中圖分類號(hào)：F127.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672—4496（2013）04—087—04

[內(nèi)容提要]《民族鄉(xiāng)行政工作條例》實(shí)施以來(lái)的20年，正是遼寧經(jīng)濟(jì)取得跨越式發(fā)展和城市化進(jìn)程加速的20年。隨著社會(huì)改革的深入，民族鄉(xiāng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了一系列新情況、新問(wèn)題。嘗試總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問(wèn)題，提出建議，為《民族鄉(xiāng)行政工作條例》的修改建言獻(xiàn)策。

[關(guān)鍵詞]民族鄉(xiāng)；經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；《民族鄉(xiāng)行政工作條例》

一、 遼寧省民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本情況

1998年以前，遼寧省共建立民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)134個(gè)，此后經(jīng)過(guò)合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，到2012年底共計(jì)有68個(gè)民族鄉(xiāng)。從建鄉(xiāng)時(shí)間看，最早的建立于1958年（鐵嶺市清河區(qū)聶家滿族鄉(xiāng)、興城市紅崖子滿族鄉(xiāng)），最晚的建立于2007年（鳳城市大堡蒙古族鄉(xiāng)），還有兩個(gè)分別建立于1962年和1965年，其余的都建立于上世紀(jì)八九十年代。從分布數(shù)量看，全省14個(gè)市除鞍山、營(yíng)口、盤錦外，其他11個(gè)市均有分布。從類別區(qū)分看，滿族鄉(xiāng)50個(gè)，蒙古族鄉(xiāng)11個(gè)，朝鮮族鄉(xiāng)2個(gè)，蒙古族滿族鄉(xiāng)5個(gè)。從區(qū)劃和耕地面積看，民族鄉(xiāng)的行政區(qū)劃總面積為9 832平方公里，占全省總面積的6.64%，最大的282平方公里（遼陽(yáng)縣吉洞嶼滿族鄉(xiāng)），最小的40平方公里（興城市劉臺(tái)子滿族鄉(xiāng)）；民族鄉(xiāng)實(shí)有耕地面積為20.82萬(wàn)公頃，占全省耕地總面積的5.09%，人均占有耕地0.17公頃，是全省人均占有耕地面積的1.8倍。從總?cè)丝诳矗褡遴l(xiāng)的總?cè)丝跒?20.9萬(wàn)人，占全省少數(shù)民族總?cè)丝诘?8.2%，其中少數(shù)民族人口為72.6萬(wàn)人，占民族鄉(xiāng)總?cè)丝诘?0%。從少數(shù)民族干部的配備使用情況看，全省68個(gè)民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)都是由少數(shù)民族干部擔(dān)任。從財(cái)政狀況看，2011年民族鄉(xiāng)財(cái)政總收入為10.4億元，財(cái)政支出為9.9億元。從人均純收入看，2011年民族鄉(xiāng)農(nóng)村居民人均純收入為7 025元，比全省農(nóng)村居民人均純收入低

1 272元，比2010年人均增加792元。

二、 遼寧省各級(jí)黨委政府認(rèn)真貫徹落實(shí)《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，為扶持民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做了大量的工作

《民族鄉(xiāng)行政工作條例》實(shí)施以來(lái)的20年，正是遼寧經(jīng)濟(jì)取得跨越式發(fā)展和城市化進(jìn)程加速的20年。各級(jí)黨委、政府認(rèn)真貫徹落實(shí)《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，高度重視散雜居地區(qū)的民族工作。2001年，遼寧省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈遼寧省合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作實(shí)施意見〉的通知》（遼委發(fā)〔2001〕25號(hào)），其中規(guī)定：“民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)合并后，少數(shù)民族人口比例基本達(dá)到建立民族鄉(xiāng)要求的，仍冠以民族鄉(xiāng)名稱；少數(shù)民族人口比例達(dá)不到建立民族鄉(xiāng)要求的，一般不保留民族鄉(xiāng)名稱，但可以繼續(xù)享受有關(guān)優(yōu)惠政策，配備相應(yīng)的少數(shù)民族干部；少數(shù)民族人口比例達(dá)不到建立民族鄉(xiāng)要求，但由于政治原因和歷史淵源等特殊情況，認(rèn)為確有必要保留民族鄉(xiāng)名稱的，仍可保留。按憲法和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，不再保留‘民族鎮(zhèn)’字樣，保留的鎮(zhèn)原屬于民族鎮(zhèn)的，繼續(xù)享受民族鄉(xiāng)待遇。”

