摘 要：2003年起，我國對農(nóng)村信用社進行了全面的改革，將持續(xù)的激勵機制和改革的既定目標結(jié)合在一起，取得了顯著的成果。但隨著中央銀行票據(jù)兌換工作的逐步結(jié)束，農(nóng)村信用社經(jīng)營中出現(xiàn)的一些新問題也受到了理論界和實務界的廣泛關(guān)注，本文通過對麻城市聯(lián)社的調(diào)研分析試圖對這些行為異化現(xiàn)象的原因進行分析，并給出相應的政策建議以供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；改革；激勵機制

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）02-0045-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.02.10

一、農(nóng)村信用社改革：思路與成效

2002年末，按照“一逾兩呆”的統(tǒng)計口徑，我國農(nóng)村信用社的總體不良貸款率達到了37%，按五級分類統(tǒng)計達到60%以上，年虧損額為58億元，而資本充足率為-8.5%，大量農(nóng)村信用社早已處于資不抵債的狀況。為了將農(nóng)村信用社改革為擁有良好公司治理機制商業(yè)性金融機構(gòu)的定位，并通過市場發(fā)揮其配置其資源的作用，人民銀行會同各部委從2003年以《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》為標志開始了農(nóng)村信用社改革，在2004年8月這一改革推廣到除海南省以外的29個省區(qū)市。

此次改革的過程圍繞著中央銀行票據(jù)的兌換工作展開，由人民銀行設計的這一扶持方案充分考慮了對縣級信用社正向激勵的持續(xù)性和覆蓋面，有較強的操作性，并且與改革目標有機結(jié)合在一起。具體來看，中央銀行可以利用專項票據(jù)置換信用社的不良資產(chǎn)，同時向農(nóng)村信用社支付專項票據(jù)利息，使這種中央銀行票據(jù)成為農(nóng)村信用社的優(yōu)良資產(chǎn)，而獲得專項票據(jù)的農(nóng)村信用社，財務結(jié)構(gòu)得到了很大程度的改善。但中央銀行專項票據(jù)并不是現(xiàn)金，不能用于發(fā)放貸款，短期內(nèi)也不允許在市場上流通，要實現(xiàn)先進兌付，需要信用社在規(guī)定期限內(nèi)滿足中央銀行規(guī)定的資本充足率、公司治理和不良資產(chǎn)消化的對應指標。事實證明，票據(jù)兌換和改革目標掛鉤的方式，持續(xù)地激勵農(nóng)村信用社利益相關(guān)者不得不想盡辦法加強資本約束，提高資本充足率，降低不良貸款比例，完善法人制度，并加強內(nèi)部管理的成效。

麻城市聯(lián)社在改革過程中得到了長足的發(fā)展，無論是經(jīng)營管理、盈利能力、三農(nóng)服務水平進一步提升。從2002年至2010年票據(jù)兌換工作結(jié)束，縣聯(lián)社的歷史遺留問題得到了解決，資本也得到了充實，資產(chǎn)負債表的健康程度有了顯著改善。

財務上對于過去遺留問題的公正核銷，徹底暴露遺留問題，是在改革中能夠吸引新資本前提要求。如果賬面上的資本已經(jīng)無法起到吸收損失的作用，那么在未來構(gòu)建以資本為核心的風險管理框架將成為一紙空文，同時，投資者和管理者也會懷疑今后一旦出現(xiàn)資產(chǎn)損失，是否會另尋吸收損失的渠道[1]。從2005年湖北省正式加入改革試點以來，通過政府扶持和信用社自身的努力麻城市縣聯(lián)社的歷史遺留問題得到了很大改善，到2010年末超過1個億的歷史掛賬得到了全部的消化，其融資環(huán)境得到了極大的改善。伴隨歷史掛賬的消化，麻城市農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理水平也有顯著提高，內(nèi)部控制制度也得到改善，利潤總額從虧損2000多萬變?yōu)橛^1000萬。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，吸引外部法人和自然人投資最重要的因素就是農(nóng)村信用社的盈利能力和成長性，甚至超過其對于管理職能的訴求。

歷史遺留問題的解決，以及利潤水平的攀升使得農(nóng)村信用社的增資擴股工作更加容易，在改革期間，隨著票據(jù)兌換工作的展開麻城市聯(lián)社社員的投資熱情顯著提高，其股本金額和所有者權(quán)益數(shù)值不斷攀升。這種資產(chǎn)負債表的優(yōu)化不但保證了農(nóng)信社經(jīng)營的健康性和持續(xù)性，也給了以資本監(jiān)管為核心的現(xiàn)代銀行風險管理體系以基礎。

