摘要：當(dāng)前我國版權(quán)行政保護(hù)體系的核心癥結(jié)在于管理體制發(fā)展滯后，以及與司法保護(hù)的矛盾和不銜接；現(xiàn)階段需完善與理順管理體制，未來需精簡行政保護(hù)體系，以司法保護(hù)為主導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：版權(quán)；著作權(quán)；行政保護(hù)；司法保護(hù)

我國當(dāng)代版權(quán)制度形成之初，法制基礎(chǔ)及司法力量薄弱，以行政方式推動版權(quán)保護(hù)工作具有歷史合理性。我國版權(quán)行政保護(hù)體系發(fā)展至今近30年，有力地推動了我國版權(quán)事業(yè)的發(fā)展。隨著我國文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的快速發(fā)展，版權(quán)保護(hù)要求日益提高，這一體系需加以完善并重新定位發(fā)展方向。

一、我國版權(quán)行政保護(hù)體系的格局及由來

版權(quán)行政保護(hù)指國家行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法定行政職權(quán)保護(hù)版權(quán)所有者權(quán)益和維護(hù)版權(quán)市場秩序，其相應(yīng)的管理體制和工作機(jī)制則構(gòu)成版權(quán)行政保護(hù)體系。在管理體制上，我國版權(quán)行政保護(hù)體系總體上形成了歸口管理與多部門參與的格局。首先，我國版權(quán)行政工作由版權(quán)行政管理部門統(tǒng)一歸口管理，且包括國家和地方兩個(gè)層級。具體而言，當(dāng)前我國最高版權(quán)行政管理部門為國家版權(quán)局，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)；而我國各省、自治區(qū)、直轄市的版權(quán)行政管理部門則為地方版權(quán)局。其次，我國有多個(gè)部門參與版權(quán)行政保護(hù)工作，包括文化、新聞出版與廣播影視、工信、工商、公安、海關(guān)等部門。這些部門在各自管轄領(lǐng)域中均不同程度上承擔(dān)版權(quán)保護(hù)職責(zé)，是我國版權(quán)行政保護(hù)的重要參與力量。

這種管理體制的基本架構(gòu)形成于20世紀(jì)80年代末90年代初。1984年5月，文化部出版局、中宣部出版局等部門提出，當(dāng)時(shí)我國版權(quán)制度建設(shè)遲滯的一個(gè)重要原因在于沒有專門的、統(tǒng)一負(fù)責(zé)版權(quán)立法和版權(quán)管理的機(jī)構(gòu)，建議設(shè)立“國家版權(quán)局”。1985年7月25日，國務(wù)院同意在文化部設(shè)立國家版權(quán)局，統(tǒng)一管理全國版權(quán)工作。1987年，鑒于版權(quán)行政保護(hù)工作涉及面非常廣，時(shí)任國家版權(quán)局副局長劉杲提出了管理體制建設(shè)的構(gòu)想，“國家版權(quán)局不可能也不應(yīng)該管得很具體，直接和具體從事版權(quán)行政管理工作的應(yīng)是地方版權(quán)管理機(jī)構(gòu)”。①另一方面，“我們的版權(quán)管理體制，要有利于在統(tǒng)一規(guī)劃下調(diào)動各種社會力量，運(yùn)用多種手段，發(fā)擇各方面的積極性”。②具體而言，“版權(quán)保護(hù)的開展……不能由版權(quán)行政管理專門機(jī)構(gòu)包起來，要發(fā)揮有關(guān)部委的積極性”。③因?yàn)楹芏囝愋桶鏅?quán)作品的生產(chǎn)、傳播和使用，“恰恰是有關(guān)部委主管領(lǐng)域的重要內(nèi)容”。④并且，“版權(quán)管理歸口單位和有關(guān)部委的彼此聯(lián)系和合作需要加強(qiáng)”。⑤這一構(gòu)想成為我國版權(quán)行政管理體制建設(shè)的基本思路并逐步實(shí)現(xiàn)。

