摘 要：本文在梳理文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)兩個(gè)方面考察了土地財(cái)政的體制成因：財(cái)政分權(quán)下的預(yù)算約束和政治集權(quán)下的升遷錦標(biāo)賽激勵(lì)模式使地方政府日益依賴土地財(cái)政。土地財(cái)政在為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻因推高房價(jià)、非經(jīng)濟(jì)性公共品供給失衡、土地違法案件頻現(xiàn)和強(qiáng)制拆遷威脅執(zhí)政基礎(chǔ)等原因飽受詬病，建議從改善政績考核體系和深化財(cái)政體制改革兩方面來治理土地財(cái)政。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；政績考核；分稅制；財(cái)政分權(quán)

中圖分類號(hào)：F321.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2013）03-0024-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.03.05

一、引言

20世紀(jì)90年代以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)增長的不斷加快和城市化進(jìn)程的明顯加速，對土地的需求日益增大，通過國有土地使用權(quán)的有償出讓而形成的土地財(cái)政發(fā)揮的作用越來越大，已成為拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要因素。最新數(shù)據(jù)顯示，土地出讓收入已成為我國地方政府最主要本級(jí)財(cái)政收入來源①，在此背景下，新一輪財(cái)稅體制改革的呼聲日益高漲，土地財(cái)政再次成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

本文從財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)兩個(gè)方面考察了土地財(cái)政的體制成因：財(cái)政分權(quán)下的預(yù)算約束和政治集權(quán)下的升遷錦標(biāo)賽激勵(lì)模式使地方政府日益依賴土地財(cái)政，土地財(cái)政在為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻因推高房價(jià)、非經(jīng)濟(jì)性公共品供需失衡、土地違法案件頻現(xiàn)和強(qiáng)制拆遷威脅執(zhí)政基礎(chǔ)等原因飽受詬病，最后從改善政績考核體系和深化財(cái)政體制改革兩個(gè)方面給出了相應(yīng)的政策建議。

二、土地財(cái)政的體制成因

（一）升遷錦標(biāo)賽下的競爭沖動(dòng)

在中國改革開放的發(fā)展歷程里，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是不能動(dòng)搖的核心內(nèi)容，于是中央政府將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為考核地方政府政績的重要內(nèi)容。GDP指標(biāo)因?yàn)榫哂锌捎?jì)量性、通用性、可控性等特點(diǎn)，成為衡量地方政府政績水平的重要指標(biāo)，GDP增長率更高的地方政府同級(jí)官員，可以提拔到更高的職位。實(shí)證研究表明，更高的GDP增長率確實(shí)能讓地方官員獲得更多的晉升機(jī)會(huì)[1]。這種政治激勵(lì)模式確實(shí)為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)地高速增長奠定了基礎(chǔ)，但唯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為最主要內(nèi)容的考核機(jī)制驅(qū)使地方政府官員非常熱衷不斷攫取權(quán)力及全轄范圍內(nèi)的資源，旨在這種升遷錦標(biāo)賽中獲取競爭優(yōu)勢。

升遷錦標(biāo)賽誘發(fā)了地方政府的投資沖動(dòng)，強(qiáng)化了地方政府間激烈的競爭，使其通過改善基礎(chǔ)設(shè)施、稅收和土地優(yōu)惠、減少行政管制等手段吸引流動(dòng)性較大的生產(chǎn)要素流入本地區(qū)，在競爭過程中地方政府產(chǎn)生了龐大的經(jīng)濟(jì)性支出需求，面對巨大的財(cái)力缺口，地方政府面臨預(yù)算約束問題。

目前，我國的地方稅立法權(quán)嚴(yán)格限制，使得地方政府無法根據(jù)本地的資源稟賦優(yōu)勢開征地方稅，阻斷了將資源轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入的通道，地方稅收收入作為地方政府財(cái)政收入的主要來源，規(guī)模偏小，僅能維持正常的行政運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有多余的財(cái)力用于公共品提供。這些構(gòu)成了地方政府的第一種預(yù)算約束。

我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度也非常不完善，最具財(cái)力均等化作用的一般性轉(zhuǎn)移支付比重較小，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，但由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要配套資金，地方政府需要“跑部錢進(jìn)”。同時(shí)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度并沒有對財(cái)力向下轉(zhuǎn)移進(jìn)行合理有效的制度安排，省以下的財(cái)力轉(zhuǎn)移通道沒有打通，在這種制度博弈中，地方政府籌集非稅收入的動(dòng)機(jī)愈加明顯。由此形成了地方政府的第二種預(yù)算約束。

