摘 要：我國(guó)的新聞發(fā)言人最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，近年來(lái)隨著我國(guó)政治文明建設(shè)、政府信息公開(kāi)化的進(jìn)程，新聞發(fā)言人制度不斷得到完善。新聞發(fā)言人制度是公民知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的有力保障，黨和政府也出臺(tái)了相關(guān)保障公民知情權(quán)的原則措施，但原則不等于法律。我國(guó)的新聞發(fā)言人制度其實(shí)也還沒(méi)有真正走上制度化的道路。本文擬從社會(huì)學(xué)關(guān)于制度以及制度化的相關(guān)理論入手，分析我國(guó)新聞發(fā)言人制度的制度化現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：新聞發(fā)言人制度；制度化；知情權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：G219.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-8122（2012）10-0056-02

2011年7月23日甬溫線特別重大交通事故發(fā)生后，鐵道部及時(shí)地召開(kāi)了新聞發(fā)布會(huì)。然而，新聞發(fā)言人王勇平卻因“不管你信不信，我信了”、“這是生命的奇跡”等不適當(dāng)言論最終被停職。對(duì)于他的離開(kāi)，很多人拍手稱(chēng)快。然而客觀審視這場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)言人的表現(xiàn)確實(shí)不佳，和公眾的期望值之間有較大的差距。但是，他的離任卻反映出我國(guó)新聞發(fā)言人制度遭遇的一個(gè)瓶頸，也再次把新聞發(fā)言人制度的制度化建設(shè)提上了日程。如果沒(méi)有相關(guān)制度法律的保障、沒(méi)有寬松的環(huán)境新聞發(fā)言人就成了一個(gè)高危行業(yè)。新聞發(fā)言人在發(fā)布會(huì)上能說(shuō)什么，該說(shuō)什么都要依照領(lǐng)導(dǎo)的意圖，那么新聞發(fā)言人就很容易因?yàn)槟尘湓捳f(shuō)錯(cuò)了，領(lǐng)導(dǎo)不高興了或者公眾不喜歡聽(tīng)就遭遇離職。因此，新聞發(fā)言人制度需要真正的制度化，但當(dāng)前我國(guó)的新聞發(fā)言人制度離制度化還有多遠(yuǎn)？

一、制度化理論

按照社會(huì)學(xué)的有關(guān)社會(huì)制度的理論知識(shí)，新聞發(fā)言人制度作為社會(huì)的一種具體的制度，它也是一種管理和控制社會(huì)的有效方式和規(guī)范體系。一個(gè)制度之所以成為規(guī)范體系，最基本的便是制度化過(guò)程的實(shí)現(xiàn)。

制度化指群體和組織的社會(huì)生活從特殊的不同方式向被普遍認(rèn)可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過(guò)程[1]?？梢哉f(shuō)制度化也就是人類(lèi)的社會(huì)形式普遍被制約及社會(huì)規(guī)范逐漸內(nèi)在化的過(guò)程，也是群體組織發(fā)展和成熟的過(guò)程。它包括兩方面的含義，其一社會(huì)制度體系的建立和完備；其二社會(huì)規(guī)范內(nèi)在化的程度。因而新聞發(fā)言人的制度化也就是圍繞新聞發(fā)言人的工作整個(gè)體系建立與完備過(guò)程，以及新聞發(fā)言人的職責(zé)、工作方式逐漸走向規(guī)范并被認(rèn)可的過(guò)程。

關(guān)于制度化的具體過(guò)程，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是共同價(jià)值觀念的確立；二是規(guī)范的制定；三是相關(guān)機(jī)構(gòu)的建立和健全。就新聞發(fā)言人制度而言也就包括新聞發(fā)言人制度遵循的被普遍認(rèn)可的價(jià)值觀；與新聞發(fā)言人制度有關(guān)的法律規(guī)范的制定；保障新聞發(fā)言人制度的基本組織結(jié)構(gòu)體系。以下將從以上三個(gè)方面對(duì)當(dāng)前我國(guó)新聞發(fā)言人的制度化程度作一個(gè)具體的分析。

