新型城鎮(zhèn)化將是中國經濟增長的新引擎，已成各方關注焦點

城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展必然會帶來勞動生產率的提高，城鎮(zhèn)公共服務和基礎設施投資的擴大。在經濟轉型的大背景下，未來經濟發(fā)展模式會由外需到內需、從粗放到集約，以房地產行業(yè)為主導的經濟增長方式，逐漸演化成包括房地產行業(yè)在內的多元經濟增長模式，而城鎮(zhèn)化的發(fā)展正契合未來新經濟發(fā)展的模式。新型城鎮(zhèn)化正成為中國經濟增長的新引擎。

十八大報告提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化相互協調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展。此時，新型城鎮(zhèn)化已成各方關注焦點。

【 現 象 】

新型城鎮(zhèn)化的提出

值得一提的是，十八大報告全篇多達七次提及城鎮(zhèn)化。第一次出現在全面建設小康社會經濟目標的相關章節(jié)中，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化成為全面建設小康社會的載體；第二次出現在經濟結構調整和發(fā)展方式轉變的相關章節(jié)中。從局限“區(qū)域協調發(fā)展”一隅，到上升至全面建設小康社會載體，上升至實現經濟發(fā)展方式轉變的重點。

衡量城鎮(zhèn)化進程的一個最主要的標志，是由農民轉變?yōu)槭忻竦囊?guī)模。近十年來，中國城鎮(zhèn)化進程明顯加快，城鎮(zhèn)化率每年大約提高1個百分點，并在2011年首次超過50%。專家據此速度預計，到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將超過60%。據中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林測算，當前我國中等收入群體約占23%，在城鎮(zhèn)化等因素的帶動下，每年將提高2個百分點，到2020年達到40%左右，從而形成一個高達6億人口的中等收入群體。

12月15日至16日，中央經濟工作會議在北京舉行。會議提出了明年經濟工作的主要任務，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量?！俺擎?zhèn)化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學布局，與區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應。要把有序推進農業(yè)轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路?！?/p>

日前，從已披露的信息看，中央與地方政府均在抓緊部署，以求在2013年為新型城鎮(zhèn)化破題。據有關媒體報道，由國家發(fā)改委主導的《促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011～2020年）》（簡稱“規(guī)劃”）初稿已編制完成，與此同時，各地方政府也在抓緊出臺城鎮(zhèn)化體系建設規(guī)劃方案，高調發(fā)布城鎮(zhèn)化目標。

可以說，中國經濟的高速增長，基本上是以城鎮(zhèn)化為最大特征。從1978年到2011年，中國經濟規(guī)模的復合增長率近10%，同期城鎮(zhèn)化率由17.9%升至51.3%。應該說，城鎮(zhèn)化與經濟高速發(fā)展之間互為因果。改革開放的過程，正是城市形成和范圍擴張的過程，也是生產要素和商品打破壁壘自由流動、聚集，并形成全國統一市場體系的過程。得益于城鎮(zhèn)化產生的規(guī)模經濟和范圍經濟，企業(yè)享受到較低的資金和勞動力成本，以及更長的產品生命周期，通過不斷滿足巨大的國內外需求，實現高速增長。

【 背 景 】

中國城鎮(zhèn)化道阻且長

1998年，世界的平均城市化水平（城市人口占總人口的比重）是46%，低收入國家為30%，中等收入國家為65%，高收入國家為77%，中國為31%，而整個東亞和太平洋地區(qū)則為34%。到2000年底，我國的城市化水平盡管上升為36.09%，但仍處在一個較低的發(fā)展水平，比低收入國家略高一點。中國正在全面建設小康社會，大幅度提高城鎮(zhèn)人口比重，逐步扭轉、縮小工農差別、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別是其中的重要目標之一。

為此，十六大報告提出，我們必須努力消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，走出一條既不同于西方發(fā)達國家和地區(qū)，也不同于傳統發(fā)展老路的城鎮(zhèn)協調發(fā)展、城鄉(xiāng)共同繁榮的與新型工業(yè)化道路相呼應的“新型城鎮(zhèn)化道路”來。十七大報告全篇也兩次提及城鎮(zhèn)化。

