中圖分類號(hào)： D613 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672—4496（2013）03—005—07

[內(nèi)容提要]縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作是基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的主體和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要基礎(chǔ)。通過(guò)專題調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，新形勢(shì)下縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作發(fā)生了歷史性的變化，被賦予了新的責(zé)任和使命，同時(shí)也呈現(xiàn)出一系無(wú)法履行新形勢(shì)下統(tǒng)戰(zhàn)工作責(zé)任與使命的問(wèn)題。如何應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的歷史性變化，破解縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作困境成為迫切需要解決的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]新形勢(shì)；縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作；歷史定位；政策取向

縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作是基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的主體和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要基礎(chǔ)。在新的歷史時(shí)期，特別是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整重構(gòu)的轉(zhuǎn)換期，這種基礎(chǔ)性地位不僅在統(tǒng)一戰(zhàn)線中，而且在鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力中越來(lái)越重要。與此相對(duì)應(yīng)，對(duì)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作基礎(chǔ)性地位的認(rèn)識(shí)和現(xiàn)行體制機(jī)制與政策保障，卻遠(yuǎn)不適應(yīng)時(shí)代賦予的責(zé)任使命。為尋求破解這一理論和實(shí)踐課題的出路，我們就遼寧縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作進(jìn)行了專題調(diào)研，形成以下認(rèn)識(shí)成果。

一、縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線的歷史性變化及賦予統(tǒng)戰(zhàn)工作的責(zé)任使命

新的歷史條件下，縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線整體性與結(jié)構(gòu)性的變化，突出了縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作在統(tǒng)一戰(zhàn)線事業(yè)乃至于我們黨治國(guó)理政全局中的地位。縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作承擔(dān)的責(zé)任與使命，也已遠(yuǎn)勝新中國(guó)成立以來(lái)的任何一個(gè)時(shí)期，并不可逆轉(zhuǎn)地呈現(xiàn)出繼續(xù)加重之勢(shì)。從調(diào)研了解的情況看，主要體現(xiàn)在以下5個(gè)方面。

（一）縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線成為基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要層級(jí)，將縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的基礎(chǔ)性地位抬升到了戰(zhàn)略層面。歷經(jīng)30多年改革開(kāi)放，縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)從整體上發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。其中最具有決定性意義的變化，就是縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)成員的質(zhì)量雙增，全面抬升了縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的基礎(chǔ)性地位。從數(shù)據(jù)調(diào)研和實(shí)地考察的情況來(lái)看，由于國(guó)有企業(yè)改革和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)納入縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作范圍的統(tǒng)戰(zhàn)成員比10年前大體增加了2—4倍。比如，遼陽(yáng)縣現(xiàn)有統(tǒng)戰(zhàn)成員10 000余人，比上個(gè)世紀(jì)90年代末多出8 000余人；阜蒙縣2011年非公有制經(jīng)濟(jì)戶數(shù)和從業(yè)人員分別比2001年增加51%和56%。與此同時(shí)，納入縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作范圍的民主黨派成員、黨外知識(shí)分子，由于傳統(tǒng)單位制社會(huì)管理體制的打破而成倍增加；信教群眾有增無(wú)減。從總體上看，目前幾乎所有縣區(qū)與統(tǒng)一戰(zhàn)線政策調(diào)整的社會(huì)關(guān)系聯(lián)系緊密的人口，均占總?cè)丝诘?5%以上。龐大的新的社會(huì)階層隊(duì)伍，不僅從根本上改變了縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線自身的結(jié)構(gòu)，更重要的是改變了縣區(qū)社會(huì)階級(jí)階層結(jié)構(gòu)。這意味著縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作已經(jīng)成為黨的基層群眾工作的重要組成部分，不僅是整個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要基礎(chǔ)，而且是黨的群眾工作的重要基礎(chǔ)，在縣區(qū)基層政權(quán)建設(shè)和鞏固黨的執(zhí)政地位中具有舉足輕重的地位和作用。

