[摘要]深化政府公共行政管理體制改革，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求。建立規(guī)范有序、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、便民高效的政府公共行政管理體制，是當(dāng)代我國(guó)政府公共行政管理體制改革的目標(biāo)選擇。在這種目標(biāo)下，政府必然由全能型向有限型、由管制型向服務(wù)型、由人治型向法治型、由自利型向公利型改革發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]政府；公共行政管理體制；改革創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]D630.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-3115（2013）04-0140-04

深化政府公共行政管理體制改革，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求，更是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。改革開放以來，我國(guó)一直在努力地探索建設(shè)中國(guó)特色的行政管理體制，先后進(jìn)行了六次比較集中的行政管理體制改革，總體上已形成基本適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)需要的行政管理體制。①近年來，黨和政府著力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展的軌道，取得了重要進(jìn)展。與此同時(shí)，政府公共行政管理體制改革和政府自身建設(shè)成效明顯，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展以及成功應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種突發(fā)事件提供了有力保障。但是也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中仍然存在不少違背科學(xué)發(fā)展要求的現(xiàn)象，面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面，如政府職能轉(zhuǎn)變還未完全到位，政府職能定位尚需進(jìn)一步厘清，政企不分、政資不分、政事不分、政府與市場(chǎng)中介組織不分問題還沒有從根本上得到解決，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題仍然存在，組織結(jié)構(gòu)不合理、職責(zé)權(quán)限不清晰、權(quán)力責(zé)任不對(duì)等問題在一些地方仍然存在。這些問題的存在，不利于政府的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，降低了行政效能，在一定程度上影響了改革成效。②解決這些問題，關(guān)鍵是要進(jìn)一步解放思想，深化改革開放，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制上的重大突破。其中，深化政府公共行政管理體制改革尤為重要和緊迫。要使政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，使政府職能從追求短期GDP最大化向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變，讓政府真正成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要推動(dòng)力量。只有建立起規(guī)范有序、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、便民高效的政府公共行政管理體制，才能健全政府職責(zé)體系，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，形成有利于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的機(jī)制和利益調(diào)節(jié)機(jī)制。顯然，規(guī)范有序、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、便民高效就是當(dāng)前我國(guó)政府公共行政管理體制改革的目標(biāo)選擇和發(fā)展趨勢(shì)。

一、我國(guó)政府公共行政管理體制改革的目標(biāo)選擇

（一）規(guī)范有序，其核心是依法行政

行政管理體制，既是政府公共行政權(quán)力配置的模式，也是政府公共行政權(quán)力配置的過程。無論是相對(duì)靜態(tài)的模式還是相對(duì)動(dòng)態(tài)的過程，政府都是通過其行為作用于社會(huì)，因此，政府公共行政管理體制必須對(duì)政府行為全過程進(jìn)行規(guī)范。政府行為規(guī)范包括制定行為規(guī)范的依據(jù)要規(guī)范、執(zhí)行規(guī)范的行為要規(guī)范、監(jiān)督規(guī)范的司法要規(guī)范三個(gè)方面。

1.制定規(guī)范的依據(jù)要規(guī)范

制定規(guī)范的依據(jù)的規(guī)范，既是行政管理體制完善的前提，也是行為規(guī)范的前提。它要求做到制定規(guī)范的主體要合法，規(guī)范的內(nèi)容對(duì)象要合法，規(guī)范的程序要合法，規(guī)范的結(jié)果要合法。規(guī)范的主體合法，是指明確規(guī)范哪些政府（部門）或哪級(jí)政府（部門）有權(quán)制定規(guī)范，除此之外無權(quán)制定規(guī)范，否則就是違法。規(guī)范的內(nèi)容對(duì)象要合法，是指有權(quán)制定規(guī)范的政府和部門，制定規(guī)范的內(nèi)容和對(duì)象是否合法，是不是真正為了公共利益。規(guī)范程序要合法，是指在制定規(guī)范時(shí)，是否按照既定的規(guī)則如提出提案、聽證論證、集體表決等進(jìn)行制定，如果是個(gè)別人動(dòng)議而少數(shù)人決定的，那么在程序上就不合法。上述三個(gè)方面是規(guī)范制定的結(jié)果合法的前提，但這些前提并不一定導(dǎo)致結(jié)果合法。因?yàn)橛腥丝赡芾们懊婧戏ǖ那疤?，產(chǎn)生符合自己意愿但不符合公共目的的不合法的結(jié)果?，F(xiàn)行做法是只要是政府部門，不管哪一級(jí)，不管有沒有對(duì)外權(quán)，都在制定法規(guī)或規(guī)范性文件，而且存在想制定什么規(guī)范就制定什么規(guī)范、在制定程序上由個(gè)別人或少數(shù)人決定的不合法現(xiàn)象。這顯然是不合理不合法的，一定要改革。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《行政許可法》，要進(jìn)一步加大執(zhí)法力度。

