【摘要】歐債危機(jī)再次引起了國際社會對歐洲經(jīng)濟(jì)和歐盟制度設(shè)計(jì)的思考。財(cái)政趨同指標(biāo)是歐盟制度設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容之一。本文考察了《馬約》中財(cái)政參考指標(biāo)的含義，認(rèn)為指標(biāo)選取與主要?dú)W盟國家的平均水平或融資的黃金法則有關(guān)，理論上赤字率和債務(wù)率存在著一定的邏輯關(guān)系。本文得出的重要判斷是：財(cái)政趨同指標(biāo)不只是加入歐洲貨幣聯(lián)盟的門檻，而且是一種審慎的中長期目標(biāo)，對成員國財(cái)政紀(jì)律構(gòu)成外部約束。

【關(guān)鍵詞】馬約 赤字率 債務(wù)率 債務(wù)可持續(xù) 德洛爾報(bào)告

引言

2010年春天，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，歐洲“豬五國”（PIIGS），葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘、西班牙是危機(jī)的重災(zāi)區(qū)。兩年過去，危機(jī)國家的狀況更加嚴(yán)重，歐元面臨前所未有的挑戰(zhàn)。歐元區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的榜樣，債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)引起了國際社會對歐元區(qū)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其制度設(shè)計(jì)的質(zhì)疑，尤其是對其財(cái)政趨同指標(biāo)的質(zhì)疑。學(xué)術(shù)界開始對財(cái)政趨同指標(biāo)本身的設(shè)立和使命追根溯源，解釋指標(biāo)財(cái)政紀(jì)律約束失靈的原因。當(dāng)前和未來財(cái)政紀(jì)律約束是全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和穩(wěn)定增長的重要因素。本文旨在考察歐盟財(cái)政趨同指標(biāo)設(shè)立的經(jīng)驗(yàn)和理論依據(jù)，分析財(cái)政趨同指標(biāo)設(shè)立的實(shí)際意義。

一、《馬約》中財(cái)政趨同指標(biāo)設(shè)立的主要背景和具體內(nèi)容

（一）財(cái)政趨同指標(biāo)設(shè)計(jì)的主要背景

《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》），即《歐洲聯(lián)盟條約》，因在荷蘭小城馬斯特里赫特簽訂而得名。該條約正式簽署于1992年2月1日，在經(jīng)全體成員國議會批準(zhǔn)后，于1993年11月1日生效，這標(biāo)志著歐盟正式成立。

根據(jù)《馬約》，歐盟運(yùn)行由三大支柱構(gòu)成：經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟、共同外交和安全政策以及司法和警務(wù)合作。其中構(gòu)建經(jīng)濟(jì)和貨幣同盟的目標(biāo)是要建立歐洲央行，并統(tǒng)一各國貨幣，創(chuàng)建統(tǒng)一的貨幣單位歐元。1999年歐元誕生，成為20世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的最大創(chuàng)新。為了實(shí)現(xiàn)建立經(jīng)濟(jì)和貨幣同盟的目標(biāo)，《馬約》規(guī)定四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)趨同指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)：價(jià)格穩(wěn)定、財(cái)政穩(wěn)定、匯率穩(wěn)定和長期利率穩(wěn)定。其中財(cái)政穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)包括兩項(xiàng)指標(biāo)：財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率，即赤字率，不超過3%，政府債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率，即債務(wù)率，不超過60%。

實(shí)際上，《馬約》中的財(cái)政紀(jì)律原則最初來源于1989年的德洛爾報(bào)告。1988年，歐洲理事會會議在德國漢諾威召開，會上成立了經(jīng)濟(jì)貨幣同盟研究委員會，由當(dāng)時理事會主席雅克·德洛爾領(lǐng)導(dǎo)。1989年4月，該委員會提交了關(guān)于建立經(jīng)濟(jì)貨幣同盟的報(bào)告，報(bào)告將貨幣同盟的目標(biāo)定義為實(shí)現(xiàn)完全的自由資本流動，建立全面整合的金融市場，不可逆轉(zhuǎn)的貨幣兌換和固定匯率，以及最終用單一貨幣替代主權(quán)貨幣，并提出了分三步走的思路，后來被稱為《德洛爾報(bào)告》。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)沒有財(cái)政趨同的貨幣同盟將導(dǎo)致貨幣和經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，因此建議施加約束性的財(cái)政規(guī)則，以限制財(cái)政赤字的規(guī)模和融資。隨后各國在財(cái)政赤字、是否需要約束性財(cái)政規(guī)則和財(cái)政政策協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行了激烈的辯論。1991年的《馬約》最終采納了德洛爾報(bào)告中關(guān)于財(cái)政紀(jì)律的原則。