（二）縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)成員成為掌握經(jīng)濟(jì)、科技、人才資源的主體，將縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作推升為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線成員掌握的經(jīng)濟(jì)、科技和人才資源，與改革開(kāi)放初相比發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。目前，遼寧非公有制經(jīng)濟(jì)幾乎占所有縣區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的90%以上。非公有制企業(yè)已經(jīng)成為縣區(qū)技術(shù)研發(fā)、科技創(chuàng)新和科研成果轉(zhuǎn)化的主力軍，掌握著各產(chǎn)業(yè)的主要科技資源?？h區(qū)的企業(yè)家隊(duì)伍、經(jīng)濟(jì)管理人才和技術(shù)人員的主體是統(tǒng)一戰(zhàn)線成員?？h區(qū)黨外知識(shí)分子的比重不斷提高，目前占全省總數(shù)的20%。這種變化將縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)更加緊密地融合在一起，貫穿促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)層面和各個(gè)環(huán)節(jié)。在調(diào)研中進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，各縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門日常主要工作，得到黨委和政府評(píng)價(jià)最高的工作都集中在服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中。從縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀決策、對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)特別是產(chǎn)業(yè)行業(yè)的管理、企業(yè)家隊(duì)伍建設(shè)和引進(jìn)資金、技術(shù)、人才，到協(xié)調(diào)黨政各部門與企業(yè)的關(guān)系，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的政策環(huán)境與有力支持等，都離不開(kāi)統(tǒng)戰(zhàn)工作的深度介入與實(shí)際推動(dòng)。從遼寧各市的實(shí)際情況來(lái)看，在政策、資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)等大體相同和相近的情況下，不同縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與水平的差距，與縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作作用發(fā)揮的程度存在著越來(lái)越明顯的正相關(guān)的關(guān)系。

（三）縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線多元多樣特征日益凸顯，將縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作提升到鞏固黨執(zhí)政基礎(chǔ)的最前沿。從我國(guó)社會(huì)多元多樣發(fā)展的歷史軌跡來(lái)看，社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元多樣始于縣區(qū)，而且集中體現(xiàn)在統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)展變化中。社會(huì)結(jié)構(gòu)多層級(jí)化發(fā)展格局的形成，主要是因?yàn)楫a(chǎn)生了新的社會(huì)階層。而新的社會(huì)階層發(fā)源于縣區(qū)個(gè)體工商業(yè)，生成于非公有制經(jīng)濟(jì)組織的成長(zhǎng)壯大和國(guó)有、集體企業(yè)的轉(zhuǎn)制。統(tǒng)一戰(zhàn)線在原本具有的多黨派、多民族、多宗教、多價(jià)值取向的多樣性基礎(chǔ)上，又增加了多階層的內(nèi)容。由于新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織并不按行政層級(jí)分屬中央、省、市管理，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單位制社會(huì)管理體制相比，新形勢(shì)下的多樣性特征更多更經(jīng)常更具體地體現(xiàn)在縣區(qū)。這種多樣性也給縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作帶來(lái)了復(fù)雜性和困難。同時(shí)也從更深刻的程度上說(shuō)明了縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作在鞏固黨執(zhí)政基礎(chǔ)中日益顯著的作用?？h區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作由做少數(shù)統(tǒng)戰(zhàn)成員的具體工作，轉(zhuǎn)變?yōu)樽鲆哉麄€(gè)新的社會(huì)階層為主的占人口相當(dāng)比重的特殊群眾的工作，成為鞏固黨的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)的重要組成部分；由一般性的政治引導(dǎo)發(fā)展為對(duì)新的社會(huì)階層和信教群眾等龐大社會(huì)群體的政治引導(dǎo)，在全社會(huì)樹立和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值體系中發(fā)揮著不可替代的作用；由以增進(jìn)政治共識(shí)為主要取向的政治引導(dǎo)，發(fā)展為在擴(kuò)大開(kāi)放條件下抵御境外宗教滲透和西方意識(shí)形態(tài)侵蝕防線。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，加強(qiáng)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作，必將極大鞏固和增強(qiáng)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（四）縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)成員利益訴求的現(xiàn)實(shí)性、關(guān)聯(lián)性不斷增強(qiáng)，將縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作提升為社會(huì)管理的重要主體。新形勢(shì)下，縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線最根本性的變化，就是統(tǒng)一戰(zhàn)線成員利益訴求的具體化、差異化、現(xiàn)實(shí)化和關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。從縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門日常處理的大量矛盾和問(wèn)題來(lái)看，不同統(tǒng)戰(zhàn)成員利益訴求的差異性很大，涉及的領(lǐng)域和政策多，而且多通過(guò)具體的矛盾糾紛和突發(fā)事件體現(xiàn)出來(lái)，具體訴求又多為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益得失。更為重要的是，縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)成員的利益訴求，在統(tǒng)戰(zhàn)成員之間和更廣泛和更深刻的程度上與基層其他方面群眾的現(xiàn)實(shí)利益存在著現(xiàn)實(shí)利益分配問(wèn)題。這使縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作成為解決涉及民族宗教關(guān)系、階層關(guān)系以及海內(nèi)外同胞關(guān)系的大量具體利益問(wèn)題極為重要的主體，相關(guān)社會(huì)管理的重要參與方，特別是在與統(tǒng)戰(zhàn)成員關(guān)系密切的社會(huì)管理中，要擔(dān)當(dāng)主角，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方搞好管理。從趨勢(shì)來(lái)看，沒(méi)有縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的加強(qiáng)，就意味著失去基層社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要工作基礎(chǔ)。