2.執(zhí)行規(guī)范的行為要規(guī)范

規(guī)范合法是執(zhí)行合法的前提，有了合法依據(jù)，還要強(qiáng)調(diào)必須按照合法依據(jù)執(zhí)法。其次，執(zhí)法主體要合法。一般來說，合法的法律依據(jù)中規(guī)定了執(zhí)法的主體，因此，只有這一主體才是合法的執(zhí)法主體。顯然，沒有該項(xiàng)事務(wù)執(zhí)法權(quán)的主體，即使這個(gè)主體擁有法律地位和權(quán)力也不能成為該項(xiàng)事務(wù)的執(zhí)法主體。其三，執(zhí)法程序要合法。執(zhí)法程序的合法是執(zhí)法合法的重要保障之一。行政程序法，對(duì)執(zhí)法的程序過程、時(shí)效效率等執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，既保障了當(dāng)事人雙方的利益，又保障了執(zhí)法的可操作性。其四，執(zhí)法手段要合法。有合法的目的和意圖，也要用合法的手段去執(zhí)行，目的和手段要一致。在執(zhí)法過程中只能用法律規(guī)定或允許的方式手段進(jìn)行執(zhí)法，超出規(guī)定不僅是手段違法而且會(huì)導(dǎo)致結(jié)果違法。在法治社會(huì)，政府公共行政管理中那種只要達(dá)到目的不管使用什么手段包括非法手段的做法，是不允許存在的。

3.監(jiān)督規(guī)范的司法要規(guī)范

政府行為缺乏監(jiān)督，不僅容易導(dǎo)致不規(guī)范，而且容易導(dǎo)致違法。因此，加強(qiáng)政府行為的監(jiān)督是行為規(guī)范的必要環(huán)節(jié)。同時(shí)對(duì)政府行為的監(jiān)督也要規(guī)范。為此首先建立一套完整的監(jiān)督體系，包括監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系，監(jiān)督法律體系，監(jiān)督程序體系，監(jiān)督仲裁體系。在這些體系的建設(shè)中，一方面，要樹立監(jiān)督的權(quán)威，實(shí)行機(jī)構(gòu)和人員的垂直領(lǐng)導(dǎo)；要避免內(nèi)部循環(huán)即自己監(jiān)督自己；要與司法監(jiān)督密切配合，實(shí)行行政性監(jiān)督與司法性監(jiān)督相結(jié)合。另一方面，要對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)行權(quán)力相互制約。對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督，既要廣泛動(dòng)員廣大人民群眾積極參與，實(shí)行群眾性監(jiān)督，更要建立對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力制約體制，實(shí)行法律性監(jiān)督。把群眾性監(jiān)督與法律性監(jiān)督結(jié)合起來，才能真正有效地達(dá)到監(jiān)督目的。

（二）運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，其核心是和諧協(xié)調(diào)

如果說行為規(guī)范是強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)架構(gòu)、條條框框，那么運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)則是強(qiáng)調(diào)分工合作，支持配合。要達(dá)到運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，必須做到以下三點(diǎn)：

1.健全協(xié)調(diào)體制

首先，要從法律規(guī)范的制定開始，也就是說法律規(guī)范本身要協(xié)調(diào)而不能自相矛盾，否則，從一開始不可能協(xié)調(diào)。其次，使協(xié)調(diào)運(yùn)行有權(quán)利體制作保障。協(xié)調(diào)制度的基礎(chǔ)是政府公共行政職權(quán)的統(tǒng)一，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等的統(tǒng)一，不能政出多門。協(xié)調(diào)制度的前提是政府公共行政政策的一致，同一事務(wù)同一政策，同一事務(wù)不能有多種不同的政策，導(dǎo)致前提紊亂。協(xié)調(diào)制度的條件是協(xié)調(diào)機(jī)制健全。黨的十六大提出的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào)是建立新型行政協(xié)調(diào)制度的原則要求。當(dāng)前我國(guó)深圳市等城市實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)適度分離的“行政三分制”試點(diǎn)，是建立這種協(xié)調(diào)制度的可喜探索。