2011年我國城鎮(zhèn)化率已經達到51.27%，未來會有越來越多的農民工選擇留在城市，國內城鎮(zhèn)化發(fā)展將會以區(qū)域性中心城市的發(fā)展以輻射周邊區(qū)域，比如著力發(fā)展直轄市、省會城市以及二、三線城市等。隨著農民工進入城市，一方面內需的增加會促使經濟的穩(wěn)定性加強，另外也會使農民工從低效率的農業(yè)轉到工業(yè)以及第三產業(yè)中來，未來隨著城市化的發(fā)展會產生新的經濟產業(yè)鏈。

與國際社會比較，中國城鎮(zhèn)化的道路仍然漫長而艱難。分析人士認為，現在中國人均GDP已達5000美元，且面臨不小的發(fā)展困境，要想順利越過“中等收入陷阱”，需要新一輪“城鎮(zhèn)化”來創(chuàng)造新需求。不過與此前不同的是，本輪城鎮(zhèn)化的本質目標將不再追求規(guī)模和速度，而是質量和效率，可以說城鎮(zhèn)化進入“精裝修”階段。

安信證券發(fā)布研報指出，中國的新型城鎮(zhèn)化，不同于傳統城鎮(zhèn)化，體現為以縣域城鎮(zhèn)為主要載體的城鄉(xiāng)一體化協調發(fā)展。個中原因在于過去三十多年，大部分的建設和投資都發(fā)生在大中城市，過半人口進入城市，大、中城市與縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展存在著懸殊的差異。

這些年來全國先后出現過各種新型城鎮(zhèn)化的改革嘗試。具代表性的天津模式、成都模式和廣東模式，發(fā)現盡管各地在運作機理和實施細節(jié)上有所差異，但是它們卻都具有一個共同的思路，那就是“三集中”的發(fā)展形式，即總體趨勢幾乎都是以工業(yè)向產業(yè)園區(qū)集中，農地向集約經營集中，村民向新型社區(qū)集中。

安信證券認為，中國的新型城鎮(zhèn)化是一個長期的過程，涉及到區(qū)域分布和產業(yè)結構的調整，也涉及到基礎設施和管理水平的提高。分析師認為，在小城鎮(zhèn)化的第一階段，與之相配套的基礎設施建設會受到更大的關注，尤其是在政策趨于明朗的時點會對基建板塊造成利好；而在小城鎮(zhèn)化的第二階段，區(qū)域性的產業(yè)集群逐漸產生效益，但是這個階段需要更長的時間的觀察，才能找到合理的投資標的。

【 焦 點 】

新型城鎮(zhèn)化新在何處？

分析人士認為，未來大力發(fā)展城鎮(zhèn)化，是我國突破“中等收入陷阱”的重要途徑。從國外經驗看，70%定義為高度城鎮(zhèn)化，以2011年51.3%為基數，我國還有20多個百分點的加速和深化空間。不過，50%以后進入的是城鎮(zhèn)化后半程，圍繞更智能和更人性的宗旨，目標是高質量和高效率，這不同以往追求規(guī)模和速度的政策思路。

首先是向中西部傾斜，推動城市群興起。目前我國東中西城鎮(zhèn)化率差異顯著，呈現階梯性特征，因此中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平還有巨大提升空間。據不完全統計，2008年以來國務院批復的區(qū)域規(guī)劃16個，其中較多定位于中西部地區(qū)的城市圈，包括廣西北部灣、長株潭、關中-天水、成渝經濟區(qū)等。依靠城市圈內增長極帶來的擴散和溢出效應，東中西部的城鎮(zhèn)化率還將進一步提升，且差距不斷收窄。

其次，積極挖掘現有中小城市的發(fā)展?jié)摿?，將有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣域和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。從產業(yè)上看，城鎮(zhèn)化率50%以上的東部地區(qū)向第三產業(yè)轉移，而50%以下為主的中西部則繼續(xù)工業(yè)化，著力發(fā)展第二產業(yè)。