二、新聞發(fā)言人共同價(jià)值觀

設(shè)立新聞發(fā)言人制度的目的是什么？新聞發(fā)言人在工作中要遵守怎樣的價(jià)值本位？這實(shí)際上就涉及到新聞發(fā)言人制度共同價(jià)值觀念的確立。只有有了共同的關(guān)于新聞發(fā)言人價(jià)值觀的確立和統(tǒng)一，新聞發(fā)言人在實(shí)際工作中才會(huì)建立自身職業(yè)和所代表組織的認(rèn)同感，并在工作中將人格融合于組織之中。具體而言，新聞發(fā)言人在工作中要明晰作為一個(gè)職業(yè)，新聞發(fā)言人理應(yīng)遵守的職業(yè)訴求以及秉承的價(jià)值是什么，這就如教師其遵循的本質(zhì)價(jià)值理念就是教書(shū)育人一般。這個(gè)價(jià)值觀的統(tǒng)一非常重要，價(jià)值理念的模糊就會(huì)使新聞發(fā)言人對(duì)自身的工作職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，會(huì)使新聞發(fā)言人在面對(duì)該不該說(shuō)？要不要說(shuō)？說(shuō)到什么程度等情況時(shí)選擇依照上級(jí)或者領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一口徑來(lái)思考問(wèn)題。

那么新聞發(fā)言人制度在我國(guó)設(shè)立其目的是什么呢？新聞發(fā)言人無(wú)疑是我國(guó)政治文明向前推進(jìn)的重要標(biāo)志，當(dāng)前我國(guó)政府包括黨委普遍都設(shè)立了新聞發(fā)言人，建立新聞發(fā)言人制度。為了更好地開(kāi)展政府工作，促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是各省市制定新聞發(fā)言人制度的一個(gè)共同出發(fā)點(diǎn)。但是，有些地方將其看成是政府與公眾溝通的一個(gè)橋梁，是為了保障公眾的知情權(quán)；有些地方則強(qiáng)調(diào)是為了宣傳政府的相關(guān)政策和工作成就。這兩個(gè)方面歸結(jié)起來(lái)也反應(yīng)出當(dāng)前新聞發(fā)言人在信息傳遞過(guò)程中兩個(gè)角色的扮演：一是政府部門(mén)的代言人，根據(jù)政府的授權(quán)，充當(dāng)“喉舌”；二是于社會(huì)公眾而言，新聞發(fā)言人是他們獲知國(guó)家政務(wù)信息的權(quán)威來(lái)源，是實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)的保證[2]。在這兩個(gè)角色中哪個(gè)才是新聞發(fā)言人應(yīng)該秉持的根本價(jià)值取向呢？我個(gè)人認(rèn)為喉舌固然重要，但如果秉持加快我國(guó)的政治民主發(fā)展進(jìn)程的目標(biāo)，后者才是新聞發(fā)言人應(yīng)該堅(jiān)持的角色自覺(jué)和價(jià)值取向。因此，政府應(yīng)該改變高高在上的，主導(dǎo)一切的傳統(tǒng)政府形象，而應(yīng)該放低姿態(tài)，政務(wù)公開(kāi)，努力滿足公眾的知情權(quán)，真正做到為人民的利益著想，把自己擁有的絕對(duì)數(shù)量的信息資源分配給大眾，實(shí)現(xiàn)與大眾的信息資源共享。

三、制定規(guī)范

新聞發(fā)言人制度要有統(tǒng)一的價(jià)值取向之外，在實(shí)際工作中一些新聞發(fā)言人也日益意識(shí)到與媒體和公眾溝通的意識(shí)，對(duì)自身工作有了正確的導(dǎo)向定位。但是，政府新聞發(fā)言人的成熟與進(jìn)步卻必須要有法律上的相關(guān)規(guī)定，以此才能為新聞發(fā)言人制度營(yíng)造一個(gè)寬松的環(huán)境。