在國家版權(quán)局的有力推動下，我國《著作權(quán)法》于1990年正式頒布，對于我國版權(quán)制度建設(shè)具有里程碑意義?！吨鳈?quán)法》對于我國版權(quán)行政保護(hù)體系的基本方面作出了原則性規(guī)定。不僅強(qiáng)調(diào)了國家與地方兩級版權(quán)行政部門對版權(quán)工作的歸口管理，也規(guī)定了我國版權(quán)行政保護(hù)體系的工作機(jī)制包括行政管理和行政執(zhí)法?；镜陌鏅?quán)行政管理措施如為版權(quán)人辦理版權(quán)登記以確認(rèn)其權(quán)利、制定版權(quán)交易付酬標(biāo)準(zhǔn)等。而版權(quán)行政執(zhí)法主要是查處侵權(quán)盜版行為、對侵權(quán)者實(shí)施行政處罰等。值得注意的是，《著作權(quán)法》要求采用行政處罰手段的前提是侵權(quán)行為“同時(shí)損害公共利益”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)侵權(quán)行為“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，這表明，《著作權(quán)法》認(rèn)為行政執(zhí)法作為公權(quán)力手段應(yīng)限于治理損害公共利益且情節(jié)未及犯罪的侵權(quán)盜版行為，而版權(quán)民事案件及構(gòu)成犯罪的侵權(quán)行為應(yīng)通過司法途徑予以處置。當(dāng)然，《著作權(quán)法》僅體現(xiàn)原則，規(guī)定并不具體。因此，國家版權(quán)局專門制定了《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》，詳細(xì)規(guī)定了版權(quán)行政處罰的類型、管轄和適用、處罰程序等。一些部委也制定了對所轄行業(yè)的版權(quán)保護(hù)行政措施。對于侵權(quán)刑事犯罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及司法審理，則由最高人民法院及最高人民檢察院的相關(guān)司法解釋予以明確。

二、當(dāng)前我國版權(quán)行政保護(hù)體系的核心癥結(jié)

1. 管理體制存在缺陷，成效有限

我國現(xiàn)行版權(quán)行政保護(hù)體系發(fā)展迄今已近30年，在促進(jìn)版權(quán)立法、打擊各類侵權(quán)盜版活動等方面貢獻(xiàn)突出。實(shí)踐證明，我國版權(quán)行政保護(hù)體系總體上符合我國現(xiàn)實(shí)國情，能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因此20余年來基本保持穩(wěn)定，未曾有較大的發(fā)展與變化。但近年來，隨著我國文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及互聯(lián)網(wǎng)等新媒介的廣泛應(yīng)用，文化產(chǎn)品和服務(wù)類型越來越豐富，版權(quán)保護(hù)的對象范圍不斷擴(kuò)大，隨之而來的是文化領(lǐng)域侵權(quán)盜版現(xiàn)象也急劇增多，版權(quán)保護(hù)工作任務(wù)日益繁重和艱巨。面對這一形勢，我國版權(quán)行政保護(hù)體系開始暴露出很多問題，首先便是其管理體制的內(nèi)在缺陷引發(fā)了諸多問題，成為提高版權(quán)行政保護(hù)水平的瓶頸。

在多部門參與版權(quán)行政保護(hù)的模式下，從理論上來說，如果部門間分工合理，職責(zé)分明，且充分協(xié)作，應(yīng)能夠發(fā)揮版權(quán)行政保護(hù)合力。但在現(xiàn)實(shí)中部門職能劃分要真正達(dá)到權(quán)責(zé)明確、不重疊、無管理盲點(diǎn)且互補(bǔ)是非常困難的。事實(shí)上，隨著我國文化領(lǐng)域門類不斷細(xì)化與增多，相關(guān)部門間行政職權(quán)劃分過于籠統(tǒng)、區(qū)分度不夠的問題越來越突出，造成實(shí)際行使職能交叉與重疊多。例如，當(dāng)前，在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域，文化部的管理職責(zé)涵蓋“文藝類產(chǎn)品網(wǎng)上傳播”，新聞出版廣電總局的管理職責(zé)涵蓋“互聯(lián)網(wǎng)出版活動”、“信息網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目”，明顯存在管轄對象重疊，難免造成管理沖突。另一方面，在版權(quán)保護(hù)任務(wù)日益艱巨的形勢下，管理上的條塊分割還凸顯出管理力量分散、不易協(xié)調(diào)、難以形成合力的弊端，使得版權(quán)行政保護(hù)實(shí)際效能較低，但行政成本卻很高，在應(yīng)對當(dāng)前龐雜的侵權(quán)盜版現(xiàn)象時(shí)日益顯得捉襟見肘。更為嚴(yán)重的是，隨著版權(quán)成為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中越來越重要的產(chǎn)業(yè)要素，近年來，在一些文化領(lǐng)域，一些部門間甚至出于部門利益考慮進(jìn)行管理權(quán)限爭奪，造成管理政策沖突、行政管理規(guī)章手續(xù)繁多，使得文化領(lǐng)域經(jīng)營者無所適從，疲于應(yīng)付。這在近年來新興文化娛樂業(yè)、網(wǎng)絡(luò)傳播領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。這表明，隨著形勢的發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方行政力量開展版權(quán)保護(hù)難度越大。