（二）財(cái)政趨同指標(biāo)的具體內(nèi)容

根據(jù)《馬約》的規(guī)定，財(cái)政門檻的具體要求為財(cái)政赤字占GDP比率不得超過3%，債務(wù)占GDP比率不得高于60%。這與對通脹、利率和匯率趨同指標(biāo)要求不同，財(cái)政指標(biāo)的限制并非硬性。

條約中對指標(biāo)的說明中提到，例如，盡管某成員國赤字率超過了3%，但只要這種赤字是例外和臨時情況，并且赤字率仍然接近參考值，那么該國赤字就沒有超標(biāo)；在判定赤字率過高時，還會參考該國的特定情況，如政府赤字是否超過政府投資支出。而且如果一國赤字率已經(jīng)“持續(xù)、顯著”下降，并接近參考值，就不會被認(rèn)為赤字超標(biāo)。在債務(wù)比率方面情況也如此。如果一國債務(wù)率超過了60%，但該比率在“充分的”不斷下降，并以“令人滿意的”速度接近參考值，就不會被認(rèn)為債務(wù)額超標(biāo)。

盡管《馬約》對該指標(biāo)做了如上解釋，但還是比較含糊，不能夠根據(jù)兩個指標(biāo)直接判別成員國是否違反了財(cái)政紀(jì)律。1997年簽訂的《穩(wěn)定和增長公約》又對該指標(biāo)進(jìn)行了進(jìn)一步的解釋。Eichengreen and Wyplosz（1998）對公約中關(guān)于財(cái)政趨同指標(biāo)的解釋進(jìn)行了具體分析，考察了研究者提出的支持公約的各種理由，認(rèn)為這確實(shí)是貨幣同盟的健康運(yùn)行所需要的。而且其分析結(jié)果認(rèn)為實(shí)施公約的經(jīng)濟(jì)后果可能盡管不輕松，但并不像通常所說的那么嚴(yán)重。

二、對財(cái)政趨同指標(biāo)測算依據(jù)和來源的質(zhì)疑

20多年來，學(xué)術(shù)界一直對《馬約》中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)參考標(biāo)準(zhǔn)的測算依據(jù)和來源存在質(zhì)疑，總體上有兩種代表性觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這些參考值來源于當(dāng)時歐盟各國財(cái)政數(shù)據(jù)的平均值。1991年歐盟有12個成員國{1}，具體國家以及各國財(cái)政赤字率和債務(wù)率見表1。由表中數(shù)據(jù)可得，僅包括12個成員國情況下，平均財(cái)政赤字率為4.2%，平均債務(wù)率為64.6%。如果考慮其他3個于1995加入的國家（奧地利、芬蘭和瑞典），則1991年底15個歐洲主要國家的平均財(cái)政赤字率為3.8%，平均債務(wù)率為60.5%。這樣看來，債務(wù)指標(biāo)的選擇似乎有些道理，但是赤字指標(biāo)的選擇似乎明顯的低于平均水平。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，赤字參考值的選取源于“公共融資的黃金法則”。該法則的內(nèi)容是：當(dāng)前支出應(yīng)該由當(dāng)前收入支付；只有資本性支出才能通過借款融資。數(shù)據(jù)顯示，1947～1991年間，歐盟公共投資占GDP的比重平均值恰好為3%（Buiter et al. 1993）。

這兩種觀點(diǎn)是學(xué)界通常采納的解釋，有一定道理。而對于選擇兩項(xiàng)指標(biāo)水平的真實(shí)原因，《馬約》并沒有任何解釋和說明，而且財(cái)政趨同指標(biāo)的具體參考值并沒有出現(xiàn)在正文中，而是出現(xiàn)在了附錄中。