（五）縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線成員政治參與意識(shí)的增強(qiáng)，將縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作上升為基層民主政治建設(shè)的重要保障。從調(diào)研所及各縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門反映的情況來(lái)看，縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)成員政治參與的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈。其政治參與既有為實(shí)現(xiàn)自身的現(xiàn)實(shí)利益為目標(biāo)的政治參與，更有為實(shí)現(xiàn)一定的政治理想和價(jià)值取向?yàn)槟康牡恼螀⑴c；既有通過(guò)獲得一定的政治身份來(lái)實(shí)現(xiàn)的政治參與，也有通過(guò)代言人實(shí)現(xiàn)自身利益的政治參與；既有通過(guò)正常的渠道進(jìn)行有序的政治參與，也有通過(guò)非正常方式的無(wú)序政治參與。歸結(jié)起來(lái)就是政治參與與其現(xiàn)實(shí)的具體利益關(guān)聯(lián)度高，且主要集中在統(tǒng)一戰(zhàn)線提供的政治參與渠道和平臺(tái)的范圍內(nèi)的廣泛領(lǐng)域?？h區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線成員政治參與意識(shí)的普遍增強(qiáng)，決定了縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門在基層民主政治建設(shè)特別是政權(quán)建設(shè)中承擔(dān)了前所未有的責(zé)任與使命。這就使縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門在加強(qiáng)黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)多黨合作和政治協(xié)商特別是縣域政治協(xié)商制度建設(shè)，暢通政治參與渠道中的作用更加突出，更具有實(shí)質(zhì)性的意義。從調(diào)研中反映的情況及體現(xiàn)出的趨勢(shì)來(lái)看，基層統(tǒng)戰(zhàn)部門將成為我們黨領(lǐng)導(dǎo)基層民主政治建設(shè)的重要支柱。

二、縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作迫切需要解決的主要問(wèn)題

與縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線的歷史性變化和統(tǒng)戰(zhàn)工作的應(yīng)有的地位相對(duì)應(yīng)的是，縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作還遠(yuǎn)不具備履行好新的形勢(shì)任務(wù)賦予的重大責(zé)任和使命。就我們對(duì)遼寧縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作基本情況的數(shù)據(jù)分析和實(shí)地調(diào)研來(lái)看，普遍存在著以下5個(gè)方面的主要問(wèn)題。