地方政府必須擴(kuò)大收入渠道，突破預(yù)算限制，保證行政日常運(yùn)轉(zhuǎn)并在升遷錦標(biāo)賽中取得好成績，土地財(cái)政可以帶來即期與遠(yuǎn)期獲得的一切相關(guān)稅收與非稅收入，成為地方政府釋放競爭沖動(dòng)的最優(yōu)選擇。

（二）不對稱財(cái)政分權(quán)下的行為選擇

財(cái)政分權(quán)是宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一個(gè)重要的公共制度安排，它主要涉及地方政府和中央政府之間有關(guān)征收權(quán)利和支出責(zé)任的劃分。1994年中央政府開始推行的分稅制改革，對中央和地方政府財(cái)政收入的分享比例進(jìn)行大幅度調(diào)整，提高了中央財(cái)政收入的比重，改變了財(cái)政收入和支出同時(shí)下放的局面。但是，改革的設(shè)計(jì)并沒有將觸角延伸至行政職責(zé)逐級(jí)下放、對地方政府經(jīng)濟(jì)績效考核等領(lǐng)域，盡管實(shí)施了大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付，但沒有觸及問題的根本，財(cái)政支出責(zé)任高度下放的體制并未變革。

分稅制改革的結(jié)果明顯違背了科學(xué)合理的財(cái)政分權(quán)安排中權(quán)責(zé)對稱性的基本要求，中央政府獲得了巨大的財(cái)權(quán)，承擔(dān)的事權(quán)卻越來越小，地方政府能夠獲得的財(cái)政收入少了，承擔(dān)的事權(quán)卻越來越多，包括社會(huì)公共品的供給、社會(huì)公益性設(shè)施與場所的建設(shè)和維修、供水供電等城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和社會(huì)保障服務(wù)的提供以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等。

分稅制改革實(shí)施以后，地方政府對稅收的自由裁量權(quán)受到嚴(yán)格管制。作為分稅制體制的重要內(nèi)容和配套措施，中央取消了地方政府減免稅的權(quán)力，明確規(guī)定“除稅法規(guī)定的減免稅項(xiàng)目外，各級(jí)政府各部門都不能開減免稅的口子”①。另外，為了解決地方政府隱藏稅收征收管理努力程度的問題②，中央政府建立了自己的征收機(jī)構(gòu)—國家稅務(wù)局，不再委托地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收中央的稅收，由此進(jìn)一步削弱了地方政府與中央談判的能力。

2000年以后，隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出和落實(shí)，各地進(jìn)一步加大了績效考核力度，財(cái)政收入和稅收收入作為重要的度量指標(biāo)被納入對地方政府的考核激勵(lì)體系中并不斷加大指標(biāo)權(quán)重。由于考核激勵(lì)體系的引導(dǎo)，單純的GDP競賽變成了地方財(cái)政收入主導(dǎo)的競賽，由此，征收過頭稅和寅吃卯糧的現(xiàn)象愈演愈烈，地方政府已經(jīng)完全擯棄了包干體制下的藏富于民和藏富于企?；仡欉^去的十年，地方政府對土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資和擴(kuò)大地方建設(shè)規(guī)模的熱情空前高漲，其中地方財(cái)政收入巨幅增長成為重要推動(dòng)因素。

由于分稅制改革對地方政府的預(yù)算外和非預(yù)算收入有極大的影響，預(yù)算外和非預(yù)算資金成為地方政府財(cái)政收入的新增長極。行政事業(yè)單位收費(fèi)是預(yù)算外資金的主要構(gòu)成，農(nóng)業(yè)上的提留統(tǒng)籌與土地開發(fā)相關(guān)收入是非預(yù)算資金的主要來源。財(cái)政分權(quán)以后，中央出臺(tái)了收支兩條線、國庫統(tǒng)一支付等關(guān)于預(yù)算外資金的制度，有效遏制了地方政府亂收費(fèi)的現(xiàn)象，逐步將行政事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行預(yù)算內(nèi)管理，而土地開發(fā)相關(guān)收入?yún)s一直停留在非預(yù)算層面，地方政府恰好需要能夠滿足短期政績考核的財(cái)政增長方式，土地財(cái)政成為幫助地方政府跑贏升遷錦標(biāo)賽的最優(yōu)選擇。在這樣的體制下，擴(kuò)大地方政府財(cái)政收入的最好辦法就是土地財(cái)政。國內(nèi)學(xué)者的研究也表明，當(dāng)前中國的財(cái)政分權(quán)模式導(dǎo)致了地方政府過度依賴土地財(cái)政[2-3]。

