摘 要：社區(qū)銀行是大多數(shù)國家銀行體系中的重要組成部分，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)銀行將是我國未來農(nóng)村金融建設(shè)的努力方向，而目前需要解決的首要問題即在于對農(nóng)村社區(qū)銀行概念的界定，及其監(jiān)管制度設(shè)計障礙的掃除。我國的農(nóng)村社區(qū)銀行監(jiān)管制度應(yīng)結(jié)合農(nóng)村社區(qū)銀行的特點，從監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管主體、監(jiān)管方式以及監(jiān)管內(nèi)容四個方向進(jìn)行具體的設(shè)計。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)銀行；監(jiān)管制度；金融發(fā)展權(quán)；監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；非現(xiàn)場監(jiān)管

中圖分類號：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）02-0068-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.02.16

一、農(nóng)村社區(qū)銀行的概念界定

銀行是金融體系的主體之一，是近現(xiàn)代各種金融機(jī)構(gòu)中對社會經(jīng)濟(jì)影響最深刻、服務(wù)范圍最廣泛、歷史發(fā)展最悠久的金融主體[1]。從經(jīng)濟(jì)法的研究角度看，銀行是依照法定條件和程序設(shè)立的法人組織，有權(quán)依法獨立開展存款的公開吸收、貸款的審批發(fā)放、結(jié)算匯兌的辦理等業(yè)務(wù)。除了政策性銀行，一般都自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展，以其全部法人財產(chǎn)對外承擔(dān)民事責(zé)任[2]。農(nóng)村銀行則是經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會依法批準(zhǔn)，在我國農(nóng)村地區(qū)依法設(shè)立的，主要為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的法人。社區(qū)銀行是一種資產(chǎn)規(guī)模相對大銀行較小的中小銀行，是在一定社區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立并在當(dāng)?shù)鬲毩⒆灾鹘?jīng)營的商業(yè)性質(zhì)銀行，有時候社區(qū)銀行呈現(xiàn)的是銀行持股公司形態(tài)。

所謂農(nóng)村社區(qū)銀行，是指經(jīng)國家中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱銀監(jiān)會）依法批準(zhǔn)許可，由境內(nèi)企業(yè)法人或自然人、境外金融機(jī)構(gòu)出資，在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)設(shè)立并運營的，主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活需要提供金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系存在兩類金融：一種是有組織培育的正規(guī)金融，另一種則是自然發(fā)育而成的非正規(guī)金融[3]。其中，正規(guī)金融是在官方金融制度安排下產(chǎn)生并接受中央銀行和銀監(jiān)會監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，而非正規(guī)金融則是在正規(guī)金融外自發(fā)而生的，被官方默許或部分認(rèn)可的部分。在我國，正規(guī)金融包含了合作性金融、商業(yè)性金融和政策性金融三種形式，從某種意義上說，由于村鎮(zhèn)銀行是現(xiàn)階段我國廣義上的農(nóng)村社區(qū)銀行的具體實踐形式[4]。因此，農(nóng)村社區(qū)銀行應(yīng)當(dāng)歸屬于商業(yè)性金融的范疇。

二、國外社區(qū)銀行監(jiān)管制度的經(jīng)驗借鑒

國際實踐表明，大多數(shù)國家會根據(jù)農(nóng)村金融市場、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的具體特點來制定特殊的政策。

（一）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)明確合理

在社區(qū)銀行的發(fā)展歷程中，美國的法律制度對社區(qū)銀行的組織形式實行單一制管理，這是因為美國長期嚴(yán)格限制跨州業(yè)務(wù)的開展。通過實施對社區(qū)銀行經(jīng)營地域和經(jīng)營網(wǎng)點的嚴(yán)格控制，實現(xiàn)嚴(yán)格限制各家社區(qū)銀行的跨州經(jīng)營，為的是保持社區(qū)銀行作為小銀行的優(yōu)勢和特色，使其能夠甘愿和安心扎根于社區(qū)的發(fā)展。

