摘要：20世紀(jì)80年代以來，面對(duì)各國(guó)政府職能擴(kuò)張與規(guī)模膨脹所導(dǎo)致的財(cái)政、管理和信任危機(jī)，政府的不可治理性因素日趨增多，重塑政府成為西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政的主要思潮，新公共管理運(yùn)動(dòng)由此應(yīng)運(yùn)而生?；谑澜绻残姓母锖途瘎?wù)發(fā)展趨勢(shì)，構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)是公安行政對(duì)其所作的積極回應(yīng)和理性選擇，其路徑探索包括創(chuàng)新警務(wù)理念，踐行顧客導(dǎo)向；轉(zhuǎn)變行政范式，提升行政效能；引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，滿足公眾警務(wù)需求；注重公眾評(píng)價(jià)，完善警務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新公共管理；服務(wù)型警務(wù)；路徑探索

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）31-0251-02

20世紀(jì)80年代以來，面對(duì)各國(guó)政府職能擴(kuò)張與規(guī)模膨脹所導(dǎo)致的財(cái)政、管理和信任危機(jī)，政府的不可治理性因素日趨增多，重塑政府成為西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政的主要思潮，新公共管理運(yùn)動(dòng)由此應(yīng)運(yùn)而生。作為公共行政新范式，新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)各國(guó)公共行政改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。本文以新公共管理理論作為邏輯起點(diǎn)，分析構(gòu)建中國(guó)服務(wù)型警務(wù)的必要性，并對(duì)其路徑選擇進(jìn)行了初步探討。

一、新公共管理理論闡釋

自20世紀(jì)60年代開始，政府行政改革成為世界性的大趨勢(shì)。隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大、財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力的加劇、社會(huì)問題和官僚主義的泛濫以及政府不可治理性增多等因素，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛開始了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)以經(jīng)濟(jì)、效率和效益為基本價(jià)值取向的新公共管理運(yùn)動(dòng)聚焦于下放中央政府的管理權(quán)限、調(diào)整政府機(jī)構(gòu)、重組公共企業(yè)、縮減公共部門的規(guī)模、私有化和分權(quán)化改革、在原有管理體制中引入新公共管理的理念、技術(shù)及模型、方法等。各國(guó)所展現(xiàn)的具體行動(dòng)主要包括：企業(yè)管理技術(shù)的應(yīng)用；服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；公共行政體系內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入等[1]。歐文·E. 休斯認(rèn)為，公共部門已經(jīng)發(fā)生了一種典范的變遷。這不僅僅是一種形式上的變革或管理風(fēng)格上的細(xì)微變化，而且是在政府的社會(huì)角色以及政府與公民關(guān)系方面所進(jìn)行的變革[2]。

新公共管理理論根據(jù)“成本—收益分析”確定顧客、產(chǎn)品與結(jié)果；采用目標(biāo)管理與績(jī)效測(cè)量方法實(shí)現(xiàn)任務(wù)；運(yùn)用市場(chǎng)與市場(chǎng)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)與選擇取代集權(quán)型管制；通過權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的協(xié)調(diào)一致下放權(quán)力[2]。首先，政府行政中應(yīng)引入市場(chǎng)化模式，廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。傳統(tǒng)公共行政理念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門參與管理不同，新公共管理理論主張政府管理引入企業(yè)管理的哲學(xué)和技術(shù)及顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。其次，政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。傳統(tǒng)公共行政模式注重投入而非結(jié)果，而新公共管理理論要求政府重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求做出富有成效的反應(yīng)。其新型公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)機(jī)制、公共組織結(jié)構(gòu)、管理模式和技術(shù)方法的運(yùn)用在很大程度上消除了傳統(tǒng)政治和行政體制的弊端，降低了公共治理成本，提升了公共產(chǎn)品供給效率，推動(dòng)了公共治理模式的完善和發(fā)展。