2004年，遼寧省第十屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過(guò)《遼寧省散雜居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）?！稐l例》共28條，從立法宗旨、總則、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利、協(xié)調(diào)民族關(guān)系、文化教育和尊重民族風(fēng)俗習(xí)慣等方面做出了明確規(guī)定。這部地方性法規(guī)的頒布實(shí)施，標(biāo)志著遼寧省散居少數(shù)民族的合法權(quán)益有了法律保障，對(duì)促進(jìn)民族事務(wù)工作部門依法行政、保障全省散居少數(shù)民族各項(xiàng)合法權(quán)益，維護(hù)平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)散居少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的意義?！稐l例》規(guī)定：“省、市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立民族鄉(xiāng)發(fā)展資金，重點(diǎn)用于扶持貧困或邊遠(yuǎn)地區(qū)民族鄉(xiāng)的發(fā)展”；還規(guī)定：“民族鄉(xiāng)財(cái)政收入的超收部分和財(cái)政支出的節(jié)余部分，應(yīng)當(dāng)全部留給民族鄉(xiāng)使用。”

從2004年起，遼寧省民委協(xié)調(diào)省財(cái)政設(shè)立了民族鄉(xiāng)發(fā)展專項(xiàng)資金（每個(gè)民族鄉(xiāng)每年5萬(wàn)元），當(dāng)年即下?lián)芰?85萬(wàn)元，至今已累計(jì)下?lián)? 000余萬(wàn)元，有力地支持了民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展。沈陽(yáng)市從2006年起，將少數(shù)民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)，由每人每年1.5元增加到3元，總額達(dá)350多萬(wàn)元，重點(diǎn)支持民族鄉(xiāng)發(fā)展。大連市從2003年底開始建立低收入民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)口幫扶政策，全市8個(gè)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)和8個(gè)市直部門建立了對(duì)口幫扶關(guān)系，共落實(shí)幫扶項(xiàng)目51個(gè)，到位幫扶資金5 792萬(wàn)元。2011年，大連市為11個(gè)民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）發(fā)放地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)300萬(wàn)元，連續(xù)5年以20%的速度遞增；市有關(guān)部門為6個(gè)較貧困民族村專項(xiàng)扶持資金360萬(wàn)元。鐵嶺市有關(guān)部門與民族鄉(xiāng)開展了手拉手對(duì)口幫扶活動(dòng)。葫蘆島市依托位于興城的中國(guó)農(nóng)科院果樹研究所，興辦了少數(shù)民族培訓(xùn)基地。興城市領(lǐng)導(dǎo)在海濱滿族鄉(xiāng)現(xiàn)場(chǎng)辦公，在協(xié)調(diào)解決5 000多萬(wàn)元蔬菜大棚貸款的基礎(chǔ)上，投資98.75萬(wàn)元解決了蔬菜大棚的配套通電問(wèn)題。

通過(guò)遼寧省各地干部群眾多年的不懈努力，民族鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都有了很大的進(jìn)步：財(cái)政收入不斷增加，農(nóng)民收入普遍提高，14個(gè)民族鄉(xiāng)的人均純收入超過(guò)了全省的平均水平，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步改善，教育、文化、衛(wèi)生水平有所提高，農(nóng)民生活條件有了較大改善。

三、 遼寧省民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的主要問(wèn)題

由于多種因素的影響，民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體狀況仍在當(dāng)?shù)靥幱诼浜蟮奈恢?，如果不能及時(shí)有效地縮小這種差距，勢(shì)必影響城鄉(xiāng)建設(shè)一體化進(jìn)程。

一是人均純收入水平偏低。2011年，68個(gè)民族鄉(xiāng)的人均純收入，比遼寧省同年農(nóng)民人均純收入的8 297元低了1 272元，其中54個(gè)民族鄉(xiāng)的人均純收入低于全省農(nóng)民人均純收入，占民族鄉(xiāng)總數(shù)的79%。興城市三道溝滿族鄉(xiāng)、興城市堿廠滿族鄉(xiāng)和興城市藥王廟滿族鄉(xiāng)，2011年人均純收入分別為2 152元、2 551元和2 560元，低于或剛剛超過(guò)2011年全省低收入人口的2 300元標(biāo)準(zhǔn)。葫蘆島市22個(gè)民族鄉(xiāng)的人均純收入與該市農(nóng)民人均純收入比較，已經(jīng)由上個(gè)世紀(jì)90年代初的200-300元的差距，拉大到目前的1 300-1 400元，而且有進(jìn)一步拉大距離的趨勢(shì)。沈陽(yáng)市5個(gè)民族鄉(xiāng)的人均純收入為8 891.4元，比全市農(nóng)民人均純收入的11 575.33元低了2 683元，有2個(gè)民族鄉(xiāng)的農(nóng)民人均純收入明顯低于所在縣的平均水平，最低的康平縣柳樹屯蒙古族鄉(xiāng)為7 438元，比全市的農(nóng)民人均收入低了4 137.33元。鐵嶺市11個(gè)民族鄉(xiāng)的農(nóng)民人均純收入比全市低了2 007元。