（一）對(duì)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作重要性的認(rèn)識(shí)亟待提高。通過(guò)調(diào)研進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，對(duì)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作重要性的認(rèn)識(shí)一直沒(méi)有得到很好的解決。一是一些地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作認(rèn)識(shí)不到位。在調(diào)研中，有些市、縣黨委領(lǐng)導(dǎo)同志談到縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作時(shí)，只停留在概念上，或一般性地談統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要性，而無(wú)具體內(nèi)容；或者只就招商引資等來(lái)談對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作的認(rèn)識(shí)。研究部署全局工作中，將統(tǒng)戰(zhàn)工作邊緣化現(xiàn)象比較普遍。將統(tǒng)戰(zhàn)部門作為安排老弱干部的情況還比較多，縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和工作條件受黨委主要領(lǐng)導(dǎo)更易而起伏不定的情況時(shí)有發(fā)生。二是統(tǒng)一戰(zhàn)線自身對(duì)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作重要性認(rèn)識(shí)不夠到位。主要體現(xiàn)在對(duì)縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線的新發(fā)展新變化了解不透，認(rèn)識(shí)不深，工作指導(dǎo)乏力。幫助縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門解決實(shí)際問(wèn)題主動(dòng)性不強(qiáng)，力度不大。縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)自身工作的認(rèn)識(shí)也參差不齊，對(duì)工作研究不夠深入，直接影響了縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作作用的發(fā)揮。三是社會(huì)各界乃至縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)成員對(duì)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作缺乏必要的了解，致使統(tǒng)戰(zhàn)工作長(zhǎng)期局限于系統(tǒng)單位的狹小范圍內(nèi)自我循環(huán)。

（二）縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)體制難當(dāng)其任。就遼寧的實(shí)際而言，制約縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作最根本的問(wèn)題，就是沒(méi)有建立起適應(yīng)其責(zé)任使命的領(lǐng)導(dǎo)體制。一是縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作普遍游離于縣區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的邊緣。統(tǒng)戰(zhàn)工作實(shí)際納入縣區(qū)黨委決策的內(nèi)容少、頻率低，大量問(wèn)題應(yīng)排而排不上黨委重要議事日程。面對(duì)不斷加大的責(zé)任和日益繁重的任務(wù)，縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門主動(dòng)推進(jìn)工作的能力嚴(yán)重不足。二是縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門整合資源能力過(guò)弱。作為黨委主管統(tǒng)戰(zhàn)工作的職能部門，統(tǒng)戰(zhàn)部理應(yīng)和黨政其他部門一樣，對(duì)主管的工作擁有檢查指導(dǎo)、評(píng)價(jià)考核和調(diào)配使用相應(yīng)工作資源的職權(quán)。但除了沈陽(yáng)市各縣區(qū)實(shí)行一套人馬，多塊牌子的大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局外，絕大多數(shù)縣區(qū)都不同程度地對(duì)應(yīng)上級(jí)黨政職能部門設(shè)置統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)單位，工作力量分散，分管領(lǐng)導(dǎo)各異，遇到重大問(wèn)題時(shí)統(tǒng)籌使用工作資源的難度極大。三是對(duì)系統(tǒng)外涉統(tǒng)工作協(xié)調(diào)指導(dǎo)乏力。新形勢(shì)下，由于統(tǒng)戰(zhàn)成員與其他方面群眾利益關(guān)系交織交融日益緊密，黨政各部門和各領(lǐng)域的工作中涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線因素的問(wèn)題大量出現(xiàn)，已經(jīng)成為基層各類社會(huì)問(wèn)題多發(fā)頻發(fā)的常態(tài)。但在處理具體問(wèn)題時(shí)，統(tǒng)戰(zhàn)部門日常協(xié)調(diào)工作的力度非常有限，難以有效解決日益增多的實(shí)際問(wèn)題。