2. 行政保護(hù)與司法保護(hù)相矛盾，銜接度低

行政與司法并行（以下簡稱“并行制”）是中國當(dāng)代版權(quán)保護(hù)制度的顯著特點(diǎn)。我國確立當(dāng)代版權(quán)制度迄今僅20余年時(shí)間，司法保護(hù)手段還不足以充分遏制侵權(quán)盜版現(xiàn)象，由政府承擔(dān)起積極責(zé)任，開展版權(quán)行政保護(hù)，是我國對版權(quán)實(shí)施全面保護(hù)的必然選擇。在理論上，“并行制”既能發(fā)揮司法手段在版權(quán)保護(hù)中的威懾力，又有利于發(fā)揮行政執(zhí)法及時(shí)、快捷、高效的優(yōu)勢。⑥當(dāng)前加強(qiáng)版權(quán)行政保護(hù)確實(shí)可以有效彌補(bǔ)我國版權(quán)司法建設(shè)的不足，提高版權(quán)保護(hù)工作的力度和成效。

但從發(fā)展來看，加強(qiáng)版權(quán)行政保護(hù)與發(fā)展司法保護(hù)具有潛在矛盾。版權(quán)屬于民事權(quán)利，是一種私權(quán)，政府的行政公權(quán)力不宜介入私權(quán)領(lǐng)域的相關(guān)事務(wù)，而應(yīng)由司法途徑解決。從效力上說，司法保護(hù)是比行政保護(hù)更為強(qiáng)有力的手段。從美國等版權(quán)制度較為完善的國家來看，司法途徑也已是版權(quán)保護(hù)的主要方式。過于強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)版權(quán)行政保護(hù)在某種程度上對于版權(quán)司法保護(hù)體系建設(shè)會產(chǎn)生“抑制”作用，建設(shè)過于龐大的版權(quán)行政保護(hù)體系要耗費(fèi)大量公共行政資源，也使發(fā)展版權(quán)司法保護(hù)顯得不那么迫切，延緩了司法保護(hù)發(fā)展為版權(quán)保護(hù)主導(dǎo)方式的進(jìn)程。

從現(xiàn)實(shí)來看，版權(quán)行政保護(hù)與司法保護(hù)也存在一定矛盾，主要體現(xiàn)在二者的銜接有問題，在很多情況下并沒有發(fā)揮出“并行制”的制度設(shè)計(jì)應(yīng)有的優(yōu)勢。近年來，我國版權(quán)行政處罰力度不斷加大，版權(quán)行政執(zhí)法數(shù)量上升非常快，但移送司法部門的比例非常之低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2000年至2009年版權(quán)行政執(zhí)法部門辦理的83686起行政處罰案件中，僅有2.4%移送公安部門。⑦事實(shí)上，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，侵權(quán)活動違法所得數(shù)額在3萬元以上、非法經(jīng)營數(shù)額在5萬元以上的盜版行為，就應(yīng)追究刑事責(zé)任。應(yīng)該說，侵權(quán)刑事立案的門檻并不高，目前有大量侵權(quán)案件涉案金額均超過上述標(biāo)準(zhǔn)。造成移送率低的一個(gè)重要原因是在行政執(zhí)法過程中以行政處罰代替追究刑事責(zé)任的做法并不少見。⑧同時(shí)，大量行政執(zhí)法的背后，因?yàn)閭€(gè)別民事權(quán)利而過度使用政府行政資源的情況較普遍。行政執(zhí)法雖然表面見效快，但僅給予行政處罰，也會使大量該移交司法部門的侵權(quán)行為沒有受到應(yīng)有的法律制裁，導(dǎo)致侵權(quán)活動“越打越多”。⑨這對我國版權(quán)保護(hù)力度的整體提高非常不利。

