范圍、使用方向等也有問題。其三，如何在權(quán)利金制度中去體現(xiàn)資源開采的環(huán)境成本是另一個(gè)需要考慮的問題，也就是說設(shè)計(jì)的權(quán)利金制度要能起到保護(hù)資源、減少污染、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的作用。

[注 釋]

① 由于國內(nèi)原油價(jià)格已經(jīng)與國際原油價(jià)格接軌，此處用國際原油價(jià)格反映國內(nèi)原油價(jià)格的變動(dòng)。

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（責(zé)任編輯：李 萌）