摘 要：農(nóng)村道路是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，修建道路對政府、社區(qū)和農(nóng)戶都具有正外部性。但由于利益主體的不同訴求，致使對各方均有利的村級道路這一公共產(chǎn)品在農(nóng)村地區(qū)仍然稀缺。通過對重慶市江津區(qū)臨峰社區(qū)農(nóng)村道路修建的實地調(diào)查，認(rèn)為農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品短缺是因為各個利益主體在公共產(chǎn)品提供過程中基于自身利益最大作出的行為選擇導(dǎo)致的。在此基礎(chǔ)上探討了農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品短缺的原因及對策。

關(guān)鍵詞：利益訴求；農(nóng)村道路；行為選擇

中圖分類號：F303.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）17-0028-02

一、個案介紹

臨峰社區(qū)位于江津北岸，平均海拔500米左右，面積13.8平方公里。臨峰社區(qū)直屬于德感街道辦事處，共管轄5個經(jīng)濟合作社，居民共1 830戶，總?cè)丝? 670人，社區(qū)群眾收入以外出務(wù)工和種植業(yè)為主。地形崎嶇不平，村級道路原有9.5公里，路面為碎石泥土，路基穩(wěn)定性較差，嚴(yán)重影響居民的生產(chǎn)和生活，也制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

經(jīng)村委會多次向政府部門申請，終于在2010年10月開始實施村級道路硬化改造工程。預(yù)計需改造道路共10.02公里，每公里政府補助30萬元，不足資金由村民自籌。由于道路是在原路上改造，所以占用土地數(shù)量不多，僅41畝。工程早已開工，但目前只是處于路基平整階段，共平整路基4.02公里，尚未進入路面硬化階段，工程進展十分緩慢且質(zhì)量較差。究其原因，是資金不足和社區(qū)的協(xié)調(diào)工作不徹底。而更深層次的原因在于基層政府（街道辦事處）、社區(qū)和農(nóng)戶三個行為主體在修路問題上的利益訴求點的不一致。正是這種利益訴求不同，才導(dǎo)致了具有正外部性的修路行為不能有效率地進行。

二、相關(guān)利益主體的行為分析

（一）對政府行為的分析：如何盡可能減少財政在該方面的支出

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，政府必須加大向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的力度。

在中國西部地區(qū)基層政府管轄的范圍廣，而自身的財政能力又有限，面對龐大的資金問題，財政支出的方向很難協(xié)調(diào)。在修路問題上基層政府的行為選擇主要是在沒有上級相關(guān)撥款的情況下，盡量不采取任何行動，而在拿到上級財政支持后又盡可能將最少的財政撥向?qū)r(nóng)村道路的修建等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。

在農(nóng)村道路修建過程中，政府仍然是資金的主要來源，但為拓寬融資渠道，政府探尋出了由政府單一出資到政府、村民共同出資和政府、企業(yè)、村民、社會多方出資等方式，但新的方式實施起來有一定的難度，依舊不能徹底改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題。因此，作為理性經(jīng)濟人，基層政府往往更傾向于那些投資相對財政支出較少，收益明顯的政績工程，而不愿將資金投入到一些花費較大的基礎(chǔ)設(shè)施上。村級道路作為農(nóng)村純公共物品，耗資大、時間長、見效慢、涉及問題復(fù)雜，需要政府投入更多的時間和精力，政府所要支付的成本也就相應(yīng)增加，收益相對減少。在種種壓力下，基層政府的經(jīng)濟人理性顯然不會將資金更多的投向農(nóng)村道路的修建等農(nóng)村公共產(chǎn)品上。

由于資源的稀缺性，政府在運用自己的權(quán)力進行農(nóng)村公共產(chǎn)品配置時，一直處于有利地位。所轄社區(qū)（村）若要改變本社區(qū)（村）基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀，需要向街道辦（鎮(zhèn)政府）積極爭取。在社區(qū)（村）的競爭博弈中，街道辦（鎮(zhèn)政府）可以向其提出很多相關(guān)要求來盡量減少政府的供給成本。由于信息的不對稱性等原因還會產(chǎn)生尋租問題。