再次，發(fā)展更智能和更人性的城市。其中包括，有效的城市治理制度，廣泛收集居民需求并及時作出響應，同時有能力發(fā)揮民營企業(yè)和社會組織的作用；完善土地制度，加強城市土地規(guī)劃，構建多樣化的功能區(qū)域，根據居民需求變化作出開放式的調整；發(fā)展綠色、低碳的生產、運輸和生活方式，積極倡導和采用此類工具，提高能源循環(huán)再利用率；盡可能地孕育和形成知識創(chuàng)新中心，并加強與實際產業(yè)應用的關系。

城鎮(zhèn)化走向精細化，投資結構也將發(fā)生重要變化。參照日本1955年以后的經驗看，傳統制造業(yè)投資增速將繼續(xù)下降，基建投資在城鎮(zhèn)化率到達70%之前仍可以緩慢上升，但結構上，鐵路和港口投資占比逐漸下降，代之以城市軌道、航空、廢棄物處理、生態(tài)建設、管道鋪設以及保障房。對中國而言，除了以上方面，包括交通、建筑和醫(yī)療服務的智能化等諸多領域，投資空間非常廣闊，資本市場上的相應投資機會也相當豐富。

商丘市委書記陶明倫認為，推進城鎮(zhèn)化，需要實施‘雙輪驅動’戰(zhàn)略。一方面把產業(yè)集聚區(qū)作為承接產業(yè)轉移的載體，搶抓沿海產業(yè)轉移機遇，推動產業(yè)集聚，吸納更多的本地農民工就業(yè)；另一方面，以適當就地集中的新型農村社區(qū)作為城鎮(zhèn)化的突破口，延伸城市基礎設施和公共服務功能，讓農民過上城里人一樣的生活。

新型城鎮(zhèn)化突出的是“新”：即城鄉(xiāng)統籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協調發(fā)展，互促共進的城鎮(zhèn)化。河南信陽市委書記郭瑞民認為，傳統城鎮(zhèn)化多是農民異地轉移，進城務工經商。新型城鎮(zhèn)化既要鼓勵和支持異地轉移就業(yè)，更著眼于積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和新型農村社區(qū)，注重人口集聚與產業(yè)集聚的協調推進。浙江省金華市委書記陳一新認為，各地新型城鎮(zhèn)化不應有統一模式，而應因地制宜，各自謀求突破。

【 啟 示 】

投資驅動不應是核心

過去10年，城鎮(zhèn)化推動了房地產行業(yè)高速發(fā)展，未來十年，新型城鎮(zhèn)化將進一步夯實住宅剛需基礎，為房地產市場注入新活力。新型城鎮(zhèn)化是“深度”城鎮(zhèn)化而非“廣度”城鎮(zhèn)化。作為未來10年的主要發(fā)展動力，新型城鎮(zhèn)化將為房地產提供新的發(fā)展空間。據測算，新型城鎮(zhèn)化在未來的近10年中，每年平均新增2.5億平方米的需求，一方面可以提升行業(yè)規(guī)模；另一方面，也可以化解三四線城市的過度投資和高庫存風險。

自十八大結束，中國進入新的政治周期以來，新型城鎮(zhèn)化議題急劇升溫?？偨Y已發(fā)布的城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案，基建投資無疑是重點中的重點。比如，規(guī)劃涉及到20個左右城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設。初步估計，將在未來10年拉動40萬億元的投資；而在地方層面，福建、江西等地的城鎮(zhèn)化規(guī)劃也多以基建項目為載體，期望通過投資拉動，推進落實各項新型城鎮(zhèn)化措施。

這些以基建投資為主的城鎮(zhèn)化規(guī)劃讓學者感到擔心，因從現有的規(guī)劃方案中，學者并沒有看到新型城鎮(zhèn)化到底“新”在哪里，似乎仍未走出以往依靠土地與投資片面擴張的“偽城鎮(zhèn)化”老路。應該承認，從現實國情出發(fā)，在城鎮(zhèn)化建設過程中，中國的確需要加大基礎設施建設力度、加快基建投資步伐、加快城市建設與改造，但是，基建投資絕不是未來城鎮(zhèn)化的核心，新型城鎮(zhèn)化不應該再走老路。