（三）簡要評述

土地財(cái)政是地方政府在目前的體制環(huán)境、政治激勵(lì)機(jī)制和預(yù)算約束機(jī)制下完成政府目標(biāo)函數(shù)的必然選擇，是地方政府在利益分配格局中的一種角色選擇和博弈決策。地方政府代表著公共利益，實(shí)際上卻在不斷攫取管轄范圍內(nèi)的土地紅利補(bǔ)充財(cái)源，地方政府財(cái)政模式已經(jīng)由企業(yè)財(cái)政模式轉(zhuǎn)換為土地財(cái)政模式。本文主要從兩個(gè)方面來解釋土地財(cái)政的根源，一方面，分稅制改革導(dǎo)致地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，財(cái)權(quán)上收的強(qiáng)勢改革與緩解預(yù)算約束的壓力使地方政府逐漸傾向于掌控體制外資源，而土地收益作為預(yù)算外資金，一直沒有納入正式的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系③，成為地方政府倚重的財(cái)政增長方式；另一方面，只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的GDP政治治理模式與升遷錦標(biāo)賽形成合力，激勵(lì)地方政府官員賣地生財(cái)。

三、對土地財(cái)政的現(xiàn)實(shí)隱憂

（一）推高房價(jià)

2010年3月28日到4月2日，新華社連續(xù)6天發(fā)表“新華時(shí)評”，矛頭直指地方政府，痛批當(dāng)前房地產(chǎn)市場的根源所在——土地財(cái)政以及腐敗所釀生的高地價(jià)高房價(jià)。任何事物的產(chǎn)生都有其特定背景。地方政府依賴土地“經(jīng)營城市”的模式是在中國城市建設(shè)大潮的歷史背景下產(chǎn)生的，也在很長一段時(shí)期起到了一定的作用。然而，這種模式隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，積累了諸多問題和危機(jī)。在經(jīng)營城市帶來的巨額收益誘惑下，地方政府通過各種手段推高地價(jià)和房價(jià)，以實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，城市房價(jià)在地方政府的推動(dòng)下不斷攀升，居高不下，這種狀況侵蝕了城市居民特別是購房居民的利益，有損社會(huì)公平正義。

土地財(cái)政推高房價(jià)的深層次原因在于本屆政府只需要考慮短期效益，在任期內(nèi)將土地收益最大化，而土地是不可再生的稀缺資源，可供出讓的土地?cái)?shù)量會(huì)越來越少。在土地?cái)?shù)量的約束條件下，下一屆政府為了保證財(cái)政預(yù)算空間和日益龐大的經(jīng)濟(jì)性支出需求，只有提高土地價(jià)格才能做到，這樣的扭曲邏輯帶來了房地產(chǎn)價(jià)格不斷上漲，惡性循環(huán)。

房價(jià)的快速上漲造成兩方面的效應(yīng)：一是房地產(chǎn)價(jià)格飛速上漲導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)成為暴利行業(yè)，較高利潤率使資本等資源向該行業(yè)積聚，對于投資過高過于集中的中國經(jīng)濟(jì)造成潛在風(fēng)險(xiǎn)；二是居民的生活效用水平降低，產(chǎn)生社會(huì)不和諧因素。高企的房價(jià)導(dǎo)致普通老百姓不堪重負(fù)，嚴(yán)重透支著購房者的未來消費(fèi)力，居民用于其他方面的消費(fèi)支出顯著減少，生活效用水平下降，過高房價(jià)成為普通居民的心病。

（二）非經(jīng)濟(jì)性公共品供給失衡

國外已有的理論研究指出，通過分權(quán)，地方政府提供的轄區(qū)公共品與公共服務(wù)，能夠有效改善轄區(qū)居民的福利狀況[4]。事實(shí)上，受到利益驅(qū)使，地方政府對不同種類公共品供給有著不同的偏好，根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，公共品可以分為兩類：經(jīng)濟(jì)性（道路、電力、能源、通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施）和非經(jīng)濟(jì)性（教育、醫(yī)療服務(wù)和社會(huì)保障等公共服務(wù)），經(jīng)濟(jì)性公共品可以明顯促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，尤其是在短期內(nèi)，而非經(jīng)濟(jì)性公共品旨在提高社會(huì)福利，成效不顯著，由此導(dǎo)致地方政府對經(jīng)濟(jì)性公共品的興趣大大超過非經(jīng)濟(jì)性公共品的提供[5]。

