摘 要：當(dāng)前，我國(guó)收費(fèi)公路政策仍然是今后一個(gè)時(shí)期籌集公路交通建設(shè)資金的重要渠道，以彌補(bǔ)公路建設(shè)資金不足的缺口。但是，收費(fèi)公路管理模式有待優(yōu)化，表現(xiàn)在相關(guān)合理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)缺失、執(zhí)法主體缺位以及收費(fèi)公路公司文化建設(shè)不足等方面。因此，我國(guó)收費(fèi)公路管理模式優(yōu)化也應(yīng)從上述幾個(gè)方面進(jìn)行必要完善，從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是地解決收費(fèi)公路面臨的問(wèn)題。唯如此，我國(guó)收費(fèi)公路才能邁入健康穩(wěn)定的發(fā)展新階段。

關(guān)鍵詞：收費(fèi)公路；管理；模式

中圖分類號(hào)：F540.4 文獻(xiàn)分類號(hào)： A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）17-0192-03

一、我國(guó)收費(fèi)公里管理的定位

20世紀(jì)末，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行“貸款修路、收費(fèi)還貸”的政策。經(jīng)過(guò)近20年的運(yùn)營(yíng)實(shí)踐，證明這是解決公路建設(shè)資金籌集難，填補(bǔ)我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施空白的有效手段，尤其是大大緩解了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公路交通“瓶頸”的制約，是一項(xiàng)行之有效的公路政策。但近些年來(lái)，隨著“天價(jià)過(guò)路費(fèi)案”的曝光，圍繞著公路收費(fèi)這一問(wèn)題，社會(huì)各界展開(kāi)廣泛討論，甚至有政協(xié)委員建議徹底整頓國(guó)內(nèi)收費(fèi)公路，逐步取消普通收費(fèi)公路，以及降低高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全世界收費(fèi)公路14萬(wàn)公里，其中有10萬(wàn)公里在中國(guó)，占全世界的70% [1] 。不僅如此，以“亂收費(fèi)、亂罰款、亂設(shè)卡”為代表的“三亂”公路現(xiàn)象更加加劇了人們對(duì)收費(fèi)公路的惡劣印象，并紛紛對(duì)此加以譴責(zé)，要求政府對(duì)其進(jìn)行有效管理，使之趨向社會(huì)公益目標(biāo) [2] 。由此，如何合理定價(jià)，在平衡和協(xié)調(diào)各方利益的基礎(chǔ)上提高公路使用效率，增強(qiáng)收費(fèi)公路對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的刺激作用，是一項(xiàng)值得深入分析的話題。

首先，我國(guó)收費(fèi)公路管理必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)下進(jìn)行。也就是說(shuō)，基于公路建設(shè)巨大成本且公共財(cái)政支付無(wú)法滿足的事實(shí)，“貸款修路、收費(fèi)還貸”這一政策在客觀上的確大大促進(jìn)了我國(guó)公路事業(yè)的發(fā)展。從而在市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)之外，通過(guò)政府宏觀政策引導(dǎo)下，鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入公路建設(shè)這一領(lǐng)域。事實(shí)上，自實(shí)行“貸款修路、收費(fèi)還貸”以來(lái)，全國(guó)公路通車總里程達(dá)到400萬(wàn)公里，從改革開(kāi)放之初的世界第七位躍居第二位 [3] 。由此看來(lái)，發(fā)展收費(fèi)公路是我國(guó)現(xiàn)階段公路事業(yè)的戰(zhàn)略性選擇。其次，我國(guó)收費(fèi)公路管理還必須與社會(huì)公益相掛鉤。表現(xiàn)在：一方面公路質(zhì)量事關(guān)國(guó)家基本建設(shè)，與人民群眾生命安全息息相關(guān)，只有將收費(fèi)切實(shí)投入到公路日常保養(yǎng)與維護(hù)，才是我國(guó)收費(fèi)公路管理的最終目的；另一方面，公路收費(fèi)這一物流成本的重要影響因素，既與人們普通生活密切相連，也與當(dāng)前不斷上漲的CPI指數(shù)有著不可忽視的關(guān)聯(lián)。

因此，我國(guó)收費(fèi)公路管理的定位應(yīng)該遵循這樣一個(gè)思路：在堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的同時(shí)，堅(jiān)持以公益為導(dǎo)向，效率優(yōu)先，兼顧公平。切不可因某一些收費(fèi)亂象就全盤否定收費(fèi)公路存在的價(jià)值和意義，也不可無(wú)視我國(guó)收費(fèi)公路管理中一些弊端和漏洞，應(yīng)從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看待這一問(wèn)題。