（三）縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門的職能與承擔(dān)的責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)。從遼寧全省的情況來(lái)看，制約縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作最關(guān)鍵的問(wèn)題是職能賦予缺位。一是參加決策的職能嚴(yán)重缺失。除僅有的一個(gè)城區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)因擔(dān)任黨委常委而直接參加決策外，其余縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)均不能全部全程列席常委會(huì)?？h區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部在黨委就統(tǒng)一戰(zhàn)線重大問(wèn)題做出決策時(shí)缺乏足夠的話語(yǔ)權(quán)，而對(duì)于研究處理與統(tǒng)戰(zhàn)成員和統(tǒng)一戰(zhàn)線協(xié)調(diào)處理的社會(huì)關(guān)系聯(lián)系緊密的重大問(wèn)題，則基本不具有話語(yǔ)權(quán)。統(tǒng)戰(zhàn)部門在黨委決策中的分量過(guò)小，是縣區(qū)黨委許多決策中潛含影響統(tǒng)一戰(zhàn)線和諧因素的主要成因。二是核心職能流失過(guò)多。人事安排是統(tǒng)戰(zhàn)部門的核心職能，也是其發(fā)揮作用的主要權(quán)力杠桿。但絕大多數(shù)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門在黨外人士實(shí)職安排上沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，在黨外人大代表的推薦提名上難有作為。就是在政協(xié)委員的安排上，在很多縣區(qū)也都流失到了政協(xié)機(jī)關(guān)，或?qū)嵸|(zhì)上為其他部門所分割。三是在社會(huì)管理上有責(zé)任無(wú)職能。目前，縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門參與社會(huì)管理的工作越來(lái)越多，特別是涉及勞資關(guān)系、城鎮(zhèn)建設(shè)土地征用、民族宗教方面的利益糾紛和日常管理的問(wèn)題越來(lái)越多。但統(tǒng)戰(zhàn)部門在處理這些問(wèn)題時(shí)，嚴(yán)重缺乏法定授權(quán)，沒(méi)有配置資源和調(diào)整利益的職權(quán)，特別是協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門的約束性職能。

（四）支撐縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的政策保障不足?？h區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作面臨的最大困惑，就是支撐縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的政策保障嚴(yán)重缺失。一是支撐縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的政策不夠充分。到目前為止，中央和省委沒(méi)有支持縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的專項(xiàng)政策。有關(guān)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的政策，只抽象地體現(xiàn)在加強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)工作的文件之中，縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門主要參照中央和省委以面向市級(jí)以上統(tǒng)戰(zhàn)工作為主的政策開(kāi)展工作。在面對(duì)日益增多且多發(fā)頻發(fā)的具體問(wèn)題時(shí)缺乏政策支撐。二是指導(dǎo)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的專項(xiàng)政策供給不足。目前，從中央層面只有中央統(tǒng)戰(zhàn)部2003年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)縣（市）統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的意見(jiàn)》（統(tǒng)發(fā)〔2003〕5號(hào)）明確了統(tǒng)戰(zhàn)工作范圍和任務(wù)，但實(shí)現(xiàn)任務(wù)的職能保障卻較弱，但沒(méi)有涉及城區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作。關(guān)于縣區(qū)各領(lǐng)域統(tǒng)戰(zhàn)工作的專項(xiàng)政策更為缺乏，很多領(lǐng)域基本上是套用適用于市級(jí)以上統(tǒng)戰(zhàn)工作的政策規(guī)定。原則性政策的覆蓋面較寬，但涉及到處理具體問(wèn)題時(shí)缺少剛性規(guī)定。三是保障縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的政策不夠充分。主要是在加強(qiáng)黨對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持統(tǒng)戰(zhàn)部門履行職能的政策缺乏具體明確的規(guī)定。特別是統(tǒng)戰(zhàn)部門協(xié)調(diào)黨政相關(guān)部門落實(shí)統(tǒng)戰(zhàn)政策，做好統(tǒng)戰(zhàn)工作的政策嚴(yán)重不足。加強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)部門自身建設(shè)特別是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的政策不夠具體，剛性不強(qiáng)，使統(tǒng)戰(zhàn)部門的弱勢(shì)狀態(tài)長(zhǎng)期得不到解決。