2.完善協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)調(diào)體制為協(xié)調(diào)機(jī)制提供權(quán)力的框架結(jié)構(gòu)，而大量的協(xié)調(diào)過程是由協(xié)調(diào)機(jī)制驅(qū)動(dòng)的。完善協(xié)調(diào)機(jī)制的基本原則是實(shí)行政府大綜合體制原則和政府內(nèi)協(xié)調(diào)外統(tǒng)一原則。政府大綜合體制，是指政府按照行業(yè)大類設(shè)置綜合部門，統(tǒng)一行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)。分工越細(xì)，包括橫向和縱向分工特別是平行分工，使協(xié)調(diào)的任務(wù)越多，造成協(xié)調(diào)越困難。政府內(nèi)協(xié)調(diào)外統(tǒng)一原則，是指政府內(nèi)部因?yàn)榉止ぴ斐傻膮f(xié)調(diào)問題由政府內(nèi)部自我解決，在此基礎(chǔ)上形成的統(tǒng)一對(duì)外服務(wù)。如由于分工產(chǎn)生了不同的部門并且在一個(gè)部門內(nèi)部產(chǎn)生不同的處室，但對(duì)公民來說都是政府，當(dāng)公民需要政府提供服務(wù)時(shí)，公民無論找到那個(gè)政府（部門），政府（部門）都應(yīng)受理，并按照工作分工流程進(jìn)行服務(wù)。政府（部門）不能以不屬于自己的分工范圍而推諉，也不能把政府內(nèi)部的分工流程所應(yīng)該經(jīng)過的過程交由公民自己辦理，使公民辦一件事要跑幾個(gè)或幾十個(gè)部門，甚至在一個(gè)部門內(nèi)部跑幾個(gè)處室。同時(shí)，更不應(yīng)該把政府內(nèi)部的矛盾直接交給公民，使公民左右為難。為了提高政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，在職位設(shè)置上，減少分管副職，增設(shè)協(xié)辦助理，協(xié)辦助理直接對(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，提高效率。

3.有效調(diào)解仲裁

政府與外部之間、政府內(nèi)部之間的矛盾是客觀存在的。因此，必須建立矛盾調(diào)解仲裁協(xié)調(diào)機(jī)制。這種機(jī)制應(yīng)由三個(gè)部分組成，一是司法仲裁系統(tǒng)，它是解決政府與外部、政府內(nèi)部之間的違法問題。二是行政仲裁系統(tǒng)，它是解決政府與外部、政府內(nèi)部之間的矛盾糾紛、爭(zhēng)議分歧等問題。三是技術(shù)仲裁系統(tǒng)，它是由社會(huì)中介組織以第三方面的身份解決政府與外部、政府內(nèi)部之間的技術(shù)性問題。在這三種類型的仲裁中，無論是政府還是老百姓，無論是否存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，發(fā)生矛盾分歧的主體都應(yīng)該是平等的，都有申辯的權(quán)力。只有這樣才有可能真正解決矛盾，和諧—致。

（三）公開透明，其核心是公正公平

政府的公開透明包含兩個(gè)方面，即政府的公正和透明。政府的公正是政府所追求的目的，而政府的透明則是政府的手段。

1.公正公平是政府追求的目標(biāo)

作為公共組織政府應(yīng)以追求公正公平為自己的目標(biāo)。因此，政府對(duì)待社會(huì)各個(gè)主體包括政府自身都要一視同仁，切實(shí)做到非歧視性。在政府追求的公正目標(biāo)中，包括兩層含義：一是平等，二是公平。平等與公平既有區(qū)別又緊密相關(guān)，評(píng)價(jià)的出發(fā)點(diǎn)不同，判斷的依據(jù)不同，但本質(zhì)上是一致的。

平等是強(qiáng)調(diào)人和自然的基本權(quán)利的非歧視性，如人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；自然的平衡權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)等，這些都應(yīng)該是平等的。公平是強(qiáng)調(diào)人的貢獻(xiàn)和權(quán)利的對(duì)等性。如人與人是平等的，但人與人因貢獻(xiàn)不一樣，所得到的報(bào)酬也就不一樣，這才是公平的。政府既要保障人和自然的平等又要保證人的公平，在平等與公平之間，以平等優(yōu)先。

