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        淺析清雍正時期養(yǎng)廉銀制度的利弊

        2013-01-01 00:00:00頡小錄
        絲綢之路 2013年4期

        [摘要]養(yǎng)廉銀制度是清朝獨創(chuàng)的一種財政制度,從雍正元年到宣統(tǒng)三年(1723~1911),延續(xù)了將近200年之久。養(yǎng)廉銀制度作為一項正式制度在全國公開推行,這在中國封建社會的歷史上還是僅有的一次,對當時的政治、經(jīng)濟、社會生活諸方面產(chǎn)生過一定影響。

        [關鍵詞]雍正;養(yǎng)廉銀制度;耗羨歸公

        [中圖分類號]K249.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-3115(2013)04-0050-02

        清自康熙中期以后,為政力求寬仁為尚,加上各項財政制度不健全,給貪劣朝臣以可乘之機。在這種優(yōu)容寬縱環(huán)境下,官吏貪剝有恃無恐,變本加厲,至康熙末年,虧空貪臟之案堆積如山,不可勝數(shù)。

        一、耗羨歸公與養(yǎng)廉銀的出現(xiàn)

        清承明制,在征收錢糧賦稅的時候,附加征收耗羨。所謂耗羨,是指州縣官征收錢糧時加耗抵補實際損耗的余額,其實是一種附加稅。與收受賄賂相比,耗羨可以說是一種半合法的額外收入,因此州縣官對于征收火耗十分賣力,濫征濫派現(xiàn)象非常嚴重。錢陳群在《條陳耗羨疏》中說:“康熙六十年,州縣官額征錢糧,大州上縣。每正賦一兩,收耗羨銀一錢及五分、二錢不等。其或偏州僻扈,賦額少至一兩百兩者。稅輕賦重,數(shù)倍于正額者有之。”加征耗羨無異于加重了百姓負擔。

        耗羨征收的苛重,固然是官員貪婪、吏治腐敗的表現(xiàn),但也有具體的原因。

        其一,彌補清代官員俸祿不足,以及饋送上司需要。清代官員俸祿之低是有目共睹的,據(jù)《清朝文獻通考》卷42《國用》篇記載,在京文武官員每年的俸銀標準為:一品180兩,二品150兩,三品130兩,四品105兩,五品80兩,六品60兩,七品45兩,八品40兩,正九品33兩1錢,從九品31兩5錢;另按俸銀每兩給祿米1斛。地方文官俸銀基本和京官相同,但無祿米;武官俸祿更只有在京文官的一半。這些微薄的收入根本不能維持官員日常開支,如若遇見災荒,又要捐出俸祿,因此耗羨的征收一部分緩解了官員的低俸祿,此外清朝官場流行參謁上司則送見禮,凡遇時節(jié)則送節(jié)禮,生辰喜慶則送賀禮,題授保薦則送謝禮,升轉去任則送別禮。而上司遇大計考察官員的標準之一便是“以饋送之厚薄,定官評之賢否”。其二,可以彌補財政不足,緩解地方辦公經(jīng)費緊張??滴踉?jīng)說過,自三逆叛亂以來,軍需浩繁,財政入不敷出,州縣無纖毫余??梢詣又В虼撕牧w的征收可以有效地緩解因戰(zhàn)爭帶來的大量財力的消耗。

        如上所述,耗羨的征收雖然可以緩解官員俸祿不足和國家財政不足,但是耗羨的濫征,不但加重了人民的負擔,而且導致了財政的混亂和吏治的不清。官員往往加派私征,造成了嚴重的錢糧虧空。因而,康熙末年展開了大規(guī)模的清查錢糧虧空行動。結果發(fā)現(xiàn)陜西虧空最為嚴重,在分析造成虧空原因之后,年羹堯于奏折末議及賠補之法:“愚以為,當擇其虧空數(shù)少、或居官謹飭、或才能可用不得已而虧空者,姑且從寬限于一二年內(nèi),將其本任應得耗羨委道府監(jiān)收補項,仍不許加耗累民。若居官敗檢、不惜民瘼、虧空最多、任意侵蝕者,立行題參,嚴加追比。”康熙帝批曰:“妥?!敝链耍牧w真正意義上開始歸公。