二、我國(guó)收費(fèi)公路管理現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

目前，我國(guó)收費(fèi)公路管理中存在的主要問(wèn)題包括以下幾個(gè)方面：其一，收費(fèi)過(guò)高，收費(fèi)期限過(guò)長(zhǎng)以及相關(guān)信息不公開(kāi)不透明，使得公路公益性大打折扣，加之有關(guān)公路收費(fèi)不合理事件的報(bào)道，使得收費(fèi)公路面臨嚴(yán)重的公信危機(jī)；其二，收費(fèi)公路管理混亂，在轉(zhuǎn)讓、收費(fèi)等一系列過(guò)程中進(jìn)行暗箱操作，直接導(dǎo)致收費(fèi)公路成為地方政府和一些利益集團(tuán)謀利的工具；其三，收費(fèi)公路管理機(jī)制中公路轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)不規(guī)范，容易造成國(guó)有資產(chǎn)重大損失，使得“公”性質(zhì)的公路變成“私”性質(zhì)的斂財(cái)實(shí)體。上述三方面僅是收費(fèi)公路亂象的折射，究其本質(zhì)收費(fèi)公路管理中費(fèi)用定價(jià)、收費(fèi)和利益收轉(zhuǎn)是重中之重。以下，就我國(guó)收費(fèi)公路管理現(xiàn)狀與問(wèn)題展開(kāi)分析。

（一）定價(jià)不合理，缺少區(qū)域差別

從理論上講，阻塞成本補(bǔ)償理論、經(jīng)濟(jì)成本補(bǔ)償理論和效益極差理論是確立公路收費(fèi)的指導(dǎo)原則。具體而言，第一種理論則主張收費(fèi)應(yīng)以調(diào)節(jié)車流量或回收超額服務(wù)成本為目的；而后兩者是從公路建設(shè)者立場(chǎng)出發(fā)，要求費(fèi)用收取必須能夠維持財(cái)務(wù)平衡或?qū)崿F(xiàn)效益最大化 [4] 。實(shí)踐中，某一地區(qū)公路定價(jià)通常是先假設(shè)不存在公路情形下使用者所能得效益，再加上對(duì)比有公路之后使用者所能獲取的收益，兩者之差即為級(jí)差效益，綜合法定收費(fèi)年限和公路所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件等因素，參照同類收費(fèi)公路選擇適當(dāng)?shù)馁M(fèi)率，既“還貸成本返算”和“合理回報(bào)返算”確定最終的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

但是，這一標(biāo)準(zhǔn)存在明顯的弊端。首先，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是從投資回報(bào)、成本償付中反推得來(lái)，而這一反推的數(shù)據(jù)使得相關(guān)價(jià)格偏離了正常價(jià)值，扭曲了道路使用者與道路使用效益之比，最終迫使道路使用者采取種種措施甚至是違法行為規(guī)避高價(jià)收費(fèi)。其次，即便定價(jià)考慮了區(qū)域經(jīng)濟(jì)因素，但是從我國(guó)收費(fèi)公路實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，中東西部收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差別并不大。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)下，這一看似差別不大的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻導(dǎo)致極其嚴(yán)重的后果。譬如，抑制了西部地區(qū)道路使用者的消費(fèi)需求，進(jìn)而限制了汽車的消費(fèi)和使用，使其難以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)潛力。

（二）管理職能錯(cuò)位，執(zhí)法主體不清

我國(guó)收費(fèi)公路自建立之日起，就打上深深的公司烙印。無(wú)論是出于“盤活資產(chǎn)”或“國(guó)有資產(chǎn)重組”，收費(fèi)公路進(jìn)行公司化經(jīng)營(yíng)已成為不可阻擋之勢(shì)。從根本上講，以公司模式管理收費(fèi)公路無(wú)可詬病，但是收費(fèi)公路公司化經(jīng)營(yíng)畢竟不同于常規(guī)企業(yè)，在公司管理模式、改組和改革等方面尚未進(jìn)行深入分析和檢驗(yàn)直接將其推向市場(chǎng)，也并非明智之舉。簡(jiǎn)言之，由于收費(fèi)公路公司化經(jīng)營(yíng)獨(dú)立于地方交通主管部門的行政管理之外，將原本的公路網(wǎng)絡(luò)化管理進(jìn)行人為分割，加之投資主體的原因，一些收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)公司不愿接受路政執(zhí)法部門的掛靠，在管理和維護(hù)路權(quán)、路產(chǎn)等問(wèn)題上，產(chǎn)生執(zhí)法主體不明的情況 [5] 。如此，不僅路產(chǎn)、路權(quán)的維護(hù)成為隱患，而且由于缺乏必要的監(jiān)管，加劇了社會(huì)大眾對(duì)其的惡劣印象。