相對(duì)而言，政府在公平與效率之間，應(yīng)該堅(jiān)持“公平優(yōu)先，兼顧效率”原則。因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制配置資源是最有效率的，因此效率由市場(chǎng)解決是最合適的，市場(chǎng)機(jī)制為了追求效率會(huì)促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和組合。但由于地方保護(hù)主義、單位利益主義、主體自主差異等因素的影響，導(dǎo)致社會(huì)主體貢獻(xiàn)與權(quán)利不對(duì)等、不公平，如有的地方為了本地區(qū)利益，強(qiáng)行限制人才和資源的外流；有的單位為了本單位利益，即使不使用、閑置人才，也不讓其外流；還有的單位老板單方面過度低壓高級(jí)人才的工資、福利、待遇，使人才的貢獻(xiàn)與其權(quán)利不對(duì)等，最終影響全社會(huì)的效率，因此政府必須解決由于市場(chǎng)為了效率而導(dǎo)致的不公平等問題。

2.追求平等公平的有效途徑就是實(shí)行政務(wù)公開

從理論和實(shí)踐上證明，實(shí)現(xiàn)平等、公平、公正的有效辦法是公開透明。當(dāng)前政府公開透明的制度是政務(wù)公開制度。政務(wù)公開制度包括政務(wù)公開的主體（主要指政府，還包括與公共利益事務(wù)和群眾利益相關(guān)的部門和單位）、客體（相關(guān)群眾或?qū)Υ苏?wù)關(guān)心的群眾、服務(wù)對(duì)象和有關(guān)單位）、內(nèi)容（除作為例外需要保密的事項(xiàng)、與群眾利益相關(guān)的事項(xiàng)、群眾關(guān)心的事項(xiàng)、腐敗問題等）、程序（行使權(quán)力的程序和具體操作程序）、方式（報(bào)刊雜志、廣播電視、會(huì)議文件、宣傳材料、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、公示欄、觸摸屏）、制度（主管制度、實(shí)施制度、監(jiān)督制度）、法律（政務(wù)公開法、信息公開法、保密法、新聞法等相關(guān)法律法規(guī)）等等。在實(shí)施政務(wù)公開制度過程中，既要有系統(tǒng)的規(guī)劃與建設(shè)，又要有關(guān)鍵突破口。為了保障政務(wù)公開的真正實(shí)施，必須建立保障公民知情權(quán)和參與權(quán)的法律制度和操作機(jī)制。公民知情權(quán)和參與權(quán)的法律制度和操作機(jī)制，比政務(wù)公開制度更為公開透明、更具民主政治意義。

（四）便民高效，其核心是勤政高效

1.勤政廉潔是政府的本質(zhì)要求

作為公共服務(wù)的政府，只有勤政廉潔才能有效地為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。其一，政府的勤政必須做到職業(yè)化、專業(yè)化、競(jìng)爭(zhēng)化、嚴(yán)監(jiān)督。無論是政府機(jī)構(gòu)部門還是政府工作人員，都應(yīng)該職業(yè)化，即按照工作崗位的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求進(jìn)行專門服務(wù)，服務(wù)人員在法律的規(guī)定內(nèi)實(shí)行常任制，沒有違法違紀(jì)不能被免職，改變當(dāng)前政府干部隨意被“分流”、“下崗”等無法律保障的現(xiàn)象。同時(shí)，政府工作人員實(shí)行專業(yè)化、專任制，沒有特殊需要不能調(diào)崗、轉(zhuǎn)崗或輪崗，改變當(dāng)前我國(guó)政府工作人員“萬金油”型干部為專家型干部。在政府內(nèi)部，實(shí)行廣泛的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)部門與部門競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)獎(jiǎng)劣罰；工作人員與工作人員競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)升劣汰。政府整個(gè)過程和環(huán)節(jié)，都必須接受來自政府內(nèi)部和外部的監(jiān)督與評(píng)議。其二，政府的廉潔必須做到政府部門和個(gè)人利益公開化。政府及其工作人員存在自身的利益，這是不能否認(rèn)的。但政府及其工作人員的利益，是為了正常地或更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能而應(yīng)該支出的或應(yīng)該獲得的。政府的利益是政府為提供公共服務(wù)所需要支出的成本，從這個(gè)意義上講，政府的利益就是政府為公共服務(wù)所支出的成本。政府工作人員的利益是政府工作人員從事本職工作所應(yīng)得的工資、福利等報(bào)酬，如同一個(gè)工人在工廠工作所應(yīng)得的報(bào)酬一樣。因此，政府及其工作人員不應(yīng)用其公共權(quán)力為自己或部門獲得超出本身應(yīng)得利益之外的利益。做到這點(diǎn)政府就是廉潔的。沒有必要要求政府以及工作人員以低于成本或放棄應(yīng)得的利益去完成工作任務(wù)和職能。為此，政府利益就應(yīng)該公開透明。