（二）監(jiān)管主體呈多元化

從美國《社區(qū)再投資法》（簡稱 CRA）的頒布和修訂開始，美國對社區(qū)銀行的監(jiān)管已久。目前，美國財政部貨幣監(jiān)理署（Office Of The Comptroller Of The Currency，OOC）對CRA進(jìn)行了五級評估。美國社區(qū)銀行的監(jiān)管主體與方式以銀行自身的內(nèi)部控制為根本，以金融監(jiān)管當(dāng)局的專職監(jiān)管為關(guān)鍵，以行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管和以存款人代表的社會監(jiān)督為補(bǔ)充。在內(nèi)部控制上，實行民主管理，隨著社區(qū)銀行規(guī)模的不斷擴(kuò)大，美國采用了公司治理模式與股份制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的做法。在監(jiān)管上，建立了比較完善的監(jiān)管機(jī)制，具體分為聯(lián)邦特許社區(qū)銀行和州特許社區(qū)銀行兩種情況，即兩種銀行都要接受美國的聯(lián)邦存款保險公司以及各州政府的監(jiān)督管理。不僅如此，聯(lián)邦特許的社區(qū)銀行還要受到聯(lián)邦儲備銀行以及貨幣監(jiān)理署的監(jiān)督管理。并且，在監(jiān)管分工上，美國聯(lián)邦存款保險公司、聯(lián)邦儲備銀行加上貨幣監(jiān)理署這三者各有側(cè)重，前者著重監(jiān)管社區(qū)銀行的資產(chǎn)流動，中者主要監(jiān)管社區(qū)銀行的信用情況，后者強(qiáng)調(diào)監(jiān)管社區(qū)銀行的業(yè)務(wù)交易，而州政府則負(fù)責(zé)監(jiān)管社區(qū)銀行是否遵守了《社區(qū)再投資法》等相關(guān)的金融法規(guī)。在行業(yè)自律和中介組織管理上，美國已經(jīng)形成了多個自律性質(zhì)的社區(qū)銀行行業(yè)協(xié)會，社會中間層的自律監(jiān)管和社會監(jiān)督是理順社區(qū)銀行監(jiān)管各種關(guān)系的關(guān)鍵和支持，值得借鑒和思考。

（三）監(jiān)管內(nèi)容豐富具體

從金融監(jiān)管的具體制度安排分析，從國外借鑒的主要在于市場準(zhǔn)入與市場退出兩個方面，二者相互聯(lián)系輔助。首先，市場準(zhǔn)入是農(nóng)村社區(qū)銀行監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)。從一般意義上講，針對農(nóng)村社區(qū)銀行的市場準(zhǔn)入無外乎是關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)立、經(jīng)營業(yè)務(wù)、高管人員的門檻條件規(guī)定。就各國針對社區(qū)銀行或者地方銀行的監(jiān)管而言，監(jiān)管當(dāng)局都參與其審批過程，即對該機(jī)構(gòu)的注冊資本（營運資本）、資本充足率指標(biāo)、最低認(rèn)繳資本額、高級管理人員這些條件進(jìn)行把關(guān)，并給予一定的放松和傾斜。另外，市場退出監(jiān)管是相對于市場準(zhǔn)入監(jiān)管而提出的概念，即監(jiān)管當(dāng)局對農(nóng)村社區(qū)銀行退出金融業(yè)、破產(chǎn)倒閉或合（兼）并、變更等的管理，關(guān)于退出的監(jiān)管也是必須引起重視的。美國《金融機(jī)構(gòu)改革、恢復(fù)和強(qiáng)化法》等8部重要法律或法律修正案針對銀行的市場退出方式、程序等內(nèi)容進(jìn)行了比較全面細(xì)致的規(guī)定，特別是在債務(wù)清償順序、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)承接、政府及相關(guān)部門托管責(zé)任等關(guān)鍵問題上都做出了系統(tǒng)的規(guī)定，以保證問題銀行依法有序退出市場，維護(hù)存款人和債權(quán)人的利益，最終實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧。

三、我國農(nóng)村社區(qū)銀行監(jiān)管制度的設(shè)計障礙

設(shè)立發(fā)展農(nóng)村社區(qū)銀行有利于協(xié)調(diào)農(nóng)村金融市場的供求平衡、推動農(nóng)村金融體制的改革創(chuàng)新、促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、保證金融發(fā)展權(quán)的平等實現(xiàn)。然而，由于農(nóng)村社區(qū)銀行實踐的缺乏、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險性、相關(guān)立法的缺失滯后，導(dǎo)致其設(shè)立發(fā)展的道路上遍布著以監(jiān)管方面為主的障礙因素，在此進(jìn)行分析希望通過對現(xiàn)實問題的準(zhǔn)確把脈，把握對癥下藥的方向。