（二）對社區(qū)（村）委會的行為分析

在現(xiàn)行的政治體制中，其位置矛盾，最大的利益訴求點在于贏得下面民心，掙得上級稱心。在中國現(xiàn)在的政治環(huán)境下，其所處的位置較尷尬，既要對下順從民意，又要對上贏得滿意。

村委會作為村民直接選舉出來的組織，是農(nóng)村基層群眾組織，應(yīng)該根據(jù)村民意愿辦理村務(wù)。但是村委會既要辦理村務(wù)，又要執(zhí)行政務(wù)，在工作中扮演者雙重角色，行為也是極其復(fù)雜，一方面，村委會與當(dāng)?shù)卮迕袷潜贿x舉與選舉的關(guān)系，在當(dāng)今村民自治權(quán)力加大的背景下，村委會的行為不可能不顧及擁有選票的普通村民；另一方面，村委會更要執(zhí)行好上級領(lǐng)導(dǎo)，也就是鎮(zhèn)政府的相關(guān)指示，雖然這可能有悖于兩者之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而這個問題對于上述的政府也同樣棘手。鑒于政府和村委會這種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系逐漸明確，鎮(zhèn)政府已經(jīng)不能干涉村級事務(wù)，因為這不符合兩者之間的指導(dǎo)關(guān)系，當(dāng)然過于不作為，對于尤其像修路這樣的大事不聞不問也同樣不能讓村民對自己的行為給出滿意的評價。村級公路的修建是村民意愿的體現(xiàn)，也是政府建設(shè)新農(nóng)村的必要前提條件，具有村務(wù)和政務(wù)的雙重性質(zhì)。然而在修建過程中，村民和基層政府在很多地方存在著矛盾和沖突，主要是資金方面。村委會在這些問題的解決中理應(yīng)起著橋梁的作用，積極協(xié)調(diào)政府和村民的關(guān)系，大力推動村級道路的修建。但在具體事務(wù)的處理上，村委會更偏向于政務(wù)而輕視村務(wù)。而隨著村民自治制度的深化和完善，村民選舉對村委會成員的任免和去留越來越重要，來自村民的影響力越來越強。所以，它既不可能為了部分村民利益而冒犯政府，又不可能完全不顧村民感受而迎合政府。

在村級道路修建過程中，村委會一方面代表村民的意愿向鎮(zhèn)政府爭取修路資金的補助，另一方面又大力開展群眾工作，排除各種修路的障礙。在此過程中，村委會既可獲得鎮(zhèn)政府的認(rèn)可，又可獲得村民的大力支持，其獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于付出的成本。

（三）對農(nóng)民的行為分析：盡量少出錢和盡可能“搭便車”

農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給中既是最大的受益者也是部分成本的承擔(dān)者，如在村級道路的修建過程中，需要農(nóng)民自籌部分資金，但是獲得的收益卻是巨大的。然而，無論將其定位在哪一個角色上，農(nóng)民作為一個特殊利益群體，每一個成員都是一個理性經(jīng)濟人，他們的行為都是在不斷追求自身利益的最大化，并且部分村民還存在搭便車心理。需要指出，近些年農(nóng)村生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化的速度有所放慢，外出打工的農(nóng)民數(shù)量依然龐大，與傳統(tǒng)的觀念不同，現(xiàn)在農(nóng)民對農(nóng)村道路的依賴程度大大降低，有些村民甚至全家搬遷至城里，加上大部分農(nóng)民依然相對貧窮，農(nóng)民的素質(zhì)依然不高，對于修路的熱情也僅限于從自己的利益作出判斷，國家近些年取消了民工建勤的政策，“義務(wù)工“基本已不存在，種種原因?qū)е滦蘼放c以往相比有更大的難度。