從表1中可以看出，麻城市農(nóng)村信用社的資本充足率逐年提高，從最初的嚴重資不抵債到票據(jù)兌換后滿足現(xiàn)代商業(yè)銀行資本充足要求，短短5年時間實現(xiàn)了巨大的突破。而不良貸款水平的顯著下降也證明了這一點，雖然其中有政府扶持的作用，但不可否認的是縣級聯(lián)社的風險管理，尤其是信用風險的管理能力得到了很大改善。另一方面，其存貸款規(guī)模也逐年提升，說明改革后的信用社發(fā)展已步入正軌，但服務“三農(nóng)”的職能并沒有被忽視，從2007年重新統(tǒng)計涉農(nóng)貸款數(shù)據(jù)以來，麻城市聯(lián)社的涉農(nóng)貸款提升超過一倍，2010年票據(jù)兌換結(jié)束時已經(jīng)達到13個億，占整個貸款余額的97%。

事實證明，麻城市農(nóng)村信用社在自身發(fā)展的同時，也促進了麻城市經(jīng)濟社會的發(fā)展，始終堅持立足縣域、服務三農(nóng)的宗旨，為薄弱的農(nóng)村金融市場提供了相對完善的融資平臺。農(nóng)村信用社在麻城市金融市場占據(jù)了很大的市場份額，是麻城市中小企業(yè)、農(nóng)戶融資的主要正規(guī)金融渠道，有利地推動了麻城市汽配、旅游、餐飲、養(yǎng)殖等支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、新時期農(nóng)村信用社：目標與行為異化

圍繞中央銀行專項票據(jù)兌換的改革政策在短短幾年的時間內(nèi)取得了很大的成功，大量農(nóng)村信用社資本狀況得到明顯改善，能夠扭虧為盈，整個經(jīng)營管理也走上了良性的軌道，同時在各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但在票據(jù)兌現(xiàn)要求基本被滿足的后改革時期，不同利益方對農(nóng)信社的法人治理目標再次出現(xiàn)了較大程度的定位差異，并造成行為異化[2]。根據(jù)問卷調(diào)查和訪談結(jié)果，本文主要從以下四個方面探討縣級聯(lián)社在票據(jù)兌換工作結(jié)束后存在的目標不明和行為異化問題。

（一）資本質(zhì)量

對于銀行來說，資本作為其經(jīng)營所需資金的來源，是銀行不斷發(fā)展的前提和基礎。從監(jiān)管的角度來說，銀行資本的關(guān)鍵作為卻在于其可以吸收業(yè)務損失，承擔風險，以維持自身的最終償付能力，進而保護存款人和其他債權(quán)人免遭損失，具有重要的社會意義。在這次改革中，通過中央銀行和地方政府的資金支持，及其自身的增資擴股，全國范圍內(nèi)絕大多數(shù)農(nóng)村信用社的資本充足率以及核心資本充足率水平已經(jīng)達到了監(jiān)管部門要求的范圍。資本質(zhì)量絕不僅僅是針對這樣一些考核指標，其本身的核心問題是，資本是否可以在發(fā)生風險時吸收業(yè)務損失、承擔風險并保證法人能持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)營。從這個角度來看，我國農(nóng)村信用社的資本表面上得到了充實，但實質(zhì)上并不是真正的普通股，例如明為股實為債的資本，允許隨時退股的資本以及廣泛存在的資格股，其中相當一部分是難以吸收損失的債務資本。相當數(shù)量的農(nóng)村信用社在制定招股說明時承諾了盈利分紅和貸款優(yōu)惠，而且部分農(nóng)村信用社宣傳持股人享有貸款優(yōu)先、額度放寬利率優(yōu)惠政策。這種錯誤的宣傳和引導使得農(nóng)信社實際資本充足率遠遠低于賬面上的水平，一旦出現(xiàn)償付風險，這些內(nèi)部人持有的資格股不僅不能起到穩(wěn)定經(jīng)營的作用，反而可能造成風險的迅速傳染和擴大。另外，這種異化行為也實際上影響了農(nóng)村信用社正常的財務體系，例如為了滿足當初承諾的固定分紅，實際虧損的農(nóng)村信用社也進行了股金紅利的分配，并列入成本項目中。雖然在改革初期的這種擴張型的思路為農(nóng)村信用社的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，但較低的資本質(zhì)量會成為吸引真正價值投資者的障礙。