三、財(cái)政趨同指標(biāo)間的邏輯關(guān)系

除了對參考值測算依據(jù)和來源的質(zhì)疑和猜測外，不少學(xué)者還試圖找到兩個指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系。

可知，較高的名義GDP增長率會減少債務(wù)占GDP比重，而較大的赤字率會增加債務(wù)占GDP比重。

在上述邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，作者直接假設(shè)債務(wù)占GDP比率為不變常數(shù)，直接得出公式（3），顯得有些突兀。王寧（2005）則通過定義財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行了理論上的銜接，如果將財(cái)政政策的可持續(xù)定義為赤字不會導(dǎo)致債務(wù)在國民收入中的比重持續(xù)增加，那么政府債務(wù)相對規(guī)模一旦達(dá)到最大安全極限就不應(yīng)再有所增加，即債務(wù)比率的變化應(yīng)為零。此時，一個穩(wěn)定且能持續(xù)的最大可承受赤字率應(yīng)剛好等于給定的名義經(jīng)濟(jì)增長率乘以政府最大安全債務(wù)相對規(guī)模，可得：

公式（3）意味著長期中只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長率為特定值時，參考指標(biāo)中的赤字率和債務(wù)率才能協(xié)調(diào)一致。特別的，如果選擇5%為名義經(jīng)濟(jì)增長率和60%的最大安全債務(wù)比率配比時，就可根據(jù)公式得到最大可承受赤字率是3%。

Pasinetti（1998）則首先假設(shè)當(dāng)前債務(wù)水平為外生給定且可以接受，之后將公共債務(wù)的可持續(xù)條件定義為債務(wù)占GDP比率不斷較少，或者至少保持不變，得到公式（4）：

其中θ為公共債務(wù)增長率，g為名義GDP增長率，D為公共債務(wù)額，Y為名義GDP。

如果定義R為政府收入，G為政府非利息支出，i為名義債務(wù)利率，def為財(cái)政赤字，則有如下關(guān)系：

即政府財(cái)政赤字等于收支差額，等于公共債務(wù)增加額。

由此可將公共債務(wù)的可持續(xù)邊界和可持續(xù)區(qū)域分別定義為：

同樣，當(dāng)名義GDP增長率為5%，債務(wù)占GDP比率為60%時，恰好對應(yīng)3%的赤字率，可持續(xù)區(qū)域?yàn)槌嘧致蚀笥诘扔?%。

Pasinetti（1998）根據(jù)1996年底歐盟成員國數(shù)據(jù)得出，六個歐盟主要國家{3}中，只有意大利和比利時處于可持續(xù)區(qū)域內(nèi)。而兩國當(dāng)年的赤字率和債務(wù)率分別為（—6.7%，124.4%）和（—3.2%，129.9%），而德國和法國的相應(yīng)指標(biāo)分別為（—4.1%，61.3%）和（3.0%，55.1%）。{4}

那么，債務(wù)率和赤字率是不是一個短期就能實(shí)現(xiàn)的趨同目標(biāo)呢？Buiter et al（1993）和Pasinetti（1998）在對財(cái)政參考標(biāo)準(zhǔn)的邏輯關(guān)系推導(dǎo)后都指出，馬約中提出的指標(biāo)只是滿足條件的所有可能中的一個特殊解，例如當(dāng)債務(wù)率為120%時，根據(jù)上面得到的關(guān)系，對應(yīng)的赤字率應(yīng)為6%。

從表1的數(shù)據(jù)看出，無論是在《馬約》還是在《公約》制定之時，甚至在歐元區(qū)成立之時直至今日，很大部分成員國的財(cái)政指標(biāo)不合格，或是赤字率超標(biāo)，或是債務(wù)率過高，這兩項(xiàng)指標(biāo)似乎沒有發(fā)揮財(cái)政約束力作用。那么財(cái)政趨同指標(biāo)的真實(shí)意義又是什么呢？

