摘要：以重慶市為研究對(duì)象，針對(duì)該市2003—2010年在城鄉(xiāng)公共服務(wù)方面的相關(guān)數(shù)據(jù)，通過德爾菲法與熵權(quán)——CRITIC法建立了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)體系。在此基礎(chǔ)上，對(duì)重慶市40個(gè)區(qū)縣的基本公共服務(wù)狀況進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：重慶市；公共服務(wù)；熵權(quán)法；賦權(quán)法

中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）31-0126-07

引言

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，簡(jiǎn)而言之，就是居民人人均能享受到一定程度的公共服務(wù)：享用上述服務(wù)的機(jī)會(huì)基本平等，且不因市民居住于城區(qū)或鄉(xiāng)村而產(chǎn)生過大差異。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，一直是現(xiàn)代政府、現(xiàn)代城市追求的目標(biāo)。從19世紀(jì)末期至20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家為克服自身資本主義的弊端，強(qiáng)化政府對(duì)公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷地位，大力發(fā)展公共事業(yè)，建立和完善公共財(cái)政體制，在城市公共服務(wù)的均等化方面取得了顯著成就。

中國(guó)于2008年明確將實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”作為建設(shè)服務(wù)型政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。全國(guó)人大“十二五”規(guī)劃綱要中詳細(xì)闡釋了公共服務(wù)均等化的相關(guān)內(nèi)容，并將其歸納為公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境保護(hù)等九個(gè)方面。在上述背景下，研究城市基本公共服務(wù)狀況，制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，有著較強(qiáng)的實(shí)際意義。

重慶市下轄40個(gè)區(qū)縣，是“大城市”與“大農(nóng)村”相結(jié)合的典型，各區(qū)縣間發(fā)展差距較大。2007年6月，重慶市啟動(dòng)“大城市帶大農(nóng)村”模式的試點(diǎn)工作，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。因此，以重慶市為例，考察城鄉(xiāng)發(fā)展與公共服務(wù)領(lǐng)域的均等化情況，具有較高的代表性?；谏鲜鲈?，本文以重慶市作為具體研究對(duì)象，通過重慶市2003—2010年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，力圖建立一個(gè)基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)體系，從而為重慶市及其他城市基本公共服務(wù)的實(shí)施推進(jìn)提供參考。

一、評(píng)價(jià)體系的建立

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定

評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定，是建立公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)。部分學(xué)者曾對(duì)重慶市的公共服務(wù)問題進(jìn)行定量研究，如陸遠(yuǎn)權(quán)、馬壘信（2010）采用德爾菲法確定13個(gè)具體指標(biāo)，用以估計(jì)重慶公共服務(wù)均等化水平。德爾菲法能增加所選指標(biāo)的權(quán)威性，但其不足之處在于其過于倚重專家意見，而沒有對(duì)近些年產(chǎn)生的新的政策性指標(biāo)加以關(guān)注，例如環(huán)境保護(hù)。申麗娟、吳江（2009）則考慮了重慶市2020年主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系、農(nóng)村全面小康標(biāo)準(zhǔn)以及和諧重慶評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并最終確定了12個(gè)具體指標(biāo)，但其所確定的指標(biāo)主要側(cè)重經(jīng)濟(jì)方面而沒有對(duì)整體公共服務(wù)加以考慮。本文在借鑒上述兩項(xiàng)研究成果的基礎(chǔ)上，參考“十二五”規(guī)劃綱要，歸納出反映重慶基本公共服務(wù)水平的19個(gè)參考指標(biāo)，列表如下頁：

（二）權(quán)重的確定方法

為計(jì)算重慶市公共服務(wù)均等化指數(shù)，在完成指標(biāo)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上，需確定各指標(biāo)在最終評(píng)價(jià)指數(shù)中的權(quán)重，以反映指標(biāo)間的相對(duì)重要性。本文采用主客觀賦權(quán)法進(jìn)行權(quán)重確定。

在主觀賦權(quán)法部分，筆者采用陸遠(yuǎn)權(quán)，馬壘信（2010）一文中的相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重，運(yùn)用德爾菲法進(jìn)行估計(jì)。對(duì)于本文中存在而在陸遠(yuǎn)權(quán)，馬壘信（2010）中未被考量的指標(biāo)，將其權(quán)重設(shè)為0，其他指標(biāo)權(quán)重與該文相等。在客觀賦權(quán)法部分，筆者采用熵權(quán)——CRITIC賦權(quán)法進(jìn)行賦權(quán)。具體而言，在本方法中，首先對(duì)不同指標(biāo)的數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，隨后利用熵權(quán)法得出各項(xiàng)指標(biāo)的信息量1-Ej。