新聞發(fā)言人制度是信息公開(kāi)制度的實(shí)施機(jī)制。因此，信息公開(kāi)制度的建設(shè)，主要是信息公開(kāi)的法律法規(guī)的建設(shè)與完備是新聞發(fā)言人有效運(yùn)作的根本保障。沒(méi)有制度法規(guī)的保障，新聞發(fā)言人在實(shí)際工作中依然會(huì)出現(xiàn)“因言獲罪”的情況。

在信息公開(kāi)制度建設(shè)上，我國(guó)政府做了大量的工作以保障公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。有人統(tǒng)計(jì)，從1979年到2000年，有60多件法律規(guī)定了公開(kāi)制度，其中有關(guān)政府信息公開(kāi)的有17件，有220多件行政法規(guī)規(guī)定了公開(kāi)制度，其中有關(guān)政府信息公開(kāi)的有67件[3]。2008年5月1日《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》也已經(jīng)實(shí)施。這一條例旨在保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。條例在法律制度上第一次對(duì)公民知情權(quán)做出明確規(guī)定。然而，我國(guó)有關(guān)政府信息公開(kāi)的具體規(guī)定依然散見(jiàn)于高階位的憲法和一大批法律法規(guī)之中。在國(guó)家層面上，重要的政務(wù)新聞發(fā)布規(guī)則一般體現(xiàn)在中央政府頒布的行政文件或條例中，而有關(guān)氣象、疫情、證券等生活服務(wù)類(lèi)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的信息的發(fā)布則一般由專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。在零散的法規(guī)文件中，有關(guān)信息公開(kāi)的規(guī)定大多比較簡(jiǎn)單，缺乏可操作的程序，如公民遭遇信息不公開(kāi)，新聞發(fā)言人法律責(zé)任如何追究？公民如何尋求及時(shí)的法律保護(hù)等等。此外，負(fù)有公開(kāi)責(zé)任的機(jī)構(gòu)在執(zhí)行時(shí)有很大的隨意性，信息公開(kāi)的界限不明，沒(méi)有法律救濟(jì)手段，可見(jiàn)正式約束雖然存在，但由于其自身的零散、簡(jiǎn)單，因此，對(duì)于信息公開(kāi)行為的強(qiáng)制性約束作用很小。

另外，雖然條例已經(jīng)實(shí)施，但是有些地方和部門(mén)公開(kāi)不規(guī)范，隨意性較大。想公開(kāi)就公開(kāi)，不想公開(kāi)就不公開(kāi)。一些部門(mén)公開(kāi)的內(nèi)容不全面，不細(xì)致，讓群眾如霧里看花，看不明白；有的甚至從部門(mén)利益出發(fā)，公開(kāi)內(nèi)容避實(shí)就虛，形式主義嚴(yán)重。因此，政府信息公開(kāi)條例在一定層面上成了“花瓶”。以上情況的出現(xiàn)與政府體系長(zhǎng)期習(xí)慣于操作不公開(kāi)，缺乏基本的透明度的狀況有密切關(guān)系，而且這種狀況已經(jīng)具有了一定的慣性；而要改變它，根本上要靠政府管理體制的改革；需要我國(guó)法治化進(jìn)程的推進(jìn)。

四、組織機(jī)構(gòu)的建立和健全

首先，從縱向的組織結(jié)構(gòu)而言，我國(guó)已經(jīng)建立了三級(jí)新聞發(fā)言人制度，即國(guó)務(wù)院辦公室、中央各部委、省級(jí)人民政府三級(jí)發(fā)言人制度。然而另外一種以新聞發(fā)言人的名義，定人、定時(shí)、定點(diǎn)舉辦新聞發(fā)布會(huì)目前還比較少。有些雖然定了人，但往往是有話就說(shuō)，沒(méi)話則會(huì)一個(gè)星期、一個(gè)月或者很長(zhǎng)時(shí)間不說(shuō)，缺乏常態(tài)的新聞發(fā)布機(jī)制。這就使得政府的新聞發(fā)布會(huì)變得可有可無(wú)，進(jìn)而削弱了公眾獲取應(yīng)有知情權(quán)的權(quán)利，損害了公眾的合法權(quán)利，新聞發(fā)言人制度成為了一種擺設(shè)。