四、財(cái)政趨同指標(biāo)的真實(shí)意義

對《馬約》財(cái)政趨同指標(biāo)意義的討論，常常認(rèn)為它只是個成員國加入歐洲貨幣聯(lián)盟的“入圍標(biāo)準(zhǔn)”或“門檻條件”，而非所謂的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)值得商榷。理解這一點(diǎn)，需要理解其標(biāo)準(zhǔn)的含糊性，并回顧各主要國家加入歐元區(qū)之前和當(dāng)年的財(cái)政指標(biāo)。

《馬約》對指標(biāo)解釋中“持續(xù)、顯著”下降、“足夠的”的降低以及“令人滿意的”速度的含義模糊，且沒有具體的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)表1數(shù)據(jù)可知，在各1991～2001年間，成員國中，意大利、比利時和希臘的財(cái)政狀況，特別是債務(wù)比率極高，都在100%以上，赤字率除了比利時稍低外，意大利和希臘的赤字水平不相上下。在1991～1999年間，意大利的債務(wù)比率經(jīng)歷了一個先上升再下降的過程，最高時達(dá)124.9%，盡管其最終的債務(wù)率為109.9%，仍高于1991年，但還是有了“足夠的降低”；比利時的債務(wù)率從1991年的130.9%以“令人滿意的速度”降至1999年的114.9%，最終意大利和比利時都順利通過考察，成為歐元區(qū)初始成員。而希臘1999年債務(wù)比率為105.5%，這雖然比1991年的82.3%有所提高，當(dāng)仍比1996年最高值111.3%的水平有所降低，且其最終債務(wù)比率絕對值要低于意大利和比利時，卻被拒之門外?？梢娺@并不算是一個入門標(biāo)準(zhǔn)。

此外Buiter et al（1993）測算了如果歐盟到1998年底實(shí)現(xiàn)財(cái)政趨同，各國所需要的財(cái)政調(diào)整的幅度。結(jié)果顯示，這對荷蘭和葡萄牙來說將是非常痛苦的。只有丹麥的情況比較樂觀。對比利時來說，要實(shí)現(xiàn)60%的債務(wù)率指標(biāo)所需要的巨大的預(yù)算盈余相當(dāng)于1991年GDP的11.5%。即使將調(diào)整目標(biāo)削減為原來的一半，壓力雖然比前一種情形溫和些，但對意大利、比利時和希臘來說，所需的調(diào)整依然巨大。可見，要在如此短的時期內(nèi)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)所需要的財(cái)政調(diào)整幾乎是不現(xiàn)實(shí)的，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)只能是一個中長期的過程。另一方面，盡管有些成員國的財(cái)政狀況不健康，甚至明顯是不可持續(xù)的，但是在現(xiàn)行的選舉式的民主制度下，政府是沒有實(shí)行財(cái)政紀(jì)律的動力的，加上公眾處于對政府支出減少，福利水平下降的擔(dān)心，公眾實(shí)施財(cái)政紀(jì)律約束不可能得到公眾支持，結(jié)果是“約束失靈”。

綜合來看，達(dá)到財(cái)政指標(biāo)將是一個長期而緩慢的過程，而且該指標(biāo)在作為一種外在約束力促使個成員國加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律。從以上分析看，對財(cái)政趨同指標(biāo)更合適的定位應(yīng)是一個中長期的審慎指標(biāo)，是對各成員國財(cái)政紀(jì)律和財(cái)政改革的一個外在約束力和壓力。

五、結(jié)論

《馬約》作為歐洲聯(lián)盟條約，不僅確定了歐盟運(yùn)行的三大支柱，而且制訂了歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)的路線圖。在經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的實(shí)現(xiàn)上，還提出了通脹、財(cái)政、利率和匯率等方面一系列要求和相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。特別的在財(cái)政趨同指標(biāo)上規(guī)定了財(cái)政赤字和政府債務(wù)的參考標(biāo)準(zhǔn)，即財(cái)政赤字占GDP比率不得超過3%，政府債務(wù)占GDP比重不得高于60%。指標(biāo)的選取基于歐盟主要國家的平均水平或公共融資的黃金法則，而且兩者存在著一定的邏輯關(guān)系。有些研究者進(jìn)行了測算，如果要在《馬約》簽訂到1999年歐元區(qū)成立，這段時間內(nèi)完成財(cái)政趨同指標(biāo)，各國所需要的財(cái)政調(diào)整幅度，發(fā)現(xiàn)是結(jié)果將是痛苦和不可能實(shí)現(xiàn)的，即使將指標(biāo)減半，難度依舊很大。