（二）風險管理

通過前期的改革，農(nóng)村信用社的貸款質(zhì)量有很大提高，不良貸款比例逐步下降到一個可以接受的范圍內(nèi)，但這種變化有很大一部分是建立在政府的資產(chǎn)置換幫助下實現(xiàn)的。以麻城市農(nóng)村信用社為例，2010年末從賬面看不良貸款只有4041萬元，占比2.98%，但這一數(shù)據(jù)背后是政府對其30861萬元不良資產(chǎn)的置換。農(nóng)村信用社改革確實顯著降低不良貸款比例，但這并不能充分說明現(xiàn)在農(nóng)村信用社的風險管理機制非常完善，管理水平有了很大提高。

根據(jù)調(diào)查問卷統(tǒng)計的結(jié)果，目前我國農(nóng)村信用社的風險評價與防范體系依然還存在較大問題，主要以下幾個方面：第一，風險管理的觀念滯后，實際上有很多縣級聯(lián)社的管理者和基層員工還不能理解風險管理對農(nóng)村信用社持續(xù)經(jīng)營的意義，將其與業(yè)務拓展工作對立起來；第二，信貸政策還有待完善，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)許多關(guān)于信貸的規(guī)定和流程也浮于形式，這一點在支農(nóng)貸款的操作中最為明顯；第三，風險識別機制不夠健全，據(jù)麻城市聯(lián)社相關(guān)人員介紹，大多數(shù)農(nóng)村信用社沒有建立起適用小額農(nóng)業(yè)貸款特點的信用評級制度，授信行為具有較強的主觀性；第四，風險管理的框架還有待完善，具體表現(xiàn)為風險控制部門獨立性較弱，往往依附于業(yè)務部門，這也造成了審批機制約束不強，風險責任并不明確；第五，信貸和審批人員的素質(zhì)還很難適應現(xiàn)代風險管理的需要。

（三）治理架構(gòu)

改革中，為了滿足中央銀行票據(jù)的兌換要求，農(nóng)村信用社縣級聯(lián)社建立了“三會一層”的治理架構(gòu)，但其各自的工作任務和權(quán)責還不甚明確。造成這種結(jié)果有主觀也有客觀原因，主觀原因是大量持有資格股的社員本身并沒有參與管理的動力，天然地降低了其作為權(quán)力機構(gòu)的能力，客觀方面是上級聯(lián)社有較強的管理職能和管理動機，他們所擁有的財政補貼分配以及人事任免等權(quán)力也進一步弱化了縣級法人“三會一層”的職能。

調(diào)查顯示，目前的社員代表絕大部分是內(nèi)部職工，持有投資股的社員相對較少，而且在社員代表大會上也發(fā)揮不了其治理作用。另外，由于大量入股社員的實際動機并不是參政議政，而是獲得固定紅利和貸款傾斜，社員大會的民主管理也浮于形式，其權(quán)力機構(gòu)的作用得不到保證。問卷調(diào)查結(jié)果顯示在目前的情況下，農(nóng)村信用社的內(nèi)部改革方案、戰(zhàn)略規(guī)劃以及激勵機制都是由上級部門逐級確定下達，縣級法人只能無條件接受和執(zhí)行。從這個角度來說，存在逆向治理現(xiàn)象的“三會一層”架構(gòu)只能當成一個規(guī)模較大的經(jīng)理層，負責農(nóng)村信用社的日常經(jīng)營管理而沒有戰(zhàn)略決策權(quán)，這也是縣級法人整個管理層對于農(nóng)村信用社未來發(fā)展方向迷茫的主要原因之一。