其次，橫向而言，從新聞發(fā)言人發(fā)布信息的流程可以看出新聞發(fā)言人制度具體運(yùn)作。據(jù)此大致可窺探出新聞發(fā)言人制度內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)。我國(guó)的新聞發(fā)言人每次開(kāi)展發(fā)布活動(dòng)時(shí)，需要做的工作包括：信息的采集與加工，包括發(fā)布主題的定位與確定到新聞發(fā)布稿的準(zhǔn)備；具體新聞發(fā)布會(huì)的會(huì)務(wù)準(zhǔn)備；發(fā)布信息，答記者問(wèn)及最后的反饋四個(gè)主要方面。這些工作并不是都由新聞發(fā)言人來(lái)獨(dú)自完成的，其背后應(yīng)該有一個(gè)團(tuán)隊(duì)。國(guó)務(wù)院新聞辦人事局局長(zhǎng)汪興明認(rèn)為，為新聞發(fā)言人配備一定的助手非常必要。他說(shuō)，美國(guó)的新聞發(fā)言人要配備二三十個(gè)助手。

然而，現(xiàn)實(shí)的情況是不少地方實(shí)行的新聞發(fā)言人制度往往就只有一個(gè)新聞發(fā)言人在工作，有的則設(shè)置一名新聞發(fā)言人，配備1至2名聯(lián)絡(luò)員，這樣就組成了一個(gè)新聞發(fā)言人工作班子。每次舉行新聞發(fā)布會(huì)，面對(duì)繁多的行政信息，就全依靠幾個(gè)人在眾多信息中選擇所發(fā)布的信息，而且還要做到所發(fā)布的信息要具有時(shí)效性，要有新聞點(diǎn)，要符合公眾的信息需求，這無(wú)疑是非常困難的。就如前鐵道部發(fā)言人王勇平也坦言自己只能算是半個(gè)新聞發(fā)言人，那一半還有重任。而且他負(fù)責(zé)的宣傳部只有11名定員，除了新聞發(fā)布工作還需要完成對(duì)鐵路系統(tǒng)內(nèi)部200多萬(wàn)員工的宣傳教育，工作強(qiáng)度之大可以想見(jiàn)。因此，這樣的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制和結(jié)構(gòu)勢(shì)必影響到新聞發(fā)言人所發(fā)布信息的質(zhì)量，因此很多時(shí)候很多新聞發(fā)言人的發(fā)言可以說(shuō)內(nèi)容空洞，顯得華而不實(shí)，更不用說(shuō)有新聞點(diǎn)，能引起媒體及公眾的興趣。這種狀況其實(shí)是對(duì)政府信息利用的無(wú)效，是信息的一種浪費(fèi)，也從本質(zhì)上影響了公眾獲取政府信息的權(quán)利。

以上是按照社會(huì)學(xué)中制度化的相關(guān)理論知識(shí)對(duì)新聞發(fā)言人制度的制度化程度作的一個(gè)考察。從分析中不難看到在共同價(jià)值觀念的確立、與新聞發(fā)言人制度有關(guān)的法律法規(guī)的建設(shè)與完備上以及完備的組織結(jié)構(gòu)體系上，我國(guó)的新聞發(fā)言人制度存在著不少不盡人意之處。因此，從制度化理論層面來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)新聞發(fā)言人制度的發(fā)展雖然已經(jīng)取得了不少的進(jìn)步，但是離真正意義上的制度化還有不小的距離。要走向制度化，政府部門(mén)需要對(duì)政治傳播有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略構(gòu)思，需要相關(guān)行政上新聞發(fā)言人授權(quán)和認(rèn)可機(jī)制的建立，更需要具備以信息公開(kāi)、信息自由為立法旨趣的法律保障。這樣新聞發(fā)言人才不會(huì)成為一個(gè)“高危職業(yè)”；也才會(huì)真正推進(jìn)社會(huì)民主政治進(jìn)程。

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