中圖分類號：D 422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672—4496（2013）04—102—05

[內(nèi)容提要]針對現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)管理工作呈現(xiàn)的新情況新問題，應(yīng)采取有效措施加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)社會管理，確保農(nóng)村社區(qū)發(fā)展農(nóng)村沿著科學(xué)軌道前行。一要建立健全法律法規(guī)，為加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理工作提供法制依據(jù)；二要在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化框架內(nèi)，搞好農(nóng)村社區(qū)管理總體規(guī)劃；三要創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，保證農(nóng)村社區(qū)管理工作的政治導(dǎo)向；四要創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理工作模式，提高農(nóng)村社區(qū)管理科學(xué)化水平。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社區(qū)；社會管理；思考

適應(yīng)農(nóng)村改革及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新形勢，黨中央審時度勢，從發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的戰(zhàn)略高度，提出加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，完善農(nóng)村社會管理和社會服務(wù)的戰(zhàn)略構(gòu)想。站在新的歷史起點上，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)管理體制改革和制度機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展，業(yè)已成為農(nóng)村發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新，有助于建設(shè)具有中國特色的新型農(nóng)村社區(qū)。

一、農(nóng)村社區(qū)管理工作現(xiàn)狀及亟待解決的問題

隨著農(nóng)村改革發(fā)展的深入，我國農(nóng)村社區(qū)管理工作正處在以點帶面、逐步推廣的階段。全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)總的發(fā)展勢頭是由點到面，基本覆蓋了三分之二的省、區(qū)、市，取得了較為顯著的成效。至2011年9月，全國已有7個省份的27個縣（市、區(qū)）被命名為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋示范單位。”[1]為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)建設(shè)積累了經(jīng)驗。同時也存在著一些亟需解決和改進(jìn)的問題。

一是沒有剛性的、內(nèi)涵多層面的法律法規(guī)約束和強(qiáng)制各地區(qū)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)管理工作，致使一些地方黨委和政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)上不重視、不作為，也使農(nóng)村社區(qū)管理工作無法可依。二是多數(shù)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)管理工作沒有完全適應(yīng)農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢，以及農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式以及思想觀念發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變、渴望與城市居民擁有同等國民待遇的新要求，缺少在城鄉(xiāng)一體化架構(gòu)下的總體規(guī)劃，缺乏長效機(jī)制，帶有隨意性。三是目前農(nóng)村基層管理體制，不能適應(yīng)農(nóng)村居民各類發(fā)展需求。改革開放以來，農(nóng)村基層管理體制革新了“政社合一”體制，形成了“鄉(xiāng)政村治”體制，進(jìn)而向“鄉(xiāng)村共治”轉(zhuǎn)變。[2] “鄉(xiāng)村共治”要求農(nóng)村基層群眾自治制度由村民自治向居民自治轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接，政府依法行政和社區(qū)自治良性互動。目前許多農(nóng)村社區(qū)缺少專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，往往由村委會統(tǒng)而管之，造成社區(qū)管理與村務(wù)管理職責(zé)不分，多數(shù)社區(qū)管理還是沿用村務(wù)管理的老辦法，導(dǎo)致管理不到位。四是相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村社區(qū)總體服務(wù)規(guī)模小且分散單一，服務(wù)質(zhì)量水平低，缺少面向整個社區(qū)居民的物質(zhì)生活和精神生活需求的多元化服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，全國每年約有1.52億農(nóng)民工在城鄉(xiāng)社區(qū)間雙向流動，農(nóng)村居民中8 000多萬老年人（包括2 000多萬留守老人）、2 000多萬留守婦女、5 800多萬留守兒童、3 600萬貧困人口等特殊群體的生活照料、精神撫慰、權(quán)益保護(hù)責(zé)任需要農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)。[3]而農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)等資源先天不足。五是社區(qū)隊伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，社區(qū)工作人員普遍缺乏必要的培訓(xùn)，思想觀念落后，創(chuàng)新工作思路欠缺，待遇、社會地位低，難以形成用事業(yè)和待遇吸納優(yōu)秀人才到社區(qū)工作的機(jī)制。六是缺少創(chuàng)新的社區(qū)管理運行制度機(jī)制，建章立制工作不能適應(yīng)社區(qū)管理工作的要求。特別是隨著農(nóng)村組織和居民構(gòu)成日益復(fù)雜，新社會組織和非公有制經(jīng)濟(jì)組織不斷涌現(xiàn)，駐村企業(yè)和外來務(wù)工人員呈增多趨勢，農(nóng)村居民收入差距逐步拉大，農(nóng)村社會矛盾沖突加劇，而農(nóng)村矛盾調(diào)處、群眾訴求表達(dá)、利益保障等有效管理機(jī)制尚未建立健全，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社區(qū)組織和居民的歸屬感和認(rèn)同感。七是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)嚴(yán)重缺乏財政資金投入和保障機(jī)制。由于長期受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期滯后于城市。目前仍有10.6%的村沒有衛(wèi)生室，83.8%沒有文化室，83.4%沒有公共體育場地設(shè)施，綜合性社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)剛剛起步。[4]由此可見，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施奇缺、服務(wù)資源稀少、服務(wù)項目匱乏、服務(wù)手段滯后，不能保障農(nóng)村困難群體的基本生活權(quán)益，更談不上滿足農(nóng)村居民多層次、多樣化的物質(zhì)文化生活需求。