已有研究證實(shí)，地方政府積極地投入到吸引資本流入到經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來，對教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等公共服務(wù)投入明顯偏少[6]。而且，隨著道路、能源等基礎(chǔ)設(shè)施在提高GDP增長率上的突出表現(xiàn)，已被量化作為對地方政府政績考核的指標(biāo)之一，非經(jīng)濟(jì)性公共品由于長期性和難以量化等特點(diǎn)，難以得到地方政府的偏愛。老百姓反映的“上學(xué)難、看病難、住房難”三大社會(huì)難題襯出了中國公共服務(wù)的困境。

目前我國的教育支出不到GDP的4%，這個(gè)水平不但低于發(fā)達(dá)國家，和許多發(fā)展中國家相比，也是令人尷尬，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的表現(xiàn)同樣如此。

供給不足是中國公共服務(wù)投入過少的表現(xiàn)之一，另一個(gè)重要的表現(xiàn)是橫向和縱向分布的不均。橫向的不平衡和中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)態(tài)勢如出一轍，東部地區(qū)明顯好于中西部地區(qū)，縱向的不平衡則表現(xiàn)在城市和鄉(xiāng)村差距顯著?？v觀現(xiàn)有對教育服務(wù)供給方面的研究，多數(shù)學(xué)者在界定“教育服務(wù)供給不足”時(shí)，認(rèn)為是縣鄉(xiāng)的基礎(chǔ)教育相對落后，實(shí)證研究也表明，教育服務(wù)的供給情況省內(nèi)差距明顯大于省際差距。醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的供給情況同樣如此，地方政府的GDP指標(biāo)每年都在以喜人的速度前進(jìn)，而公共服務(wù)供給不足和不平衡應(yīng)該得到更多的關(guān)注與投入。

（三）違法使用土地案件頻現(xiàn)

中央明文要求，地方政府獲得的全部土地出讓金必須納入財(cái)政預(yù)算管理，土地出讓收入凈收益也要納入基金預(yù)算管理，2007年又出臺(tái)文件要求將土地出讓收入凈收益的10%用于廉租房建設(shè)①。然而，嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)并沒有考慮到操作的可行性，地方政府沒有遵照制度執(zhí)行的激勵(lì)，也沒有監(jiān)督和處罰機(jī)制，導(dǎo)致本意是好的制度安排形同虛設(shè)，如有學(xué)者在對東部地區(qū)兩縣一市的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地方政府的土地儲(chǔ)備來源主要是農(nóng)村集體土地，征用的土地?cái)?shù)量也以驚人的速度增長，最終這些土地幾乎全部用于“建設(shè)和經(jīng)營”城市，進(jìn)行大量的商業(yè)開發(fā)，與普通百姓的公共利益無關(guān)。

2008年，國家審計(jì)署對11個(gè)城市2004至2006三年間的土地出讓收入情況進(jìn)行了審計(jì)，審計(jì)結(jié)果顯示：11個(gè)城市均存在拖欠出讓金、出讓金未納入財(cái)政管理、出讓凈收益未納入基金預(yù)算管理、違規(guī)使用出讓金等問題，只是違規(guī)程度不一。甚至一些城市挪用征地補(bǔ)償款，侵害弱勢群體的利益。中央對于土地的招、掛、拍，有著苛刻的要求，而地方政府采用“以租代征”、“未批先用”等手段來應(yīng)付。

（四）強(qiáng)制拆遷威脅執(zhí)政基礎(chǔ)

近年來，拆遷致貧、拆遷致死等惡性事件不斷發(fā)生，從唐福珍事件到宜黃悲劇再到武漢大拆遷，我們看到的是，地方政府的行政強(qiáng)制力、低成本的貨幣補(bǔ)償與可觀的土地出讓收入形成合力，讓推土機(jī)開得更加暢快、毫無顧忌。而這一狀態(tài)在很大程度上會(huì)促使利益失衡，社會(huì)財(cái)富由弱者向強(qiáng)者大規(guī)模轉(zhuǎn)移。這顯然是違背了政府維護(hù)社會(huì)公平正義的首要責(zé)任。