（一）在為何監(jiān)管的問題上，我國還沒有針對農(nóng)村銀行的標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)作出合理性的具體界定

銀監(jiān)會提出了以商業(yè)銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)桿的統(tǒng)一監(jiān)管語言?？墒?，這忽略了農(nóng)村社區(qū)銀行在組織和功能上有別于一般商業(yè)性銀行的事實。按照商業(yè)銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)對其采用行政手段監(jiān)管，客觀明確的行為評價標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范合理的獎懲標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，導(dǎo)致監(jiān)管的針對性和有效性降低，使得監(jiān)管操作具有較大的自主隨意性，也抑制了農(nóng)村社區(qū)銀行的經(jīng)營活力和可持續(xù)發(fā)展[5]。

（二）在誰來監(jiān)管的問題上，我國缺乏有效的監(jiān)管合力

農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制基本缺失，聯(lián)席會議僅限于總行、總會之間，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方政府之間尚未建立起信息溝通協(xié)調(diào)系統(tǒng)。另外，從銀行的自律角度來說，自我約束、自我管理的監(jiān)督約束機(jī)制在我國幾乎是空白。2005年末成立的中國銀行業(yè)協(xié)會農(nóng)村合作金融工作委員會可以算作是我國農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的自律組織，但是該組織只是將農(nóng)村信用社劃為主要規(guī)范對象，明顯漏掉了如村鎮(zhèn)銀行之類的新型農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。

（三）在監(jiān)管什么的問題上，農(nóng)村銀行的監(jiān)管制度供給不足，難以充分發(fā)揮各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能

由于實體與程序制度及其配套保障措施的缺乏，導(dǎo)致監(jiān)管獨立性與公正性的丟失，不利于金融市場透明公開的發(fā)展，阻礙了正常金融監(jiān)管工作的正常開展。同時，金融監(jiān)管不等于簡單限制資金的流動，其根本宗旨應(yīng)當(dāng)皈依于對金融安全的追求。實行靈活的市場利率是農(nóng)村社區(qū)銀行存在的必要土壤，因此要推行適度的金融自由和金融自律[6]。在金融資源配置明顯不均衡的環(huán)境下，農(nóng)村社區(qū)中的中小企業(yè)和農(nóng)戶融資相當(dāng)困難，而有些監(jiān)管制度在某種程度上卻嚴(yán)格排斥或壓制著農(nóng)村資金的自由流動，無形中排除了農(nóng)村社區(qū)成員滿足自身融資需求的可能性。

四、我國農(nóng)村社區(qū)銀行監(jiān)管制度的設(shè)計探討

為了保證農(nóng)村社區(qū)銀行的穩(wěn)健運行，為了促進(jìn)農(nóng)村金融市場的健康發(fā)展，應(yīng)順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實要求，及時建立完善的金融監(jiān)管制度體系。

（一）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)：安全與效率并重

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特殊性，對于農(nóng)村社區(qū)銀行的監(jiān)管制度要確定有針對性的特殊標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)對農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的保護(hù)，以促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民和中小企業(yè)獲得公平發(fā)展的條件和機(jī)會作為出發(fā)點。 之所以要進(jìn)行監(jiān)管，是為了保證農(nóng)村社區(qū)銀行穩(wěn)定繁榮的發(fā)展需要，從而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會福利水平的提高，由此必須重新定位農(nóng)村社區(qū)銀行的監(jiān)管制度價值，轉(zhuǎn)變一味追求金融安全的價值理念，矯正為將金融安全與效率為天然一體的價值觀。