（三）公共服務(wù)指數(shù)及公共服務(wù)均等化指數(shù)的確定

1.基本公共服務(wù)指數(shù)的確定

二、數(shù)據(jù)分析

（一）重慶市基本公共服務(wù)均等化程度評(píng)價(jià)

在構(gòu)建公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系時(shí)，筆者將基本公共服務(wù)分為基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、基礎(chǔ)教育服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)與社會(huì)保障服務(wù)四個(gè)準(zhǔn)則層。通過考察其權(quán)重變化，有助于更加深入地把握重慶市公共服務(wù)均等化體系的特點(diǎn)。圖2顯示了準(zhǔn)則層指標(biāo)的權(quán)重變化：

上圖顯示，基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)教育服務(wù)，在公共服務(wù)均等化體系中占據(jù)著更為重要的地位。著力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)教育投入，能夠更加有效地增強(qiáng)重慶市的公共服務(wù)水平。截至2010年，重慶市公共服務(wù)均等化形勢(shì)依然嚴(yán)峻?；A(chǔ)教育指標(biāo)均等化水平較低，而同時(shí)又占有較大的權(quán)重；社會(huì)保障雖然在2008年后均等化程度有所提高，但由于所占權(quán)重有上升趨勢(shì)，也需要引起足夠重視。

（二）準(zhǔn)則層均等化程度評(píng)價(jià)

根據(jù)公共服務(wù)領(lǐng)域四個(gè)準(zhǔn)則層的劃分，筆者具體考察重慶市公共服務(wù)的均等化情況，以及不均等問題的來源。

由圖6可知，在基礎(chǔ)教育服務(wù)的各項(xiàng)指標(biāo)中，教育支出所占比重最大，這體現(xiàn)出重慶市各區(qū)縣間的教育支出水平的較大差距。其次的兩個(gè)權(quán)重較大的指標(biāo)分別是專任教師數(shù)和在校學(xué)生數(shù)，說明各區(qū)縣間的學(xué)生與教授比例的不平衡也在一定程度上造成了教育分配的不均等。2002年，重慶市啟動(dòng)免費(fèi)基礎(chǔ)教育試點(diǎn)工作，在2006年還推行了免費(fèi)義務(wù)教育工作，這些政策使不同區(qū)縣間的基礎(chǔ)教育協(xié)調(diào)性顯著增強(qiáng)。此外，重慶市部分落后區(qū)縣近些年來大力開展遠(yuǎn)程教育，這在一定程度上彌補(bǔ)了這些區(qū)縣傳統(tǒng)教育方面的落后，促進(jìn)了教育服務(wù)的均等化發(fā)展。

另一方面，廣播覆蓋率、電視覆蓋率和公共圖書館藏書對(duì)于基礎(chǔ)教育的不均等程度貢獻(xiàn)較小，說明這三個(gè)因素并非教育服務(wù)中的主要因素。然而，自2006年起，重慶市公共圖書館藏書所占比重日益提升，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起一定程度的關(guān)注。

3.環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)均等化程度評(píng)價(jià)。在2003—2010年間，重慶市環(huán)境衛(wèi)生方面的不均等程度呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，指數(shù)方差大致范圍處在0.0010～0.0015之間，具體趨勢(shì)（如下頁圖7所示）。

從下頁圖9中的趨勢(shì)我們可以看出，醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展的不均等程度在經(jīng)歷了2003—2005年的短暫上升之后有較大幅度的下降。環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重變化（如下頁圖8所示）：

從以上權(quán)重圖中可以看出，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員以及衛(wèi)生支出三項(xiàng)指標(biāo)對(duì)于整體環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)指標(biāo)都具有較大貢獻(xiàn)；重慶市區(qū)縣間環(huán)境衛(wèi)生不均等性的降低主要是由于政府在上述三個(gè)方面較好地平衡了各區(qū)縣間的發(fā)展水平。這一點(diǎn)我們可以從重慶市近些年實(shí)行的政策中找到依據(jù)。2003年，有關(guān)部門醞釀將新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國(guó)推廣，重慶在江津、渝北、銅梁等六區(qū)縣進(jìn)行試點(diǎn)，而到2005年，這一制度逐漸走向成熟，試點(diǎn)區(qū)縣加入合作醫(yī)療制度的農(nóng)民比例達(dá)到60%左右。上述折線圖表明，整體環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)的均等性恰好從2005年開始提升，有力地說明了政策對(duì)于提升公共服務(wù)均等化的有效性。