（三）企業(yè)內(nèi)部安全文化意識(shí)不高

按照“現(xiàn)代企業(yè)制度”構(gòu)建的收費(fèi)公路管理模式，容易造成一切向錢看、視經(jīng)濟(jì)效益高于一切的危險(xiǎn)。在企業(yè)文化建設(shè)方面，為追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，勢(shì)必追求成本最小化，這將帶來(lái)兩個(gè)最為突出的危害：其一，公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，其質(zhì)量與安全具有不言而喻的意義。偷工減料、弄虛作假是公路建設(shè)最應(yīng)避免的，但是在追求經(jīng)濟(jì)效益的指導(dǎo)下，質(zhì)量保障難免出現(xiàn)問(wèn)題；其二，成本最小化也容易影響企業(yè)內(nèi)部職工利益，削弱職工積極性和主人翁意識(shí)，企業(yè)內(nèi)部管理松散，職工隊(duì)伍不穩(wěn)定，不利于以人為本管理方針的貫徹，最終影響收費(fèi)公路公司的長(zhǎng)久發(fā)展。

三、對(duì)策與結(jié)論

鑒于上述分析，筆者認(rèn)為，我國(guó)收費(fèi)公路管理模式優(yōu)化應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善。

第一，重視公益，重建公眾對(duì)其公信力。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，公路具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，因此，在這一領(lǐng)域需要市場(chǎng)和政府的合力。除了現(xiàn)行的“貸款修路、收費(fèi)還貸”這一政策外，借鑒國(guó)外特許經(jīng)營(yíng)模式、道路稅、租借和線路收費(fèi)等多種收費(fèi)方式，依靠政府、企業(yè)和混合投資模式，拓寬公路建設(shè)融資渠道。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)兼顧公平，確保公路的公益和公用性質(zhì)，惠及普通大眾，最終促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化多角度發(fā)展。

第二，加強(qiáng)收費(fèi)公路監(jiān)管力度，建立有效約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制。沒(méi)有監(jiān)管的權(quán)力最終只能導(dǎo)致濫用。對(duì)于目前普遍存在的收費(fèi)公路公司化經(jīng)營(yíng)，可以從路政管理機(jī)關(guān)方面給予一定的監(jiān)管，必要時(shí)候可以引入社會(huì)組織或第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督。監(jiān)管的內(nèi)容主要包括：首先，收費(fèi)定價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、參考要素和計(jì)算辦法等等，使之透明化和公開(kāi)化，接受社會(huì)各方的監(jiān)督；其次，在公路經(jīng)營(yíng)權(quán)益轉(zhuǎn)讓這一問(wèn)題上，由交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督工作，對(duì)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓期間各種侵占、損壞公路及其附屬設(shè)施的行為進(jìn)行有效監(jiān)督和制止，一旦發(fā)生違法行為立即給予行政甚至追求刑事法律責(zé)任。

總之，公路建設(shè)事關(guān)千秋萬(wàn)代，是國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)的重要組成部分，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活保障的重要?jiǎng)恿椭巍．?dāng)前我國(guó)收費(fèi)公路管理存在一些弊端，需要在管理手段、方式和程度上給予創(chuàng)新和改革。只有這樣，才能促進(jìn)我國(guó)公路事業(yè)健康發(fā)展，以公益為目標(biāo)，建設(shè)具有中國(guó)特色的公路藍(lán)圖。

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Discussion about the optimization of management model on the toll roads in China

FAN Wang-long

（Zhongjiao No.2 engineering road bureau co.，ltd.，Xi'an 710065，China）

Abstract:At present， China's policy continues to be in a future period of toll road highway construction funds raised an important channel to compensate for the gap funding for highway construction. However， the toll road management mode to be optimized in terms of lack of reasonable costs， absence of law enforcement bodies， as well as toll-road company culture lack of. Therefore， China toll road management mode optimization should also be necessary to improve these aspects， proceeding from reality and seeking truth from facts to solve problems of toll roads. So， China entered a new stage of sound and stable development of toll road.

Key words:toll road; management mode

[責(zé)任編輯 王 佳]