首先，農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求量是極大的，尤其是對道路的需求。而農(nóng)民總是希望能以較少的成本或零成本來享受較多較好的公共產(chǎn)品。其次，農(nóng)民對公共產(chǎn)品供給的參與熱情普遍較高。一部分農(nóng)民是在村委會的號召下公益性的參與，其參與的目的是為了村集體的利益；而另一部分農(nóng)村是為自己的私利而參與，希望自己所付出的成本和收益能夠構(gòu)成正比。最后，在成本方面，一旦涉及成本分?jǐn)?，農(nóng)民一般比較敏感，但由于現(xiàn)在農(nóng)村收入的相對增加，只要所攤派費用在絕大多數(shù)農(nóng)民的可承受范圍以內(nèi)，大部分農(nóng)民還是愿意支付。而一旦超越一定的限度，就會引起農(nóng)民的不滿，他們就可能拒絕提供和接受這樣的產(chǎn)品。

因為公共產(chǎn)品具有正的外部性，一部分思想落后的村民就具有搭便車的心理，他們拒絕執(zhí)行村委會“一事一議”做出的決定，村民內(nèi)部也會產(chǎn)生一定的矛盾，為農(nóng)村道路的有效修建增加了難度，最終損害的是村民的利益。對于這部分農(nóng)民，也沒有相應(yīng)的懲罰機制，在這種情況下，農(nóng)民人數(shù)越多，搭便車的人也就越多。如某社區(qū)的修建村級道路要求村民每人上繳360元，分三年交完。這個決定涉及農(nóng)民的切身利益，部分農(nóng)民不愿交錢或?qū)φ嫉匮a償不滿，政府和農(nóng)民就會進行利益博弈。在博弈中就極易形成 “囚徒困境”。

當(dāng)基層政府選擇供給時，農(nóng)民有兩種選擇：供給或不供給。農(nóng)民選擇供給時，兩者的收益為（2，2）；農(nóng)民不供給時，兩者的收益為（0，3）；反之，農(nóng)民選擇供給時，基層政府也有兩種選擇，它們的收益分別為（2，2）（3，0）；當(dāng)二者都不供給時，收益為（1，1）。這時的收益值最小。因此，少數(shù)人的意志很容易被多數(shù)人的意愿所覆蓋，村兩委認(rèn)為村級道路的修建是農(nóng)民要修，而不是政府要修，農(nóng)民必須首先糾正思想觀念，部分付出相對較高成本的農(nóng)民也必須犧牲自己的小利益而服從大多數(shù)農(nóng)民的利益，才能帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加。

三、農(nóng)村道路供給的問題解決對策

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給涉及政府、社區(qū)（村）委會及農(nóng)民等相關(guān)利益群體，各利益群體擁有各自的行為特征，其利益要求也各不相同。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各行為的差異性也有各自的合理性，其博弈的共同點是在追求自身成本的最小化與利益的最大化。在現(xiàn)行條件下，他們緊張博弈的結(jié)果，一方面會導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的持續(xù)短缺，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得不到快速提高；另一方面，基層政府及村委會也失去了提高上級滿意度和自身公信力的機會。

因此，要解決農(nóng)村道路供給的問題，首先，政府要增強執(zhí)政為民的理念，秉承“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，履行自己的行政職責(zé)，加大公共財政在農(nóng)村的支出力度，大力加快新農(nóng)村建設(shè)的步伐，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，形成農(nóng)村道路修建和保護的制度化。其次，村委會作為村民自治組織，要矯正觀念，不僅要做好協(xié)助政府的工作，更要積極聽取村民需求，致力于村集體的發(fā)展，暢通村民的需求和利益表達(dá)渠道，改進和創(chuàng)新工作方法，充分調(diào)動村民對公共產(chǎn)品供給的積極性，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，挖掘更多財源，鼓勵農(nóng)民及其他社會成員參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，完善村集體的建設(shè)。最后，農(nóng)民要解放思想，著眼全局，樹立長遠(yuǎn)利益觀，大力支持和推動道路的供給。只有加強多方在農(nóng)村道路修建中的合作與溝通，才能降低成本，更多更快更好地滿足農(nóng)民對農(nóng)村道路及其他公共產(chǎn)品的要求，實現(xiàn)帕累托改進。

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收稿日期：2012-03-09

作者簡介：彭鑫（1990-），女，重慶江津人，學(xué)生，從事行政管理研究；王江博（1989-），男，河南濮陽人，學(xué)生，從事行政管理研究；彭萬明（1975-），男，重慶璧山人，講師，碩士，從事社會主義市場經(jīng)濟理論研究。