摘 要：《物權(quán)法》確定了“地隨房走，房地一體”的原則，根據(jù)這一原則，農(nóng)村房屋可以設(shè)定抵押。但是我國相關(guān)的法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓作出了嚴(yán)格限制，農(nóng)村房屋抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)還需要相關(guān)的法律規(guī)定。農(nóng)村房屋抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)有利于激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：激活；農(nóng)村房屋；抵押權(quán)；法律問題

中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）17-0024-02

河南省葉縣農(nóng)民李紅偉2010年流轉(zhuǎn)了近1 000畝土地種植高效有機(jī)蔬菜，由于擴(kuò)大規(guī)模建大型溫室，沒有抵押物而貸不到款。不得已，只好向鄭州工作的二叔求助，二叔用住房做抵押貸款，才解了他的燃眉之急。當(dāng)前，農(nóng)民房屋不能夠辦理抵押，造成農(nóng)民“貸款難”和金融機(jī)構(gòu)“難貸款”，農(nóng)民很難獲得有效的資金支持，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，如何解決“兩難”問題，值得我們深思和探討。

一、農(nóng)村房屋的法律問題

（一）農(nóng)村房屋所有權(quán)

農(nóng)村房屋是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建造的屬于農(nóng)民個(gè)人所有的房屋，不包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等所有的房屋。《憲法》第十三條規(guī)定，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！薄睹穹ㄍ▌t》第七十五條規(guī)定，“公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財(cái)產(chǎn)。公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收?！睋?jù)此，農(nóng)村房屋是農(nóng)民合法的私有財(cái)產(chǎn)，受國家法律保護(hù)；農(nóng)民對自己的房屋享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

（二）農(nóng)村房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的關(guān)系

《物權(quán)法》第一百五十二條、第一百五十三條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是指宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。宅基地屬于集體所有，農(nóng)民有權(quán)取得符合法律規(guī)定的宅基地，并建造住宅及其附屬設(shè)施，其所有權(quán)受法律保護(hù)。我國擔(dān)保法和物權(quán)法明確規(guī)定，不得在宅基地上設(shè)定抵押權(quán)，否則無效。法律禁止對宅基地進(jìn)行買賣和抵押。這意味著農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)不能分開單獨(dú)設(shè)立抵押權(quán)。

二、抵押權(quán)相關(guān)規(guī)定

抵押權(quán)是債權(quán)人對于債務(wù)人或第三人提供的作為債務(wù)履行擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)，在債務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)有權(quán)就其抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣、變賣所得的價(jià)金享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場主體籌集資金的基本渠道是向金融機(jī)構(gòu)融資。金融機(jī)構(gòu)為了防范風(fēng)險(xiǎn)，要求融資人提供擔(dān)保，保護(hù)自己的金融安全。市場主體通過融資，投入市場進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，推動社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也獲得了利益，實(shí)現(xiàn)雙贏[1]。另一方面，由于抵押擔(dān)保不轉(zhuǎn)移占有，對債權(quán)人來說可以減少保管擔(dān)保物的風(fēng)險(xiǎn)，對債務(wù)人來說可以充分利用擔(dān)保物實(shí)現(xiàn)增值，符合社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。有學(xué)者說，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中的抵押權(quán)在抵押物權(quán)中得到嚴(yán)重化[2]。

三、農(nóng)村房屋抵押的現(xiàn)實(shí)意義

第一，農(nóng)村房屋抵押能夠激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，充分發(fā)揮農(nóng)村房屋的經(jīng)濟(jì)效益。目前我國農(nóng)村，農(nóng)民面臨的主要問題是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級所急需的投資如種植有機(jī)蔬菜、購買新型種子、農(nóng)用機(jī)械、新型灌溉技術(shù)等，均需要通過貸款來解決。金融機(jī)構(gòu)貸款都要求提供擔(dān)保物，對農(nóng)民來說，房屋是農(nóng)民手里最值錢的財(cái)產(chǎn)了。如果允許以農(nóng)村房屋抵押貸款，將大大緩解農(nóng)民“貸款難”和金融機(jī)構(gòu)“難貸款”的難題。農(nóng)民通過房屋抵押融資來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)十分有利。

第二，農(nóng)村房屋抵押，對金融機(jī)構(gòu)來說風(fēng)險(xiǎn)易于控制。我國《土地管理法》第五十九條、第六十二條規(guī)定，農(nóng)民建房應(yīng)當(dāng)使用宅基地，一戶農(nóng)民只能擁有一處宅基地的使用權(quán)，宅基地面積上限不能超過省、自治區(qū)和直轄市的規(guī)定。我國農(nóng)民每戶僅有一處宅基地，房屋用于抵押取得貸款后，抵押人非常清楚不能償還貸款所面臨的法律后果，使其更加珍惜和合理使用來之不易的貸款，同時(shí)，能調(diào)動農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性。此外，金融機(jī)構(gòu)通過完善管理機(jī)制，加大對貸款用途和使用情況的監(jiān)管力度，將信貸風(fēng)險(xiǎn)控制在最小限度內(nèi)。