值得注意的是，雖然本評(píng)價(jià)體系中引入了綠化覆蓋率，但其對(duì)于整體環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)不均等化的貢獻(xiàn)并不是很大。這可能由于重慶市在綠化方面擁有較高的起點(diǎn)，植被資源的自然分布較為均衡。

圖10顯示，年末就業(yè)人員登記數(shù)，即就業(yè)水平是影響社會(huì)保障的核心因素。重慶市在2008年以前社會(huì)保障服務(wù)不均等程度的上升很可能由于不同區(qū)縣間就業(yè)機(jī)會(huì)的嚴(yán)重不均造成。與此同時(shí)，最低生活保障覆蓋人數(shù)及城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施數(shù)量對(duì)于社保服務(wù)的均等化也具有較強(qiáng)解釋力。加大農(nóng)村地區(qū)的就業(yè)扶持力度與基層社區(qū)建設(shè)，對(duì)于增強(qiáng)重慶市的社保服務(wù)均等化具有重要意義。

三、政策建議

1.提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量。教育服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的重要組成部分，提供均等化的教育服務(wù)是公共財(cái)政的基本職能。由上文的數(shù)據(jù)分析可見，重慶市基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化水平在四準(zhǔn)則層中最低，所占權(quán)重又較大，可見出重慶市各區(qū)縣間的教育水平存在很大差距，這應(yīng)成為重慶市政府未來的著力點(diǎn)。

此外，重慶市還應(yīng)進(jìn)一步完善義務(wù)教育體系，推動(dòng)公共教育資源向弱勢(shì)群體、薄弱學(xué)校和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)縣傾斜，完善落后區(qū)縣辦學(xué)條件。

2.增大社會(huì)保障力度。社會(huì)保障水平對(duì)整體公共服務(wù)均等化影響顯著。其中年末就業(yè)人員登記數(shù)權(quán)重大大高于其他指標(biāo)，可見促進(jìn)落后區(qū)縣勞動(dòng)力就業(yè)十分重要。具體而言，可以通過建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)機(jī)制，開展農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)活動(dòng)，建立就業(yè)與社會(huì)保障的聯(lián)動(dòng)機(jī)制來增進(jìn)農(nóng)民工的就業(yè)情況。此外，建立層次豐富的農(nóng)村社會(huì)保障體系也十分必要。對(duì)農(nóng)村居民而言，可以在政府給予政策支持和財(cái)力資助基礎(chǔ)上，以農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保障制度和農(nóng)村養(yǎng)老保障制度為基本內(nèi)容，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。對(duì)城鎮(zhèn)居民而言，則要加強(qiáng)城鎮(zhèn)居民最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)金、下崗職工基本生活費(fèi)這三條保障線的建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險(xiǎn)并軌。

3.加大對(duì)落后區(qū)縣的財(cái)政支持。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，“全社會(huì)固定資產(chǎn)投資”一項(xiàng)所占權(quán)重十分顯著。一方面，當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策導(dǎo)向使得政府將大部分財(cái)政收入用于建設(shè)性投資而非服務(wù)型投資，這是重慶市乃至全國(guó)公共服務(wù)非均等化的原因之一。因此政府在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、做大財(cái)政收入“蛋糕”的基礎(chǔ)上，應(yīng)著力于調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，向社會(huì)事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和欠發(fā)達(dá)區(qū)縣傾斜，不斷改善人民群眾的生產(chǎn)生活條件，加大對(duì)基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入。

4.繼續(xù)致力于縮小城鄉(xiāng)差距。重慶是一個(gè)二元化結(jié)構(gòu)明顯的直轄市，由于自然和歷史原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不平衡性，特別是渝東南和渝東北的山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后。從上文我們的分析中可知，重慶市于2007開展的“大城市帶大農(nóng)村”試點(diǎn)工作對(duì)于縮小城鄉(xiāng)差距具有一定積極意義。重慶市應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的政策扶持，加大城市公共基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村的延伸，加大城市資金等生產(chǎn)要素向農(nóng)村的投入，加大城市經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村的輻射，形成城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、共同繁榮的局面。

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（上接131頁）

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[責(zé)任編輯 安世友]