二、創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理的對策建議

（一）建立健全法律法規(guī)，為加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理工作提供法制依據(jù)。根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》關(guān)于加強(qiáng)社會管理法律、體制、能力建設(shè)，完善法律法規(guī)和政策，健全基層管理和服務(wù)體系，形成社會管理和服務(wù)合力的精神，特別是要按照十八大精神，在總結(jié)我國社會管理成功經(jīng)驗、借鑒國外社會管理有益成果的基礎(chǔ)上，應(yīng)制定《城鄉(xiāng)社區(qū)管理法》或《城鄉(xiāng)社區(qū)管理工作條例》，以立法的形式對社區(qū)管理工作作出規(guī)范要求。社區(qū)管理立法工作要充分體現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和管理是擴(kuò)大基層民主的有效載體、完善村民自治的有效途徑、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的一項事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)工程和系統(tǒng)工程的戰(zhàn)略思想，按照黨中央確定“把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”的目標(biāo)任務(wù)，遵循“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”的構(gòu)想，堅持以人為本、服務(wù)為先，多方參與、共同治理，關(guān)口前移、源頭治理，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)，依法管理、綜合施策，科學(xué)管理、提高效能的原則。[5]包括農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)的基層社區(qū)管理的立法工作，要圍繞加快推進(jìn)保障和改善民生的重點，對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、各類社會組織建設(shè)、服務(wù)要求、工作程序、維穩(wěn)工作、社會保障、文化教育、衛(wèi)生保健、公共安全等基層社區(qū)的各個環(huán)節(jié)和方面，對“協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定”[6]等社會管理的基本任務(wù)，作出具有約束性、強(qiáng)制性的規(guī)定，確保農(nóng)村社區(qū)等基層社會管理工作有法可依。

（二）在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化框架內(nèi)，搞好農(nóng)村社區(qū)管理總體規(guī)劃?？傮w規(guī)劃是對農(nóng)村社區(qū)管理的總體考量，是規(guī)范農(nóng)村社區(qū)管理的有效依據(jù)。各級黨委、政府應(yīng)認(rèn)真履行職責(zé)，因地制宜，循序漸進(jìn)，明確地區(qū)發(fā)展定位，突出地區(qū)特色，切實做好總體規(guī)劃。規(guī)劃要突出以下重點：城鄉(xiāng)全域謀劃土地利用、農(nóng)民集中居住和管理服務(wù)城鎮(zhèn)化、合理安排市縣區(qū)域及小城鎮(zhèn)建設(shè)、綠色農(nóng)業(yè)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)聚集、社區(qū)分布、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等空間布局，推動城市各類市場向鄉(xiāng)村延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)物流、信息流集聚，為農(nóng)村社區(qū)社會管理提供有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；全域規(guī)劃城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施、公共活動場所、交通、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)設(shè)施、旅游設(shè)施、文物古跡保護(hù)和修復(fù)等建設(shè)工作，為農(nóng)村社區(qū)社會管理提供“硬件”；全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的公共服務(wù)財力保障機(jī)制；全域規(guī)劃城鄉(xiāng)勞動就業(yè)，推動流動人口服務(wù)和管理體制創(chuàng)新，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，著力抓好就業(yè)這個民生之本；大力推進(jìn)政府公共服務(wù)向農(nóng)村社區(qū)延伸，開展農(nóng)村社區(qū)志愿服務(wù)，積極扶持和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)商業(yè)服務(wù)，統(tǒng)籌構(gòu)筑政府基本公共服務(wù)、農(nóng)民志愿服務(wù)和互助性服務(wù)、市場商業(yè)性服務(wù)相銜接的新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位、城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間開展結(jié)對幫扶活動，鼓勵社會各類組織和個人以資金、技術(shù)、信息、智力、技能等方式參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，努力形成全社會關(guān)心、支持、參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的良好氛圍；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)干部培訓(xùn)，引導(dǎo)城市人才向農(nóng)村流動，交流、共享城鄉(xiāng)社區(qū)管理創(chuàng)新思路、工作模式和基本經(jīng)驗。