2.高質(zhì)高效是追求高質(zhì)量高效率的市場(chǎng)社會(huì)對(duì)政府的必然要求

高質(zhì)量與高效率有統(tǒng)一的一面，也存在矛盾的一面。質(zhì)量高不一定效率高，同樣，效率高并不一定質(zhì)量高。我們所追求的是高質(zhì)高效的有機(jī)統(tǒng)一。其一，政府的高效率，要求政府工作成本低，服務(wù)多；職責(zé)明，辦事快；實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)。實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)，不僅有利于提高政府工作效率，而且對(duì)政府公共行政管理體制產(chǎn)生根本性的影響，包括結(jié)構(gòu)扁平式，服務(wù)分散式，方式一站式（一個(gè)服務(wù)窗口），手段技術(shù)化，標(biāo)準(zhǔn)一致化，交易便捷化（無時(shí)空限制）。其二，政府的高質(zhì)量，要求政府職權(quán)法制化，政策科學(xué)化，行為規(guī)范化，公民滿意率高?，F(xiàn)代社會(huì)表明，政府法治化程度越高，表明政府質(zhì)量越高；政府政策越科學(xué)，表明政府水平越高；政府行為越規(guī)范，表明政府越文明，由此最終構(gòu)成群眾對(duì)政府滿意。

二、我國(guó)政府公共行政管理體制改革的創(chuàng)新趨勢(shì)

（一）由全能型向有限型改革發(fā)展

在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，政府萬能主義必須根除。應(yīng)該樹立正確的政府觀，即有限政府觀。

有限政府是必然的，也是必須的，政府應(yīng)該放權(quán)于社會(huì)、放權(quán)于市場(chǎng)、放權(quán)于民眾。政府的權(quán)力限制在社會(huì)、市場(chǎng)、民眾解決不了的、不愿意解決的方面，凡是社會(huì)、市場(chǎng)和民眾能夠做到的或愿意做到的，政府都不要干預(yù)，政府的任務(wù)就是提高公共社會(huì)利益、公共經(jīng)濟(jì)利益和公共政治利益的水平。

（二）由管制型向服務(wù)型改革發(fā)展

與全能政府或有限政府相關(guān)，政府公共行政管理體制還存在著管制型或服務(wù)型的選擇問題。我國(guó)政府公共行政管理體制的服務(wù)型選擇是明確的，但在實(shí)踐上，管制思路、管制模式隨處可見。表現(xiàn)之一，某些政府部門已經(jīng)成為一種衙門，門難進(jìn)、臉難看、事難辦的現(xiàn)象屢見不鮮，把服務(wù)的對(duì)象當(dāng)作管制對(duì)象，顛倒了主仆關(guān)系。表現(xiàn)之二，有權(quán)有利就抓住不放，無權(quán)無利就推諉，誰也不管。表現(xiàn)之三，社會(huì)發(fā)展過程一旦出現(xiàn)了新興事物，政府就要設(shè)置機(jī)構(gòu)，配備人員，名義上是加強(qiáng)“管理”，實(shí)際上多數(shù)情況是為了安置有關(guān)系的人員包括親朋好友，還有的是為了收費(fèi)，讓自己或部門福利待遇高些。表現(xiàn)之四，在管理過程中，態(tài)度惡劣，行為粗暴，動(dòng)用武力，損毀財(cái)物，這種現(xiàn)象時(shí)有所聞。表現(xiàn)之五，通過各種途徑包括思想教育、學(xué)習(xí)、開會(huì)，或宣傳媒體控制等，使社會(huì)民眾思想和行為與政府保持一致（至少表面上是一致的）。顯然當(dāng)前我國(guó)一些地方，干群關(guān)系緊張，矛盾沖突不斷；社會(huì)投資低迷，“三亂”現(xiàn)象普遍等等，都是管制模式的必然表現(xiàn)。