（四）信息披露

從實際效果來看，尤其是中央銀行票據(jù)兌換的工作完成之后信息披露的工作的效果還有很大的改進空間。具體來看，主要有以下幾個方面的現(xiàn)象：農(nóng)村信用社的管理者對于信息披露意義的理解還停留在應付相關(guān)考核的基礎上，并不能理解其對于解決信息不對稱，改善信貸環(huán)境并提升自身價值的重要意義。外部監(jiān)管沒有起到有效的引導作用，調(diào)研問卷結(jié)果顯示銀監(jiān)部門對農(nóng)村信用社信息披露真實性的審核力度在票據(jù)兌換任務完成后有所降低。這種差異化的管理進一步誤導了農(nóng)村信用社對于信息披露工作的定位。信息披露意識的缺失就導致了在實際的工作中相關(guān)制度的執(zhí)行被大打折扣。從公開的財務信息來看，信息披露還不完全，信息管理方式也比較落后。在縣級區(qū)域，農(nóng)村信用社的信息披露也缺乏相應的載體，調(diào)查表明大多數(shù)法人的關(guān)鍵財務信息披露形式都只是短時間張貼于各營業(yè)網(wǎng)點門前，卻很少選擇公開媒體、網(wǎng)站等方式。這也進一步降低了各利益相關(guān)者及時了解、監(jiān)督其經(jīng)營狀況的可能性。社員大會對農(nóng)村信用社的監(jiān)督也缺乏動力，這其中有股權(quán)結(jié)構(gòu)過于分散的問題，也有整個社會公眾缺乏信息披露意識有關(guān)。

總體來看，隨著中央銀行票據(jù)兌換工作的基本結(jié)束，農(nóng)村信用社的發(fā)展進入后改革時期。但調(diào)查顯示，與之前圍繞票據(jù)兌換要求展開的治理結(jié)構(gòu)和風險管理改善工作相比，當前縣級聯(lián)社的實際經(jīng)營發(fā)展思路還比較模糊，由于外部干預和內(nèi)部控制機制的問題，造成了許多行為異化的現(xiàn)象。

三、進一步的發(fā)展：權(quán)衡與對策

農(nóng)村信用社改革包含兩個方面的內(nèi)容，第一是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，第二是對于短期目標的權(quán)衡。雖然國家有關(guān)部門對于農(nóng)村信用社向股份制改革的方向比較明確，但省級聯(lián)社這一特殊體制使得農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)形式復雜化，這就要求國家必須在形式和實質(zhì)的股份制之間進一步明確方向。第二個問題就是農(nóng)村信用社發(fā)展面臨多個短期目標的權(quán)衡，包括盈利發(fā)展，風險管理和支持“三農(nóng)”三個方面。具體來看，盈利性和風險管理之間本身就存在天然的矛盾，如果對于長期經(jīng)營的發(fā)展目標不明確就會導致兩者之間的意識對立，將風險管理變?yōu)閼队嘘P(guān)檢查的臨時性工作，另外，支持“三農(nóng)”金融服務是農(nóng)村信用社立社的基礎，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，提高支農(nóng)力度會降低盈利水平同時增加其經(jīng)營風險。這些目標都關(guān)系到農(nóng)村信用社職能和發(fā)展的理念和思路，但在農(nóng)村信用社并沒有完全走上發(fā)展正軌的后改革時期，這些短期目標之間確實需要監(jiān)管部門、地方政府和農(nóng)村信用社高管們進行一定的權(quán)衡。

從理論上來說，如果能明確第一個問題，即農(nóng)村信用社“誰出資、誰管理、出了問題誰負責”，那么第二個問題也可以得到自然的解決。從這個角度來看，觀念上的權(quán)衡比具體對于治理機制的對策在后改革時期可能更為重要。省級聯(lián)社作為改革試點方案中的核心部門在統(tǒng)一分配財政扶持資金、需要整體調(diào)度改革進程的時期確實非常必要，但在后改革時期過多的行政干預顯然不利于建立可持續(xù)發(fā)展的激勵約束機制。調(diào)查顯示，省級聯(lián)社通過人事任免和資源配置的職能，實現(xiàn)了經(jīng)營和利潤索取的權(quán)利，但并沒有承擔經(jīng)營中相應的風險責任。這種逆向治理的狀態(tài)是造成上文提到的當前農(nóng)村信用社行為異化最主要的原因。

本文認為在后改革時期必須真正明確農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，按照國務院在深化改革試點方案中要求的那樣要求省級聯(lián)社只承擔對轄內(nèi)信用社管理、指導、協(xié)調(diào)和服務的職能，降低其對下級農(nóng)信社法人的干預能力。另一方面，不放松對于風險控制和服務“三農(nóng)”目標的考核，但這要求監(jiān)管部門和地方政府承擔相應的責任，通過合理的約束和激勵制度設計來使這兩個目標的推進成為常態(tài)?！?/p>

參考文獻：

[1]周小川.深化農(nóng)村金融改革進一步提升農(nóng)村信用社資本及其質(zhì)量[J].投資研究，2012（1）：4-14.

[2]張荔，王曉研.中國農(nóng)村信用社法人治理的異化與回歸[J].金融理論與實踐，2011（10）：15-19.

（特約編輯：羅洋）