（三）創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，保證農(nóng)村社區(qū)管理工作的政治導(dǎo)向。一方面，要進(jìn)一步健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、有關(guān)部門配合、社會協(xié)同、居民參與的社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。涉農(nóng)的市縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府，要站在建設(shè)中國特色社會主義大局的高度，堅持把包括社區(qū)在內(nèi)的黨組織建設(shè)放在首位，以黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢整合區(qū)域內(nèi)的各種力量和資源，帶動各種力量和資源共同參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，自覺把加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)管理工作納入各級黨組織和政府的重要議事日程和重點議題，納入政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全黨委、政府目標(biāo)考核、群眾評價和社會評議相結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)績效評估機(jī)制，積極引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)管理工作，建立社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加大政策支持和財政投入力度，確保有人做事、有錢辦事、有地方辦事。

另一方面，構(gòu)建起以社區(qū)黨組織為核心、自治組織為主體、群團(tuán)及經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)組織協(xié)同、居民廣泛參與的農(nóng)村社區(qū)管理新格局，有效提高農(nóng)村社會管理和服務(wù)水平。胡錦濤在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上講話中指出：各級黨政機(jī)關(guān)和干部要把服務(wù)群眾、做群眾工作作為基層黨組織的核心任務(wù)和基層干部的基本職責(zé)。[7]社區(qū)黨員干部植根于群眾之中，了解群眾所需所愿。通過創(chuàng)建農(nóng)村社區(qū)，走出一條以社區(qū)黨組織為核心的多元主體組織化、制度化參與農(nóng)村社區(qū)管理的道路，形成新型農(nóng)村社區(qū)管理機(jī)制，有助于切實做好服務(wù)群眾工作，從而激發(fā)群眾主體意識，提高群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力。為此，加強(qiáng)社區(qū)管理，應(yīng)將涉農(nóng)的市縣（區(qū)），特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府有助于社區(qū)社會管理的權(quán)力下放到社區(qū)，并賦權(quán)于社區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立社會事務(wù)辦公室，村級“兩委”組織緊密配合，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方面的社區(qū)管理服務(wù)工作；合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)，整合人財物，充實社區(qū)力量；建立社區(qū)服務(wù)中心黨總支，村黨組織書記兼任社區(qū)服務(wù)中心書記，村主任兼任社區(qū)服務(wù)中心主任，“三塊牌子，一套班子”。要廣泛組建種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、個體工商業(yè)、老黨員及社區(qū)服務(wù)中心等服務(wù)型黨支部，發(fā)揮政治和組織優(yōu)勢，強(qiáng)化基層黨組織服務(wù)功能，充分調(diào)動農(nóng)村居民的積極性和創(chuàng)造性，凝聚社會管理工作力量，提升社區(qū)發(fā)展能力。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理工作模式，提高農(nóng)村社區(qū)管理科學(xué)化水平。從創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理具體工作來看，要突出服務(wù)群眾的重點：一是合理布局社區(qū)。堅持地域相近、規(guī)模適度、服務(wù)便捷，推行“一村一社區(qū)”、“多村一社區(qū)”和“農(nóng)民新村社區(qū)”等模式，基本實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的全覆蓋；二是加強(qiáng)社區(qū)隊伍建設(shè)。