三、我國版權(quán)行政保護(hù)體系發(fā)展之策

1. 近期：嚴(yán)格依法行政，理順管理機(jī)制

我國近年來的版權(quán)保護(hù)實(shí)踐證明，版權(quán)行政保護(hù)措施在打擊侵權(quán)盜版和保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益上，能夠發(fā)揮重要且積極的作用，這是我國版權(quán)保護(hù)工作的重要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前我國版權(quán)法制不完善、版權(quán)保護(hù)形勢仍比較嚴(yán)峻，因此確需加強(qiáng)和完善版權(quán)行政保護(hù)體系，以及時(shí)高效地遏制侵權(quán)盜版的蔓延。首先，需根據(jù)文化、科技的發(fā)展和版權(quán)保護(hù)工作的新要求完善《著作權(quán)法》等版權(quán)法律，使版權(quán)行政保護(hù)有充分而適當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)。其次，版權(quán)行政保護(hù)需嚴(yán)格依法行政，一切版權(quán)行政工作都應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格遵循法定程序，違法行政應(yīng)承擔(dān)法定責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，我國版權(quán)行政保護(hù)目前需重點(diǎn)完善和理順管理體制。國家可深度整合文化領(lǐng)域相關(guān)行政資源，對相關(guān)管理部門的職責(zé)分工進(jìn)行明確合理的劃分，促使各級部門在版權(quán)行政保護(hù)工作中各司其職，責(zé)任明確，使管理工作不缺位、不越位、不錯(cuò)位，如出現(xiàn)越權(quán)或推諉責(zé)任，則堅(jiān)決追究相關(guān)部門及責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)，需嚴(yán)格根據(jù)我國《著作權(quán)法》和國務(wù)院有關(guān)“三定”規(guī)定，明確國家與地方版權(quán)局作為版權(quán)行政保護(hù)牽頭部門的地位和作用，分清不同部門之間的主次責(zé)任，并健全各部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，努力建立常態(tài)化和高層次的版權(quán)行政保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。各參與部門也需強(qiáng)化大局觀和服務(wù)意識，在版權(quán)保護(hù)工作中加強(qiáng)信息交流、通力合作。最后，當(dāng)前還需重視健全版權(quán)執(zhí)法機(jī)制、提高版權(quán)行政執(zhí)法水平。

2. 遠(yuǎn)期：精簡行政保護(hù)，以司法保護(hù)為主導(dǎo)

20世紀(jì)80年代末，我國當(dāng)代版權(quán)制度甫建之初，劉杲先生即已提出“版權(quán)管理體制是為法服務(wù)的”，同時(shí)“建立版權(quán)管理體制要考慮中國國情”，⑩這確是我國版權(quán)制度建設(shè)應(yīng)遵循的原則。版權(quán)保護(hù)“并行制”符合我國當(dāng)前國情和發(fā)展現(xiàn)狀，符合我國現(xiàn)階段版權(quán)保護(hù)的客觀要求。但隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，政府對社會生活的行政干預(yù)將會減少，很多版權(quán)事務(wù)的處理將逐漸從行政管理領(lǐng)域脫離出來進(jìn)入社會管理的領(lǐng)域，同時(shí)隨著我國法制的健全，侵權(quán)盜版行為也應(yīng)主要通過司法途徑加以制裁。因此，從發(fā)展的眼光來看，未來我國版權(quán)保護(hù)應(yīng)以司法保護(hù)為主導(dǎo)，而從當(dāng)前開始，我國就應(yīng)著力推動版權(quán)法制的完善與司法資源的建設(shè)。隨著中國法治環(huán)境的不斷完善，政府的版權(quán)行政保護(hù)也應(yīng)是一個(gè)由強(qiáng)到弱的過程，版權(quán)行政保護(hù)體系應(yīng)逐漸精簡。面對上述發(fā)展趨勢，在當(dāng)前的版權(quán)保護(hù)工作中，一方面，需發(fā)展版權(quán)集體管理制度與版權(quán)集體管理組織，逐步實(shí)現(xiàn)部分版權(quán)管理工作的社會化。另一方面，需努力提高版權(quán)行政保護(hù)與司法保護(hù)的銜接程度，侵權(quán)案件應(yīng)嚴(yán)格按法定標(biāo)準(zhǔn)確定是否移交司法部門解決，甚至適當(dāng)降低入刑門檻，充分發(fā)揮司法手段的基礎(chǔ)性作用和其打擊力度大的優(yōu)勢。雖然我國版權(quán)制度發(fā)展到以司法方式為主導(dǎo)尚需時(shí)日，但非常值得期待。

（汪曙華，中國傳媒大學(xué)編輯出版專業(yè)博士生）

*本文系國家版權(quán)局課題“文化領(lǐng)域版權(quán)保護(hù)專題調(diào)研”階段性成果之一。

注釋：

①②③④⑤⑩ 劉杲. 劉杲出版文集[M]. 北京：中國書籍出版社，1996： 164-180.

⑥ 閻曉宏. 中國版權(quán)制度的實(shí)施與展望[EB/OL]. http：//www. gapp. gov. cn/govpublic/1023/83603_2.html

⑦ 王志成. 版權(quán)執(zhí)法面臨形勢和任務(wù)（下） [N]. 中國新聞出版報(bào)，2011-12-8.

⑧ 李真. 知識產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)與行政保護(hù)應(yīng)相協(xié)調(diào)[J]. 中華商標(biāo)，2012（5）： 33-34.

⑨ 耿雁冰. 知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)將轉(zhuǎn)向司法保護(hù)為主[N]. 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2012- 6-13.

李明山. 中國版權(quán)保護(hù)制度研究[M]. 開封：河南大學(xué)出版社，2009：285.