        但是,耗羨歸公具體實施的時間是雍正元年(1723),山西巡撫諾岷比較完整地向朝廷提出了實行耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度的建議,并得到雍正帝的支持,在山西省率先試行。其后,湖廣總督楊宗仁也奏稱實行養(yǎng)廉銀制度。次年七月六日,雍正帝把養(yǎng)廉銀制度作為整頓吏治和財政的突破口,毅然諭令“通行天下”。耗羨歸公遂成為雍正帝即位后第一樁進展迅速、績效斐然的政舉。

        二、養(yǎng)廉銀制度的特點與作用

        養(yǎng)廉銀制度具有以下特點:

        首先,它大幅度提高了地方政府官員的收入。江蘇、安徽、江西總督的養(yǎng)廉銀高達1.8萬兩,是原有俸祿銀的116倍,這個數(shù)據(jù)到乾隆中期的時候已經(jīng)變?yōu)?萬兩。其次,陜甘和云貴總督為2萬兩,而直隸和湖廣、兩廣總督也高達1.5萬兩,是其俸祿銀的100倍,地方官員的薪俸收入提高幅度之大,非常驚人。就增長幅度而言,基本與官員的職務成正比,官職越高,薪俸收入提高的幅度也就越大。

        其次,官員所得養(yǎng)廉銀數(shù)量在官職高低和地區(qū)上差異很大。官員職務相同,但是由于所在地區(qū)不同,所以養(yǎng)廉銀數(shù)量不同。以巡撫為例,江蘇、陜西、甘肅等省巡撫全年養(yǎng)廉銀為1.2萬兩,而福建、廣東巡撫的養(yǎng)廉銀為1.3萬兩,湖北、湖南、廣西、云貴等省巡撫養(yǎng)廉銀為1萬兩。即便在同一省內(nèi),養(yǎng)廉銀數(shù)量多寡各異的現(xiàn)象也仍然存在,有些地區(qū)的差距還很大。如直隸地區(qū)知府的養(yǎng)廉銀數(shù)量為1000兩到2600兩不等,其間相差1.6倍。浙江省內(nèi)各知縣的養(yǎng)廉銀分別為500兩到1800兩不等,最高者與最低者相差2.6倍。歸根到底,是因為養(yǎng)廉銀制度建立在耗羨歸公的基礎之上。

        養(yǎng)廉銀歸公管理后,各省征收的養(yǎng)廉銀,基本仍由各省支配。地方政府各級官員養(yǎng)廉銀數(shù)量,由省政府制定,同時受當?shù)亟?jīng)濟條件的制約。最后,養(yǎng)廉銀并未惠及清代全體官僚,只是局部受益。具體講,養(yǎng)廉銀制度建立之初,僅及于地方政府官員,在中央各部院任職的政府官員沒有養(yǎng)廉銀;另外在地方政府官員中,養(yǎng)廉銀僅發(fā)給文職人員,武職官員沒有。由于對各級官吏實行了這種“低俸祿,高養(yǎng)廉”的補貼政策,才使“各官俱有養(yǎng)廉足資,從而既可杜絕“州縣籍口之端”,又能堵塞“上司勒索之路”。實行耗羨歸公后等于是斷了清代官員的財路,雍正又不增加薪俸,若不給他們另辟財源,官員尤其是地方官員們是不可能廉潔奉公的。雍正也不要官員枵腹辦公,而是要他們具有合乎他們身份的經(jīng)濟力量,因此發(fā)給養(yǎng)廉銀的標準不以官員的品銜衡量,而是按職官地位的輕重和事物繁簡而定。為加強對耗很征收與分配的管理,雍正曾多次組織官員討論,修改和完善養(yǎng)廉銀制度,至雍正十三年,令戶部查明各省公費及養(yǎng)廉銀開支情況。勒令各省自該省議定公費與養(yǎng)廉數(shù)目之年起,將額征公費、完欠雜支、余額等按年歸款,并將各官養(yǎng)廉起止月日、應得分數(shù),扣除空缺后逐一徹底清查,嗣后“按年分晰造冊,隨同奏銷錢糧各冊咨送戶部核銷”。

        總體而言,養(yǎng)廉銀在雍正時期及其后來,發(fā)揮一定的積極作用,主要表現(xiàn)為:

        第一,養(yǎng)廉銀制度在雍正晚年的時侯取得很大的成就,往日為地方官中飽私囊的耗羨,既被公開而受到限,其數(shù)目也被減少,這對人民來說,實為莫大的恩惠。同時地方經(jīng)費也因而明確化、預算化,彌補了虧空。因此,乾隆時財政豐盈和經(jīng)濟繁榮“皆雍正十余載清厘整飭之功”。其次,地方公費有保障,改變了長期以來各級官府公私費用無所出,乃至動用自已俸祿的不正常狀況,使它們有了經(jīng)常的、合法的經(jīng)費來源,對整飭吏治有一定的作用。澄清吏治是養(yǎng)廉銀設立的重要原因之一。在雍正帝的威嚴執(zhí)政和妥善管理下,清初官吏的貪污受賄之風有所緩和。

        第二,減輕了農(nóng)民的負擔。養(yǎng)廉銀制度施行后,,在火耗只允許減輕不允許加重的情況下,地方耗羨征收減輕。如山西原來“每正項一兩竟加耗三四錢”,此后“止以加二為率,較之昔日減大半”。使長期以來的耗羨濫征加派現(xiàn)象得以約束。

        第三,加強了國家對于地方財政的管理,增加了國家的收入。從前因火耗私征,完全由地方財政管理,容易造成結黨營私,削弱中央對地方的控制力。實行耗羨歸公時,雍正不僅確立了“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司,何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣”的原則,而且規(guī)定“直省正佐各官養(yǎng)廉俱由司庫支領,不得在屬庫自收自支”,同時還規(guī)定地方每年須向中央報銷養(yǎng)廉銀分配使用情況。這些措施體現(xiàn)了國家對官僚體制的控制力,打破了地方長期形成的“下養(yǎng)上”的局面,增強了地方對中央的向心力,加強了國家對于地方財政的監(jiān)督和控制。

        第四,養(yǎng)廉銀的實施,鞏固了雍正帝的統(tǒng)治帝位。雍正帝登基之時,面臨財政虧空嚴重、官吏腐敗盛行、農(nóng)民負擔繁重的嚴峻形勢。尤其在朝政上朋黨之爭仍沒停止,八阿哥集團雖然爭儲失敗,但朝野上下,處處皆為朋黨,而養(yǎng)廉銀的實施,有力地斷絕了反對派割據(jù)勢力的地方財政來源。同時,設置養(yǎng)廉銀和獎勵清正廉明的官吏,發(fā)展自己的力量,致使文官制度得到均衡發(fā)展。同時,也使清初官吏的貪污納賄之風得以緩和,吏治狀況有了改善。

        三、養(yǎng)廉銀制度的弊端

        第一,養(yǎng)廉銀作為官員的生活補貼,應該像俸祿一樣,從國家財政中支出,而不該用非法的耗羨銀兩來支付,這是清代養(yǎng)廉銀制度最大的弊端。耗羨歸公后的銀兩一部分用來支付官員的養(yǎng)廉銀實際上是將增加官員俸祿的負擔,全部用法律形式轉嫁到農(nóng)民身上,官吏的貪污現(xiàn)象仍然未從根本上得到治理。

        第二,制度不健全,沒有專門的組織機構監(jiān)督執(zhí)行。養(yǎng)廉銀的實施一開始就沒有明確的嚴密法規(guī)來維護,盡管后來有“各省耗羨掌于戶部湖廣司”的規(guī)定,然湖廣司實際上只負責各省耗羨征解報銷,無權監(jiān)督養(yǎng)廉銀制度的執(zhí)行。正因為如此,雍正以后,養(yǎng)廉銀制度雖仍在繼續(xù)執(zhí)行,但貪污受賄之風卻愈演愈烈。如此看來,養(yǎng)廉銀再多也滿足不了官吏的貪欲,不改變滋生腐敗的體制,僅靠重金養(yǎng)廉是行不通的。

        第三,制度設計不合理,內(nèi)容不完備。以各級官員的養(yǎng)廉銀數(shù)額而言,總督、巡撫的養(yǎng)廉銀額定得過高,而府縣官員的太低。尤其是不入品級的吏胥差役根本沒有養(yǎng)廉銀,于是他們照舊橫行鄉(xiāng)里、魚肉百姓。另外,養(yǎng)廉銀也同原俸一樣,定制之后,永無變化,并不隨著物價的上漲而提高。

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