二、構(gòu)建中國(guó)服務(wù)型警務(wù)的必要性

隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展，政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系得以重新定位和確認(rèn)，中國(guó)政府治理模式開始由管制行政—機(jī)構(gòu)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向服務(wù)行政—顧客導(dǎo)向。服務(wù)型警務(wù)正是公安機(jī)關(guān)在中國(guó)政府行政改革的框架體系內(nèi)，立足執(zhí)法為民，滿足公眾需求，回應(yīng)公眾期待，將公眾滿意度作為公安工作的終極目標(biāo)和警務(wù)績(jī)效的首要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為其提供高效公共安全服務(wù)的新型警務(wù)治理模式。這決定了公安行政改革的制度安排以構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)為基本價(jià)值選擇。

從世界范圍來看，席卷全球的第四次警務(wù)革命——社區(qū)警務(wù)的核心是關(guān)注公眾安全需求，通過多元化參與，以全社會(huì)的力量抑制與預(yù)防犯罪。從實(shí)踐上，社區(qū)警務(wù)是一種復(fù)合的多中心的制度安排，它注重警察、當(dāng)?shù)卣?、社區(qū)成員等相關(guān)者之間的互動(dòng)，改進(jìn)了公共安全服務(wù)的有效供給，滿足了公眾多元化的警務(wù)需求。這正是新公共管理理論在警察機(jī)關(guān)的直接體現(xiàn)。而以警務(wù)社會(huì)化為改革取向的第五次警務(wù)革命旨在警察機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)用企業(yè)化管理模式的同時(shí)，打破警察服務(wù)的國(guó)家壟斷地位，允許社會(huì)其他組織包括私營(yíng)組織提供部分警察服務(wù)，使公眾有選擇更好治安服務(wù)的機(jī)會(huì)[3]，這與新公共管理理論更具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。因此，構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)是公安行政對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)和世界警務(wù)發(fā)展趨勢(shì)所作的積極回應(yīng)和理性選擇。

三、構(gòu)建中國(guó)服務(wù)型警務(wù)的路徑探索

1.創(chuàng)新警務(wù)理念，踐行顧客導(dǎo)向。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向，將“顧客滿意”作為政府施政的目標(biāo)，并以顧客需求為導(dǎo)向推動(dòng)政府工作的改進(jìn)和提高。公安機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)管制行政理念指導(dǎo)下，更多地扮演著生產(chǎn)者、監(jiān)督者和控制者的角色，而為社會(huì)和公民提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化。這種管理模式忽視了公共管理的內(nèi)在價(jià)值，導(dǎo)致官僚主義和政府公信度降低。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)擺脫傳統(tǒng)的管制行政理念，樹立“權(quán)力控制”、“權(quán)力服務(wù)”去官僚化的民主行政精神和公民本位、社會(huì)本位的顧客導(dǎo)向理念，改變?cè)姓w系的權(quán)力中心主義和主體中心主義，將公安機(jī)關(guān)的角色和職能定位于公共安全產(chǎn)品的提供者和服務(wù)者，將服務(wù)對(duì)象公眾定位于公共安全產(chǎn)品的顧客。只有在理念層面樹立顧客導(dǎo)向，才能在實(shí)踐層面上作出制度性安排，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)向服務(wù)中心主義和客體中心主義轉(zhuǎn)化，真正構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)。

2.轉(zhuǎn)變行政范式，提升行政效能。新公共管理理論主張政府的職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳，即政府應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府只起掌舵而不是劃槳的作用。只有政府將精力放在“掌舵”之上，才能保證政府行政的有效性，最終為社會(huì)發(fā)展掌好舵[4]。因此，構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)必須切實(shí)轉(zhuǎn)變行政范式，變?nèi)毴転閷Ｂ殞I(yè)，把主要精力放在日常管理、監(jiān)督和查處上，把主要突破口放在更加便民、利民、惠民上，實(shí)現(xiàn)由全能型向有限型行政范式的轉(zhuǎn)換。公安機(jī)關(guān)應(yīng)改革行政流程，設(shè)定服務(wù)績(jī)效的標(biāo)桿與績(jī)效衡量指標(biāo)，對(duì)公眾的關(guān)鍵需求進(jìn)行評(píng)估，制定、頒布和實(shí)施服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn)，盡量避免如官僚主義、層次繁多、相互推諉、手續(xù)煩瑣和亂攤派、亂收費(fèi)等問題的出現(xiàn)，使購(gòu)買和使用公安產(chǎn)品和服務(wù)的過程簡(jiǎn)便、快速，以減少公眾在這一過程中金錢、時(shí)間、體力、精力的消耗以及隨之而來的風(fēng)險(xiǎn)，提高公眾的滿意程度。目前，應(yīng)將本不屬于公安機(jī)關(guān)權(quán)力范圍的事與權(quán)交還給市場(chǎng)或社會(huì)，把以前“越位”或“缺位”的很多職能交由非政府的社會(huì)自治組織管理，真正發(fā)揮社會(huì)非政府組織、社區(qū)、民間機(jī)構(gòu)及市場(chǎng)的主導(dǎo)作用[5]。同時(shí)，積極推行公安服務(wù)承諾制，實(shí)現(xiàn)相關(guān)社會(huì)調(diào)查定期化制度，形成一種履行契約的外部壓力，促進(jìn)公安行政效能的提升和執(zhí)法服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改善。