第三，允許農(nóng)村房屋抵押對搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，培育社會主義農(nóng)村市場具有深遠(yuǎn)重大的意義。我國目前至少有70%左右的人口住在農(nóng)村，這些人口是我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的參與主體。中國要真正擺脫貧窮落后，就必須充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的積極性，縮小城鄉(xiāng)差別，讓更多的農(nóng)民走上富裕之路。隨著農(nóng)村剩余勞動力不斷增加，廣大農(nóng)民也正在積極尋找致富的門路，可是又缺乏必要的資金。如果不允許他們將自己的私有房屋抵押來獲得發(fā)展經(jīng)濟(jì)所必須的資金，讓他們眼睜睜看著失去一個(gè)又一個(gè)的致富機(jī)會，很可能讓部分農(nóng)民產(chǎn)生畸形心理，從而影響到社會的穩(wěn)定。

四、我國目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定

我國對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有著嚴(yán)格的限制。根據(jù)“地隨房走、房地一體”的原則，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋抵押權(quán)時(shí)必須依法處理宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題。

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身分而享有的社會福利和社會保障，是農(nóng)民的安身之本。在我國社會保障體系尚無法覆蓋廣大農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)下，土地承包經(jīng)營權(quán)解決了農(nóng)民的基本衣食來源，宅基地使用權(quán)解決了農(nóng)民的基本居住問題。這兩項(xiàng)制度的福利色彩成為維護(hù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民利益的重要制度。保障功能是宅基地使用權(quán)制度的首要功能，關(guān)于宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓問題，必須尊重這一現(xiàn)實(shí)，以利于保護(hù)農(nóng)民利益，構(gòu)建和諧社會[3]。

關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，我國法律或行政法規(guī)沒有直接的允許或禁止性規(guī)定，但是國務(wù)院及其所屬職能部門對該問題發(fā)布了一些明確的政策性規(guī)定。（1）1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！保?）2004年國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定，“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！保?）2007年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！保?）2008年建設(shè)部《房屋登記辦法》第八十七條規(guī)定，“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理?！?/p>

雖然我國現(xiàn)行立法未就農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓直接作出允許或禁止的規(guī)定，但有關(guān)法律及國家的政策性規(guī)定所體現(xiàn)的立法精神及其價(jià)值取向是明確的。國家對農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格限制，宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規(guī)規(guī)定的面積，除此之外的轉(zhuǎn)讓行為，應(yīng)確認(rèn)為無效。

五、農(nóng)村房屋抵押的現(xiàn)狀

為了解決農(nóng)民貸款難的問題，我國已經(jīng)有不少的地方進(jìn)行積極的嘗試：安徽省宣城市某區(qū)2003—2009年共辦理農(nóng)村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干意見》、《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍發(fā)展多種形式擔(dān)保信貸產(chǎn)品試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，積極推動開展農(nóng)村房屋抵押貸款試點(diǎn)；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據(jù)該辦法已發(fā)放貸款共計(jì)99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府發(fā)布《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實(shí)施，農(nóng)民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權(quán)登記，取得房產(chǎn)證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農(nóng)業(yè)專項(xiàng)貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點(diǎn)的情況看，農(nóng)民房屋設(shè)立抵押的一般程序是：（1）產(chǎn)權(quán)登記，農(nóng)民先辦理宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證；（2）房產(chǎn)評估，對農(nóng)民的房屋進(jìn)行評估；（3）簽訂合同，農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機(jī)構(gòu)辦理抵押登記。

六、農(nóng)村房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式

農(nóng)村房屋具備實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的條件時(shí)，可以通過以下方式實(shí)現(xiàn)：

1.實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)具備拍賣或者競價(jià)的條件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用拍賣或者競價(jià)的方式，抵押權(quán)人以拍賣或者競價(jià)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。這主要是基于實(shí)現(xiàn)抵押房屋的價(jià)值最大化考慮，也是充分保護(hù)抵押人權(quán)益的體現(xiàn)。拍賣或者競價(jià)的條件主要有三個(gè)：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地的條件。

2.實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)不具備拍賣或者競價(jià)的條件，則分別處理：

（1）抵押權(quán)人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價(jià)或變賣的方式轉(zhuǎn)讓給抵押權(quán)人，使其優(yōu)先受償；如果抵押權(quán)人已擁有一處宅基地的，則應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，對抵押房屋則作價(jià)補(bǔ)償，抵押權(quán)人以補(bǔ)償款優(yōu)先受償。

（2）抵押權(quán)人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，而對抵押房屋作價(jià)補(bǔ)償，抵押權(quán)人以補(bǔ)償款優(yōu)先受償。

3.抵押權(quán)人或者本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經(jīng)濟(jì)組織收回后，應(yīng)當(dāng)依法到土地管理部門辦理集體土地使用權(quán)主體變更登記手續(xù)，到房屋登記機(jī)構(gòu)辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，完成房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。

農(nóng)村房屋設(shè)定抵押，根據(jù)“地隨房走、房地一體”的原則來實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，既不違反法律，也有利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓，并且要及時(shí)辦理集體土地使用權(quán)證戶主變更手續(xù)，完成農(nóng)村房屋抵押實(shí)現(xiàn)的全部過程。因此，沒有必要禁止農(nóng)村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，特別是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，因此，農(nóng)村房屋抵押在實(shí)踐操作中應(yīng)當(dāng)注意相關(guān)手續(xù)的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規(guī)。建議國家要盡早立法，明確農(nóng)村住房登記辦證及抵押貸款相關(guān)制度，建立健全農(nóng)村社會保障體系，保障農(nóng)村房屋抵押權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；制定相應(yīng)的金融政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與和支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把更多的信貸資金投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展增添強(qiáng)大動力。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 程嘯.中國抵押權(quán)制度的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責(zé)任編輯 柯 黎]

收稿日期：2012-04-11

作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學(xué)研究。