可見，《馬約》的財(cái)政趨同指標(biāo)并非一個入門標(biāo)準(zhǔn)，也不是一個短期可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，其最大意義是作為一個審慎的中長期的財(cái)政目標(biāo)，是一個對成員國財(cái)政紀(jì)律的外部約束和推動力。

根據(jù)歐盟2012年春季最新政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從歐元區(qū)成立到這次金融危機(jī)發(fā)生前，絕大部分成員國赤字率都達(dá)標(biāo)，但債務(wù)水平則參差不齊，比利時、希臘和意大利債務(wù)比率仍很高（80%～100%），還有一些國家債務(wù)水平在65%～70%間，并且危機(jī)發(fā)生后赤字率和債務(wù)率指標(biāo)都明顯惡化?？梢娯?cái)政參考標(biāo)準(zhǔn)雖非空話，但并沒有得到嚴(yán)格貫徹。一個重要原因就是機(jī)制設(shè)計(jì)，經(jīng)濟(jì)貨幣同盟雖建立了歐洲中央銀行，有了統(tǒng)一的貨幣政策，但財(cái)政政策（財(cái)政收支的決定權(quán)）仍在成員國手中，各國政府的財(cái)政紀(jì)律情況差異巨大，而且不救助（no bail—out）條款沒有公信力，產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)問題。解決的辦法是建立所謂的財(cái)政聯(lián)邦制度，需要成員國讓渡部分主權(quán)，特別是財(cái)政預(yù)算權(quán)利。這在很多學(xué)者看來是不可能的，因?yàn)檫@雖然與歐洲一體化的終極目標(biāo)一致，但與現(xiàn)行的民族國家（nation—state）系統(tǒng)沖突。全球金融危機(jī)以及之后的主權(quán)債務(wù)危機(jī)給歐盟帶來了諸多挑戰(zhàn)，但也推到了其體制機(jī)制設(shè)計(jì)中問題的解決，盡管不可能完全、徹底的解決。一個標(biāo)志性的事件就是不久前歐盟通過的賦予歐洲議會對成員國財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審議并提出修改意見。

當(dāng)前，歐洲五國的債務(wù)危機(jī)還在進(jìn)行中，甚至可能進(jìn)一步惡化，美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，失業(yè)率高居不下，世界經(jīng)濟(jì)增長的不確定增加，為了保增長，全球各國中央銀行開始降息，貨幣政策再次走向?qū)捤桑绻泿耪叩男Ч幻黠@，那么財(cái)政政策可能會走到反危機(jī)的前沿，這將可能進(jìn)一步影響各國的財(cái)政紀(jì)律，放大主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。歐元區(qū)在財(cái)政紀(jì)律約束方面的典型事實(shí)將為危機(jī)中各國政策的選擇，和危機(jī)后為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)提供警示。

注 釋

{1}這里提到的歐盟12個國家包括法國、德國、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡、丹麥、愛爾蘭、英國、希臘、西班牙、葡萄牙；與陳建奇（2010）所選取歐盟12個國家是不同的。陳建奇（2010）所選取的國家為：法國、德國、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡、奧地利、愛爾蘭、芬蘭、希臘、西班牙、葡萄牙。對比可以發(fā)現(xiàn)選擇國別的差異在于兩個國家的選擇：奧地利和芬蘭（陳建奇，2010），還是丹麥和英國（本文）。根據(jù)歐盟歷史記載，奧地利和芬蘭兩國同時與1995年才加入歐盟，因此不應(yīng)算在1991年成員國內(nèi)。

{2}關(guān)于公式（1）的來源及其問題的討論可參見劉迎秋（2001）。

{3}此處六個歐盟主要國家為意大利，德國，法國，英國，西班牙，比利時。

{4}這其實(shí)主要由于各國經(jīng)濟(jì)增長率的不同所致。

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