（五）縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作力量過(guò)于羸弱。與上述四個(gè)方面問(wèn)題相對(duì)應(yīng)的是，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作力量過(guò)于薄弱，大多數(shù)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門都處于應(yīng)付日常事務(wù)的狀態(tài)，無(wú)力積極主動(dòng)地創(chuàng)造性開(kāi)展工作。一是人員編制過(guò)少。遼寧100個(gè)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部編制在4人（含工勤編）以下和內(nèi)含臺(tái)辦、僑聯(lián)等少則一個(gè)，多則五個(gè)部門合署辦公的分別占全省縣區(qū)總數(shù)的28%和87%。二是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不健全。絕大多數(shù)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部只內(nèi)設(shè)辦公室一個(gè)機(jī)構(gòu)，根本無(wú)法進(jìn)行有效的業(yè)務(wù)分工，更談不上工作的系統(tǒng)化、程序化和科學(xué)化。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道統(tǒng)戰(zhàn)工作隊(duì)伍薄弱。突出的是專職統(tǒng)戰(zhàn)委員數(shù)量過(guò)少，兼職統(tǒng)戰(zhàn)委員一般都身兼數(shù)職，用于統(tǒng)戰(zhàn)工作的精力極為有限。四是工作條件差，動(dòng)力不足。多數(shù)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，開(kāi)展工作力不從心。統(tǒng)戰(zhàn)干部待遇較差，交流使用渠道過(guò)窄，工作動(dòng)力不足，使縣區(qū)本就有限的工作力量，又大打折扣。

三、破解縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作困境的基本思路

針對(duì)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的歷史性變化，承擔(dān)的責(zé)任使命和面臨的主要問(wèn)題，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手，著力加以解決。

（一）創(chuàng)新解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題的方法和途徑。提高對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作重要性的認(rèn)識(shí)，一直是不斷提出又始終沒(méi)有解決好的老大難問(wèn)題。對(duì)于縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作來(lái)說(shuō)更是如此。實(shí)踐表明，要普遍提高對(duì)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的認(rèn)識(shí)，不能完全建立在理性自覺(jué)的基礎(chǔ)上，在加強(qiáng)通常提出的理論政策教育的同時(shí)，還要有相應(yīng)的“利益”驅(qū)動(dòng)和約束來(lái)保障。一是將縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作納入政績(jī)考核的重要內(nèi)容。要把縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作核心內(nèi)容加以量化，納入上級(jí)黨委對(duì)縣區(qū)全面工作政績(jī)考核的重要內(nèi)容，適當(dāng)加大在各項(xiàng)工作目標(biāo)考核中的權(quán)重；明確縣區(qū)自身要把統(tǒng)戰(zhàn)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和縣直區(qū)直部門考核的重要內(nèi)容，用政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的杠桿來(lái)推動(dòng)對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作認(rèn)識(shí)水平的提高。探索形成充分體現(xiàn)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作特點(diǎn)的統(tǒng)戰(zhàn)工作條例，形成黨內(nèi)規(guī)章加以規(guī)范。二是加強(qiáng)縣區(qū)主管統(tǒng)戰(zhàn)工作書記隊(duì)伍建設(shè)。對(duì)于統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)沒(méi)由黨委常擔(dān)任的地區(qū)而言，要特別注重對(duì)縣區(qū)主管統(tǒng)戰(zhàn)工作書記隊(duì)伍培訓(xùn)，明確做好統(tǒng)戰(zhàn)工作責(zé)任目標(biāo)，將統(tǒng)戰(zhàn)工作作為其分管工作和政績(jī)考核的重點(diǎn)，以其在較大程度上彌補(bǔ)統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)沒(méi)有擔(dān)任常委的缺欠，加重統(tǒng)戰(zhàn)部門在黨委決策環(huán)節(jié)話語(yǔ)的分量。三是加強(qiáng)對(duì)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的指導(dǎo)。重點(diǎn)是中央和省委統(tǒng)戰(zhàn)部要加強(qiáng)對(duì)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的調(diào)研指導(dǎo)，逐步形成定期檢查指導(dǎo)的制度，提高規(guī)范化水平。加大支持縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的力度，以帶動(dòng)縣區(qū)黨委提高對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作的認(rèn)識(shí)水平。