從中央經濟工作會議對明年城鎮(zhèn)化工作的部署來看，新型城鎮(zhèn)化的核心是人，更確切些，則是農業(yè)轉移人口的市民化。數據顯示，中國目前城鎮(zhèn)化率超過50%，但戶籍城鎮(zhèn)化率僅有35%，也就是說，有大約16%的人口未能享受城鎮(zhèn)公共服務。按照這樣的思路進一步推演，新型城鎮(zhèn)化的重點，就是要打破以往阻礙農村人口進入城市、并能享受到城鎮(zhèn)居民同等公共服務的各種傳統制度和傳統障礙。如果不在公共服務方面多下功夫，想辦法讓2億多農民工以及7000萬流動人口轉化為市民，再雄心勃勃的基建投資規(guī)劃也撐不起新型城鎮(zhèn)化的目標。

分析過往阻礙農業(yè)轉移人口市民化的障礙，土地制度與戶籍制度成為新型城鎮(zhèn)化首先要攻克的難題。在戶籍制度方面，曾有研究表明，戶口本上共有67項城鄉(xiāng)居民“不同等待遇”，而幾乎所有的待遇都與財政掛鉤，被認為是戶籍改革的財政難題。與此同時，戶籍改革所遭遇的財政困難，也將倒逼中國政府在土地改革方面取得突破。也只有釋放土地紅利，引入社會資本，新型城鎮(zhèn)化在財政上才具有可行性。

具體而言，要將農業(yè)轉移人口市民化，需要通盤考慮就業(yè)、住房、教育以及社保問題，并非像以往那樣“趕農民上樓”就可實現。其中，解決就業(yè)問題要求工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步，需要社會資本參與，民營企業(yè)可為吸納農業(yè)轉移人口作出杰出貢獻，而這也對吏治條件與市場環(huán)境提出更高的要求；解決住房問題，則需要在農村土地改革與城市住房改革兩方面同時取得進展，提高農民從土地流轉中所獲得收益，有助于他們在城鎮(zhèn)中落足，加強保障房及低端住宅的建設，則可為他們提供落腳之處。

教育方面的改革，目前來看，已取得一定的進展。2012年年底前，北京、上海等重點城市，以及全國其他地區(qū)相繼推出異地高考方案，但仍飽受詬病，還有很大的提高空間；而在社保改革方面，這將成為未來新型城鎮(zhèn)化最難啃的一塊骨頭。到目前為止，社保改革的進一步推進遭受到很大的阻力，這也對新型城鎮(zhèn)化提出了挑戰(zhàn)。

中國推進新型城鎮(zhèn)化，重點在人而不在投資。從新型城鎮(zhèn)化所覆蓋的范圍看，需要結合一系列改革，協調推進。應當認識到，新型城鎮(zhèn)化并不是中央或者地方政府發(fā)個文就能解決的事情。如果沒有改革的深化，沒有土地與戶籍制度的改革，新型城鎮(zhèn)化也就無從談起，只能像現在這般，推出若干投資規(guī)劃，重新走上過往“偽城鎮(zhèn)化”的老路。

國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經濟研究部研究員劉勇說，“城鄉(xiāng)與區(qū)域差距是需要優(yōu)先關注的問題，城鎮(zhèn)化減少農村人口、增加城市人口，有利于城鄉(xiāng)差距縮小。城鎮(zhèn)化不但是擴大內需的重要手段，國土整治、生態(tài)環(huán)境建設、社會保障建設、基礎設施投入等也都包含在內。目前新型城鎮(zhèn)化的具體路徑尚存爭議，它不只是個造城過程?！?/p>

劉勇認為，城鎮(zhèn)化頂層設計還需注意以下三點：第一，整體設市模式存在欠缺。縣城作為設市最低單位，剝奪了更基層建制鎮(zhèn)設市的權利，盡管有的鎮(zhèn)發(fā)展水平很高。這違反國際慣例。中國十多年沒有明顯增加城市數量是不正常的。第二，大、中、小城市布局結構怎么落實，近些年主攻哪一個層次，都需要明確。第三，城鄉(xiāng)一體化的路徑應該具體化。城鎮(zhèn)只是龐大居民點的組成部分，要對整個居民點結合國土整治改造進行頂層規(guī)劃。