二是地域反差比較明顯。民族鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與所在市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)，不但民族鄉(xiāng)的所屬市、縣處于靠后位次，全省不同地域的民族鄉(xiāng)之間也存在著明顯的差距。2008年，沈陽(yáng)市8個(gè)民族鄉(xiāng)的人均純收入比葫蘆市22個(gè)民族鄉(xiāng)的人均純收入高出1.86倍；2011年，大連市4個(gè)民族鄉(xiāng)人均純收入比朝陽(yáng)市6個(gè)民族鄉(xiāng)的人均純收入高出1.83倍。大連市人均純收入最高的民族鄉(xiāng)，比興城市人均純收入最低的民族鄉(xiāng)高出近6.5倍。僅就沈陽(yáng)市的范圍來(lái)說(shuō)，人均純收入最高的民族鄉(xiāng)，與人均純收入最低的民族鄉(xiāng)也相差1.38倍?？灯娇h的4個(gè)民族鄉(xiāng)均排在沈陽(yáng)市民族鄉(xiāng)的后4位。鐵嶺市民族鄉(xiāng)占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的12.4%，經(jīng)濟(jì)總量卻不到10%。

三是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政比較困難。由于國(guó)家著眼富民的稅收減免政策，民族鄉(xiāng)的財(cái)政收入明顯減少，全省75個(gè)民族鄉(xiāng)2008年的財(cái)政支出總額，高出財(cái)政收入總額520萬(wàn)元?？灯娇h西關(guān)蒙古族滿族鄉(xiāng)和西豐縣明德滿族鄉(xiāng)2008年的負(fù)債額分別達(dá)2 800萬(wàn)元和800萬(wàn)元，建昌縣二道灣蒙古族鄉(xiāng)2008年的財(cái)政收入只有12萬(wàn)元，除了用于40多名鄉(xiāng)機(jī)關(guān)行政事業(yè)人員人頭辦公經(jīng)費(fèi)外，連買取暖煤都很困難，2009年資金缺口達(dá)50萬(wàn)元。

四是發(fā)展特色支柱產(chǎn)業(yè)缺乏后續(xù)資金。一些民族鄉(xiāng)經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，初步形成了各具特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。但是由于缺乏高附加值的深加工能力，難以形成帶動(dòng)四方的龍頭支柱產(chǎn)業(yè)集群。興城市某滿族鄉(xiāng)年產(chǎn)大根蘿卜干條11 000噸，但因缺乏深加工能力，只能賣初級(jí)產(chǎn)品。南方一個(gè)客商主動(dòng)來(lái)洽談建一個(gè)加工廠，他們出設(shè)備、出技術(shù)、管營(yíng)銷，要求當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)投資約500萬(wàn)元建廠房等，建成后每噸不但多盈利600元，還能解決50多人的就業(yè)問(wèn)題，但該鄉(xiāng)無(wú)力籌資。該鄉(xiāng)還曾經(jīng)因?yàn)榘撞藥追皱X一斤，又沒(méi)有深加工能力，白白扔在大地里。興城市另一滿族鄉(xiāng)投資150萬(wàn)元栽植的3萬(wàn)多株大扁杏已經(jīng)到了收獲期，因缺乏深加工能力，只能按每斤1.2元賣原杏，還因無(wú)力再投資200萬(wàn)元解決引水澆灌工程而靠天收成。

五是基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后，社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢。民族鄉(xiāng)大多數(shù)地處偏遠(yuǎn)，許多道路坎坷不平，招商引資比較困難。建昌縣二道灣蒙古族鄉(xiāng)中學(xué)平均每班57名學(xué)生，校舍面積不足，建筑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)化校園差距很大。該鄉(xiāng)政府辦公用房不足500平方米，辦公條件十分擁擠，沒(méi)有會(huì)議室，開會(huì)只好借用學(xué)校的教室。鄉(xiāng)文化站、科技教育和計(jì)劃生育站的空間狹小，更無(wú)力籌資建設(shè)文化廣場(chǎng)。懂技術(shù)會(huì)管理、能夠在生產(chǎn)一線直接指導(dǎo)和幫助農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的少數(shù)民族復(fù)合型人才嚴(yán)重缺乏。