（二）監(jiān)管主體：多層次多元化的監(jiān)管主體

首先，從農(nóng)村社區(qū)銀行的內(nèi)在因素來分析，加強(qiáng)內(nèi)控制度的建設(shè)，完善審慎監(jiān)管的授權(quán)信貸制度；開展崗位互相交叉檢查工作，通過權(quán)力制衡機(jī)制和權(quán)威的內(nèi)部監(jiān)察與稽核制度來實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)銀行的現(xiàn)代化法人治理管理。其次，從銀行業(yè)的社會中間層主體來分析，可以考慮成立農(nóng)村社區(qū)銀行行業(yè)協(xié)會，配合政府和監(jiān)管部門的監(jiān)管工作。根據(jù)國外成熟經(jīng)驗和國內(nèi)現(xiàn)實情況，農(nóng)村社區(qū)銀行業(yè)協(xié)會可以是全國性的，也可以是一定區(qū)域范圍內(nèi)的組織，這個組織由愿意加入其中的農(nóng)村社區(qū)銀行集合組成，其管理者由組織成員選舉產(chǎn)生，并向各個農(nóng)村社區(qū)銀行負(fù)責(zé)。再次，從有強(qiáng)制力實權(quán)的政府和監(jiān)管部門來分析，健全多層級的監(jiān)管體系，向監(jiān)管薄弱地區(qū)投入更多的專項監(jiān)管力度，監(jiān)管形成合力。加強(qiáng)基層監(jiān)管部門的隊伍建設(shè)，重視對監(jiān)管人員的職業(yè)技能培訓(xùn)和監(jiān)管技術(shù)的豐富改進(jìn)。最后，從社會監(jiān)管的角度來分析，加快對農(nóng)村社區(qū)銀行的資信評估工作的建設(shè)。

（三）監(jiān)管方式：現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管并用

加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)銀行監(jiān)管的法制化和程序化建設(shè)，建立一套具體、完整的監(jiān)管程序，包括從監(jiān)管的主體、客體、流程、期限及被監(jiān)管方的權(quán)利救濟(jì)等方面做出標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化、可識別的監(jiān)管操作體系，提高監(jiān)管效率，凈化農(nóng)村社區(qū)銀行的監(jiān)管環(huán)境。金融監(jiān)管包括現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管兩種形式，現(xiàn)實中不能僅僅依靠類似突擊性“大檢查”的現(xiàn)場檢查，非現(xiàn)場檢查和持續(xù)性的實時跟蹤研究也確有必要，提高監(jiān)管技術(shù)手段，適應(yīng)金融市場監(jiān)管的要求。由此，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)銀行非現(xiàn)場監(jiān)管制度和監(jiān)管指標(biāo)體系的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)與現(xiàn)場監(jiān)管的相互配合和互補(bǔ)。另外，注重實時監(jiān)管和社會監(jiān)督方式，通過電子監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代科技手段對農(nóng)村社區(qū)銀行的資產(chǎn)負(fù)債、資金流動、資金效益等情況進(jìn)行實時、詳細(xì)、動態(tài)化的收集與監(jiān)控，對農(nóng)村社區(qū)銀行日常經(jīng)營、高管的人事變動等重要信息進(jìn)行持續(xù)、全面地了解與掌握。

（四）監(jiān)管內(nèi)容：以日常運營監(jiān)管為主

由于農(nóng)村社區(qū)銀行的特殊性，在進(jìn)行對該機(jī)構(gòu)注冊審批時，要注意注冊資本金問題的靈活掌握，要結(jié)合各地的金融服務(wù)規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度、內(nèi)部控制等因素綜合考慮，合理確定新設(shè)農(nóng)村社區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的注冊資本，使其足以抵御一定的金融風(fēng)險，能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，為今后的金融市場發(fā)展預(yù)留足夠的空間[7]。在日常運營監(jiān)管上，包括對業(yè)務(wù)經(jīng)營的合規(guī)性、資本充足性、流動性、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力、管理水平等方面的監(jiān)管。與此同時，通過對銀行單戶貸款最高額度、重大事項備案、股東貸款比例、高管人員離任的監(jiān)管限制，保證農(nóng)村社區(qū)銀行能在金融市場中正常有序地運作。加強(qiáng)風(fēng)險提示工作，搜集、整理農(nóng)村社區(qū)銀行的資本充足率、流動資金頭寸、資產(chǎn)損失準(zhǔn)備充足率等重要運營參數(shù)，在出現(xiàn)風(fēng)險趨向時予以及時提示[8]。

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（特約編輯：羅洋）