（二）強(qiáng)化縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)。解決縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作存在問(wèn)題的根本出路在于建立健全強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制。一是切實(shí)推進(jìn)落實(shí)縣區(qū)黨委常擔(dān)任統(tǒng)戰(zhàn)工作的政策。這是解決所有問(wèn)題的關(guān)鍵。中央和省、市級(jí)統(tǒng)戰(zhàn)部門要加大推進(jìn)工作的力度，逐縣逐區(qū)的加以推進(jìn)，擴(kuò)大常委擔(dān)任統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)的縣區(qū)的覆蓋面。二是加強(qiáng)工作體制建設(shè)。要以省為單位，就縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)單位設(shè)置、統(tǒng)戰(zhàn)部門對(duì)系統(tǒng)內(nèi)單位和黨政其他部門統(tǒng)戰(zhàn)工作的協(xié)調(diào)指導(dǎo)及監(jiān)督檢查的內(nèi)容和形式，作出統(tǒng)一規(guī)定，從根本上改變縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作體制機(jī)制不規(guī)范的狀況，以便于上級(jí)統(tǒng)戰(zhàn)部門對(duì)基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的指導(dǎo)和基層統(tǒng)戰(zhàn)部門對(duì)本地區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的協(xié)調(diào)和推動(dòng)。三是推進(jìn)縣區(qū)建立大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局。借鑒沈陽(yáng)市縣區(qū)建立大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局的經(jīng)驗(yàn)，在機(jī)構(gòu)名稱、行政執(zhí)法主體地位和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等不變的前提下，采取一套人馬，多塊牌子的方式，將民委、宗教局、臺(tái)辦、僑聯(lián)等系統(tǒng)單位，統(tǒng)一整合到統(tǒng)戰(zhàn)部中，形成工作合力，增強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)部門開(kāi)展工作，處理實(shí)際問(wèn)題的能力。四是建立對(duì)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作指導(dǎo)推動(dòng)的工作機(jī)制。主要是中央統(tǒng)戰(zhàn)部應(yīng)設(shè)立專司基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的業(yè)務(wù)局，建立指導(dǎo)推動(dòng)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的專門機(jī)構(gòu)，將縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作納入中央統(tǒng)戰(zhàn)部的重要工作日程和指導(dǎo)推動(dòng)工作的重要內(nèi)容，全面加大推動(dòng)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作力度。