社區(qū)工作人員實行聘任合同制，有計劃開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和崗位輪訓(xùn)，實行優(yōu)勝劣汰，用事業(yè)和待遇吸納熱心于社區(qū)工作的優(yōu)秀人才。大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)志愿者、慈善義工隊伍，重點發(fā)展志愿類民間組織和社會性群眾組織；三是創(chuàng)新社區(qū)運行制度機(jī)制。建立健全聯(lián)席議事制、決策聽證制、公開辦理制、定期評議制及民主選舉制度、財務(wù)管理制度、工程招投標(biāo)制度、民主管理監(jiān)督制度等工作制度，規(guī)范相應(yīng)的工作流程，為實現(xiàn)村民自我管理、民主管理搭建平臺；四是創(chuàng)新公共服務(wù)體系。社區(qū)服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容，要按照實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求，探索構(gòu)建政府公共服務(wù)、農(nóng)村居民自我服務(wù)與市場化服務(wù)有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的公共服務(wù)職能要向農(nóng)村延伸，引導(dǎo)社會救助、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安等公共服務(wù)進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)，并形成制度化的長效機(jī)制，真正實現(xiàn)“社會事務(wù)社區(qū)化、社區(qū)服務(wù)社會化”。以解決民生問題為重點，組建便民服務(wù)大廳，實行“一條龍”服務(wù)，全方位滿足農(nóng)村居民的各類公共服務(wù)需求。積極開展生產(chǎn)性服務(wù)，引導(dǎo)和培育集種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、咨詢服務(wù)為一體各類經(jīng)濟(jì)協(xié)會組織，以優(yōu)惠政策鼓勵各類組織、企業(yè)和個人開展社區(qū)服務(wù)業(yè)務(wù)，創(chuàng)辦農(nóng)村經(jīng)營實體，為農(nóng)村居民搭建致富平臺；五是建立健全農(nóng)村矛盾調(diào)處機(jī)制、群眾訴求表達(dá)機(jī)制、民意輿情匯集預(yù)警機(jī)制，形成社區(qū)、行政與司法相結(jié)合的調(diào)解格局，切實保障和維護(hù)群眾利益和權(quán)利，穩(wěn)定農(nóng)村社會。六是開展創(chuàng)建文明社區(qū)建設(shè)，不斷提高農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代文明程度。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大民主、增進(jìn)和諧，也要提升文明，凈化鄉(xiāng)風(fēng)。要注重塑造特色社區(qū)文化，培育社區(qū)精神，重塑農(nóng)村居民的“生活倫理”和社區(qū)認(rèn)同。要以建設(shè)社會主義核心價值體系為核心，充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)文化活動陣地作用，挖掘農(nóng)村豐富的文化資源，組織農(nóng)村各種文體組織，開展文化體育活動、科普教育活動、各類知識講座，引導(dǎo)村民形成積極健康的文明風(fēng)尚。發(fā)展職業(yè)教育、成人教育，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)，提高農(nóng)村居民的整體文化素質(zhì)。組織開展文明家庭、文明社會組織活動，培育新型的人際關(guān)系。吸納和融合民主法治、平等競爭、尊重科學(xué)等現(xiàn)代文化價值理念，培育農(nóng)民群眾的公民意識和社區(qū)參與精神；七是建立財政資金投入和保障機(jī)制，確保農(nóng)村社區(qū)管理工作的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費應(yīng)納入政府年度財政預(yù)算，加強(qiáng)政策傾斜，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、村域集體經(jīng)濟(jì)輔助、社會組織投入、個人贊助等投資主體多元化和籌資渠道多樣化的機(jī)制。

創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理工作是一個宏大的系統(tǒng)工程，具有長期性、復(fù)雜性的特征。各級黨組織和政府要高度重視，以科學(xué)發(fā)展為主題，以推動民生建設(shè)為主線，充分發(fā)揮農(nóng)村居民的主體性作用，積極引領(lǐng)全社會力量廣泛參與，與時俱進(jìn)地創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理模式，有效推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)管理工作不斷邁上新臺階。

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責(zé)任編輯/汪 洋