四、 對(duì)《民族鄉(xiāng)行政工作條例》的修改意見

現(xiàn)行的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)于1993年9月15日發(fā)布施行，對(duì)于保護(hù)少數(shù)民族的合法權(quán)益，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)民族鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展起了極大的促進(jìn)作用。但時(shí)過(guò)近20年，《民族鄉(xiāng)行政工作條例》已不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，建議根據(jù)實(shí)際情況作適當(dāng)修改：

一是對(duì)民族鄉(xiāng)的干部配備和少數(shù)民族人才培養(yǎng)使用問(wèn)題，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)行的公務(wù)員制度。建議修改為：轄有民族鄉(xiāng)的市縣在招錄國(guó)家公務(wù)員時(shí)，要留出名額或按一定比例招錄少數(shù)民族考生，安排到民族鄉(xiāng)工作。

二是對(duì)合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)變街道后的政策問(wèn)題。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，省內(nèi)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都陸續(xù)變?yōu)榻值擂k事處，農(nóng)民變?yōu)榫用瘢ㄊ忻瘢?，雖然城鎮(zhèn)化并沒(méi)有改變?cè)l(xiāng)鎮(zhèn)少數(shù)民族人口構(gòu)成和農(nóng)民、農(nóng)村的實(shí)質(zhì)，但是對(duì)原民族鄉(xiāng)的扶持政策卻取消了，比如戶籍少數(shù)民族學(xué)生中考加5分的照顧政策（沈陽(yáng)市），少數(shù)民族群眾對(duì)此反響很大。建議在修改《民族鄉(xiāng)工作條例》中，對(duì)這一情況予以適當(dāng)考慮：對(duì)于民族鄉(xiāng)雖撤、并、變街道，但當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人口比例仍高于30%或接近30%的地區(qū)，建議應(yīng)沿用原民族鄉(xiāng)優(yōu)惠待遇，或在《民族鄉(xiāng)行政工作條例》中對(duì)此予以明確。

三是稅收扶貧問(wèn)題。由于全國(guó)已取消了農(nóng)業(yè)稅，因此在《民族鄉(xiāng)行政工作條例》中對(duì)民族鄉(xiāng)稅收管理的規(guī)定應(yīng)作較大調(diào)整。建議修改為：在安排國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，民族鄉(xiāng)應(yīng)高于其他同類別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，扶貧項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先安排到民族鄉(xiāng)。

四是金融信貸問(wèn)題?！睹褡遴l(xiāng)行政工作條例》第九條規(guī)定，在借貸方面，要對(duì)民族鄉(xiāng)給予照顧。但目前金融部門是“借富不借窮”，且貧困民族鄉(xiāng)、村和貧困戶想貸款，無(wú)人敢擔(dān)保。民族鄉(xiāng)發(fā)展最急需的就是資金。建議在《民族鄉(xiāng)行政工作條例》中可修改為：金融部門每年要設(shè)立一定的專項(xiàng)資金，用于向困難的民族鄉(xiāng)放貸。

五是關(guān)于財(cái)政超收問(wèn)題。《民族鄉(xiāng)行政工作條例》第八條規(guī)定，鄉(xiāng)財(cái)政收入的超收部分和財(cái)政支出的節(jié)余部分，應(yīng)當(dāng)全部留給民族鄉(xiāng)周轉(zhuǎn)使用。但現(xiàn)在遼寧省多數(shù)民族鄉(xiāng)基本上維持“吃飯”財(cái)政。大部分連此也難以維持，更談不上“超收”、“節(jié)余”。建議修改中明確全部財(cái)政收入或一定比例（如50%）用于民族鄉(xiāng)支配使用，也可采取先繳后返的方式。

六是關(guān)于散雜居地區(qū)扶持問(wèn)題。國(guó)家對(duì)于散雜居地區(qū)的扶持上沒(méi)有明確的政策規(guī)定，每年在分配少數(shù)民族發(fā)展資金時(shí)，散雜居地區(qū)所得的扶持總是較少，導(dǎo)致民族聚居區(qū)和散雜居地區(qū)之間在資金的分配比例上爭(zhēng)議不斷。建議國(guó)家民委對(duì)散雜居地區(qū)特別是民族鄉(xiāng)制定明確的扶持政策，以幫助民族鄉(xiāng)加快發(fā)展。

責(zé)任編輯/汪 洋