（三）充實(shí)和強(qiáng)化縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門的職能。從對(duì)遼寧縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作調(diào)研反映的情況來(lái)看，應(yīng)著力充實(shí)和強(qiáng)化以下職能。一是強(qiáng)化縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門參與決策的職能。統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)應(yīng)全程列席黨委常委會(huì)，并賦予其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、重要人事安排特別是涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線因素的重大決策擁有充分的話語(yǔ)權(quán)，在源頭上保障統(tǒng)一戰(zhàn)線方針政策的有效落實(shí)和提高統(tǒng)戰(zhàn)部門在黨委領(lǐng)導(dǎo)體制中的地位，增強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)部門的權(quán)威性。二是強(qiáng)化縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門監(jiān)督檢查本地區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的職能。賦予統(tǒng)戰(zhàn)部門檢查統(tǒng)一戰(zhàn)線方針政策貫徹落實(shí)情況相應(yīng)的職權(quán)，增強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)部門的執(zhí)行力。三是強(qiáng)化縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門在人事安排上的職能。重點(diǎn)是強(qiáng)化統(tǒng)戰(zhàn)部門在推薦黨外人大代表和人大常委人選，發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)使用和管理黨外干部的具體職能，使基層統(tǒng)戰(zhàn)部門在黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)上擁有足夠的政治資源和相應(yīng)的權(quán)威性。四是充實(shí)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門對(duì)相關(guān)社會(huì)事務(wù)管理的行政職能。沒(méi)有管理就沒(méi)有有效的引導(dǎo)。應(yīng)賦予統(tǒng)戰(zhàn)部門對(duì)除民族宗教事務(wù)外有關(guān)新的社會(huì)階層社會(huì)事務(wù)管理和保障統(tǒng)一戰(zhàn)線政策落實(shí)的行政管理職能。特別是在實(shí)行大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局的地方，這方面的職能還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化，以增強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)部門對(duì)新社會(huì)階層政治引導(dǎo)的能力。

（四）為縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門開(kāi)展工作提供更加充分的政策保障。重點(diǎn)是增強(qiáng)政策的權(quán)威性和可操作性。一是中央出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)工作的綜合性文件，應(yīng)加強(qiáng)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的分量，制定可細(xì)化量化的政策規(guī)定，為增強(qiáng)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門的執(zhí)行力提供政策保障。二是制定縣區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線各領(lǐng)域的具體政策。既要明確縣區(qū)各領(lǐng)域統(tǒng)戰(zhàn)工作的具體內(nèi)容和統(tǒng)戰(zhàn)部門處理相關(guān)問(wèn)題的責(zé)任分工，更要明確統(tǒng)戰(zhàn)部門處理相關(guān)問(wèn)題的職能和權(quán)限。特別是在依法管理涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線因素多、程度深的社會(huì)事務(wù)管理中，明確統(tǒng)戰(zhàn)部門的責(zé)任與權(quán)力分工，以利于統(tǒng)戰(zhàn)部門依據(jù)依規(guī)開(kāi)展工作。三是細(xì)化加強(qiáng)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門建設(shè)的政策。著重就加強(qiáng)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、工作隊(duì)伍建設(shè)、工作條件的保障等，出臺(tái)具體明確的政策，為基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的可持續(xù)發(fā)展提供保障。

（五）切實(shí)充實(shí)縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作力量。就目前遼寧縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作實(shí)際需要來(lái)看，應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)工作力量。一是增加人員編制。只有具備編制上的保障，縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門才能在民族宗教、新社會(huì)階層和黨外知識(shí)分子工作特別是黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)上形成合理的分工，具備規(guī)范開(kāi)展工作的條件。二是完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?？h區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門至少應(yīng)有具體負(fù)責(zé)民族宗教、新社會(huì)階層和黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。否則縣區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的基礎(chǔ)地位就無(wú)法得到保證。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道統(tǒng)戰(zhàn)干部隊(duì)伍建設(shè)的具體要求。所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道都設(shè)置專職統(tǒng)戰(zhàn)委員，并由同級(jí)黨委委員擔(dān)任，并與組織、宣傳和綜治委員享受同等待遇。城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)明確統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)絡(luò)員，保證基層統(tǒng)戰(zhàn)工作有人抓，出現(xiàn)問(wèn)題有人管，發(fā)生突發(fā)性事件有人及時(shí)提供可靠信息。

課題主持人：王 山，男，中共遼寧省委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長(zhǎng)

課題組成員：張興奎，男，中共遼寧省委統(tǒng)戰(zhàn)部研究室主任

唐曉蒙，男，中共遼寧省委統(tǒng)戰(zhàn)部研究室副主任

以上人員均為“中國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會(huì)基層統(tǒng)戰(zhàn)工作理論本溪研究基地”特邀研究員。