3.引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，滿足公眾警務(wù)需求。新公共管理理論注重政府的服務(wù)作用，認(rèn)為政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向其提供服務(wù)，企業(yè)家式的政府應(yīng)該是能夠提供較高服務(wù)效率的政府。給予公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有機(jī)會(huì)來評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效的“顧客驅(qū)動(dòng)”機(jī)制將是推動(dòng)政府改善工作的良好機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)著重完善已有“非職業(yè)警察”的運(yùn)作機(jī)制，積極創(chuàng)造條件培育公共安全服務(wù)社會(huì)化的市場(chǎng)基礎(chǔ)。除具有嚴(yán)格意義上國(guó)家警察權(quán)范疇的執(zhí)法活動(dòng)和強(qiáng)制措施外，公安機(jī)關(guān)的治安防范、商業(yè)性活動(dòng)保衛(wèi)、救助服務(wù)等領(lǐng)域的部分職能可以由商業(yè)性的保安服務(wù)公司來承擔(dān)，以商業(yè)運(yùn)作的方式有償為公眾提供安全服務(wù)[6]。通過完善立法，將條件已經(jīng)成熟、實(shí)踐證明已經(jīng)可以社會(huì)化的職能從警察的職責(zé)中剝離出去，擴(kuò)大公共安全服務(wù)社會(huì)化的領(lǐng)域，并允許更多的資本、尤其是民間資本投入保安服務(wù)業(yè)，進(jìn)一步完善治安承包制度，以契約方式引入多元生產(chǎn)主體。公安機(jī)關(guān)通過多元善治，將政府的行政權(quán)威、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)自組織有機(jī)結(jié)合，有效提升公共安全服務(wù)質(zhì)量與效率。

4.注重公眾評(píng)價(jià)，完善警務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制。新公共管理理論主張政府管理的資源配置應(yīng)與管理人員的業(yè)績(jī)和效果聯(lián)系起來，實(shí)行明確的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。因此，績(jī)效評(píng)估是新公共管理理論中影響組織效益與效能的動(dòng)力因素。

服務(wù)型警務(wù)應(yīng)以公眾需求為導(dǎo)向，并受其評(píng)估和監(jiān)督，通過與公眾持續(xù)不斷的溝通，以共同合作的方式實(shí)現(xiàn)警務(wù)績(jī)效的提升。一是將評(píng)估的主動(dòng)權(quán)、評(píng)估結(jié)果的監(jiān)督權(quán)交給公眾，形成“群眾評(píng)判為主、內(nèi)部考核為輔”的工作機(jī)制；二是發(fā)揮專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用，由警察機(jī)構(gòu)委托外部專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，以充分保障評(píng)估的準(zhǔn)確、客觀和公正；三是將評(píng)估的過程和標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公開，以輿論監(jiān)督評(píng)估的透明、公正。可進(jìn)行360度回饋式評(píng)估，將上下級(jí)之間、警員之間、部門之間、警察組織內(nèi)外的評(píng)估綜合考慮 [7]。通過建立公眾評(píng)價(jià)為主導(dǎo)的警務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)由管制型警務(wù)轉(zhuǎn)向公眾和社會(huì)組織積極參與的服務(wù)性警務(wù)。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]