政府公共行政管理體制的服務(wù)型與管制型是完全不同的模式。首先，主體關(guān)系不同，服務(wù)模式確立政府及其公務(wù)員是仆人，民眾是主人，管制模式反之。其次，出發(fā)點(diǎn)不同，管制模式是有事特別是對(duì)自己有利的事就要管，服務(wù)模式是對(duì)自己無利而對(duì)民眾有利且需要服務(wù)的就要提供服務(wù)。其三，行為方式不同，服務(wù)模式是積極主動(dòng)、熱情友好、高效簡(jiǎn)潔、勤政廉政，管制模式是一種官僚主義、高高在上的衙門作風(fēng)。其四，目的不同，服務(wù)模式是充分發(fā)揮民眾的各種積極性，政府為其提供必要的服務(wù)和支持，管制模式則把民眾的思想和行為控制在自己需要的范圍內(nèi)，為其所用。因此，當(dāng)代中國(guó)政府公共管理服務(wù)型模式是必然選擇。

（三）由人治型向法治型改革發(fā)展

一個(gè)國(guó)家，一個(gè)社會(huì)，某一個(gè)時(shí)期，是以人治為基礎(chǔ)還是以法治為基礎(chǔ)，是判斷人治或法治的標(biāo)準(zhǔn)。在法治社會(huì)，即使有合理合法的“人治”，也是建立在法律的基礎(chǔ)之上的“人治”，這種“人治”是法治的具體體現(xiàn)，是人在執(zhí)行活動(dòng)中能動(dòng)性和創(chuàng)造性的表現(xiàn)。我們所要反對(duì)的是違反法律規(guī)范的“人治”。③由于多種原因，我國(guó)政府公共行政管理中“人治”現(xiàn)象比比皆是，已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的地步。究其原因，一方面，是因?yàn)槲覈?guó)是一種集權(quán)體制，權(quán)力向上級(jí)集中、向領(lǐng)導(dǎo)集中，許多事務(wù)都是上級(jí)按計(jì)劃下達(dá)的，這樣助長(zhǎng)了人治現(xiàn)象的泛濫。另一方面，因?yàn)槿酥伪容^簡(jiǎn)單，可以隨心所欲，而且效率也相對(duì)較高，因此要高效地完成上級(jí)任務(wù)或達(dá)到個(gè)人的不正當(dāng)目的，選擇“人治”是必然。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中，“人治”必然受到?jīng)_擊，取而代之的是法治。即使有一些的“人治”，也是合理合法的極其有限的“人治”，因此法治成為政府公共行政管理體制的基石。

（四）由自利型向公利型改革發(fā)展

政府是公共利益的代表，是公共利益的維護(hù)者和追求者，是在私人事務(wù)之間矛盾的協(xié)調(diào)者。從政府作為一個(gè)群體、“集團(tuán)”來說，它是沒有自己的利益的，政府“自己利益”就是公共利益，但作為政府公務(wù)員個(gè)人來說可以有自己的利益，這是作為公民的權(quán)利，但是不作為公務(wù)員的權(quán)利，公務(wù)員是一個(gè)職業(yè)，公民因?yàn)閺氖鹿珓?wù)員這種職業(yè)而獲得利益，而不因?yàn)楣珓?wù)員的身份而獲得利益。我國(guó)當(dāng)前政府一些部門公開或不公開地追求自己的部門利益、小團(tuán)體利益，包括制定政策、法規(guī)、條例等以公開合法的身份謀取部門利益，還包括卡、扣、壓、拖、要等非法的“尋租”行為謀取部門利益，這是十分嚴(yán)重的自利行為。

政府是追求公共利益的。政府的公共利益是私人利益之外，即“私人利益”與“私人利益”之間發(fā)生的關(guān)系、產(chǎn)生的聯(lián)系，形成的利益。比如，家庭與家庭之間、家庭成員與成員之間、企業(yè)與企業(yè)之間、人與人之間的交往活動(dòng)，形成的利益，就是“公共利益”。當(dāng)然，政府并不是對(duì)所有的“公共利益”都要進(jìn)行管理。一方面，因?yàn)檎膬r(jià)值取向，決定了政府不是萬能的，而是有限的，能夠不管的就盡量不管，不必要管的堅(jiān)決不要管。另一方面，也要積極培育行業(yè)組織，充分發(fā)揮行業(yè)組織等“社會(huì)中介”的自我管理，變“公共利益”為“私人利益”?？偟膩碚f，政府當(dāng)定位在對(duì)沒有人和組織管理或它們管理不了的“公共利益”的管理上，這是政府本質(zhì)的回歸。④