現(xiàn)實(shí)表明，地方政府的權(quán)力過于集中且不透明，完全超越市場的邊界，而本身應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任和行政責(zé)任缺失或履行的不到位、不充足，行政干預(yù)市場似乎已成慣例。土地財(cái)政引致的強(qiáng)制拆遷和土地違法案件頻現(xiàn)，充分說明地方政府不僅沒有維護(hù)好普通百姓的利益，有些腐敗官員和開發(fā)商相互勾結(jié)，吞噬土地收益，而地價(jià)瘋漲和政治尋租所帶來的種種負(fù)外部性卻要由社會(huì)和公民來承受。顯然，中國地方政府對公共治理還停留在“權(quán)力行政”層面，離“責(zé)任行政”還有很長的一段路要走，但現(xiàn)實(shí)情況要求我國必須摒棄傳統(tǒng)的僅依靠權(quán)力的政府治理模式，建立一種“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的行政模式，否則政府權(quán)責(zé)缺失，從短期看會(huì)增加政府的社會(huì)管理成本，從長期看則威脅到政府的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政合法性。

地方政府推行的大肆攫取土地收益的財(cái)政模式背后交織了許多社會(huì)矛盾，隱藏著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、投資過熱風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和行政腐敗風(fēng)險(xiǎn)，土地出讓主導(dǎo)的地方經(jīng)濟(jì)增長模式難以為繼。尤其是在土地的出讓過程中，政府對于土地的規(guī)模、用途、規(guī)劃指標(biāo)、價(jià)格等都擁有相當(dāng)程度的支配權(quán)，這種支配的自由裁量權(quán)力過大，進(jìn)一步擴(kuò)大了政府官員的尋租空間。

土地財(cái)政引致的種種問題增加了社會(huì)生活中的“火藥味”和“維穩(wěn)”難度，形成地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程難以為繼的掣肘與威脅。面對如此重要又復(fù)雜的土地財(cái)政問題，人們不禁要問：土地財(cái)政的出路在哪里？究竟應(yīng)該如何治理？

四、土地財(cái)政的治理政策建議

近年來，盡管中央層面一再要求地方政府考慮現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長中的社會(huì)成本和環(huán)境成本，提出“科學(xué)發(fā)展觀”、“綠色GDP”等重要思想和政治理念，但地方政府對土地財(cái)政的熱情絲毫未減退。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托代理理論，代理人的選擇和決策是由內(nèi)部激勵(lì)和外部約束共同形成的。為此，要想找到土地財(cái)政的治理路徑，必須從體制上著手。鑒于上述研究，本文認(rèn)為對目前的政績考核體系進(jìn)行改革，修正財(cái)政分權(quán)體制的偏離部分，將有助于土地財(cái)政問題的有效治理，促使地方政府的行為與社會(huì)福利趨于一致。

第一，改善政績考核體系，建立有效的監(jiān)督機(jī)制。建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部政績考核制度，以制度引導(dǎo)地方政府綜合考慮GDP增長率、社會(huì)保障率、教育實(shí)現(xiàn)率等經(jīng)濟(jì)和民生指標(biāo)，對民生導(dǎo)向的政績考核制度輔以政治激勵(lì)與約束。此外，還必須建立有效的“由下而上”的監(jiān)督機(jī)制。一是賦予土地所有者更具體、明確以及更具操作性的權(quán)利；二是加強(qiáng)地方人大對政府監(jiān)督；三是提高居民參與監(jiān)督的廣泛性，降低監(jiān)督的成本，保證監(jiān)督機(jī)制覆蓋地方政府的各項(xiàng)職能，從而更好地改善因?yàn)槎嗳蝿?wù)委托代理問題造成的激勵(lì)扭曲。

第二，深化財(cái)政體制改革，提高地方政府事權(quán)與財(cái)力的匹配度。一是完善預(yù)算體制，取消預(yù)算外資金制度，促使地方政府依靠培養(yǎng)和擴(kuò)大稅基來獲取更多財(cái)力；二是在將土地收入統(tǒng)繳中央以徹底割斷地方政府對土地財(cái)政依賴的同時(shí)，通過提高中央和地方分享稅中地方稅所占比重來充實(shí)地方財(cái)政；三是合理劃分各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任，可考慮將具有較強(qiáng)跨區(qū)域外溢性的基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)由中央和省級(jí)政府承擔(dān)；四是地方稅收和公共收費(fèi)的立法權(quán)可酌情向地方下放，允許地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜地根據(jù)需要開征稅種，并能對稅率進(jìn)行調(diào)整。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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