【摘要】近年來(lái)，由于受金融危機(jī)的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境日趨復(fù)雜，中央及地方財(cái)政為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，出臺(tái)了一系列保增長(zhǎng)的政策措施，財(cái)政部門安排了大量的專項(xiàng)資金作為資金保障來(lái)兌現(xiàn)政策，財(cái)政專項(xiàng)資金在穩(wěn)增長(zhǎng)、促銷費(fèi)、保就業(yè)等方面起到了積極作用，但在實(shí)際使用過(guò)程中，還存在一些問(wèn)題，財(cái)政專項(xiàng)資金管理的規(guī)范化、精細(xì)化程度有待進(jìn)一步提高。規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理十分必要，本文從財(cái)政專項(xiàng)資金的概念、加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的意義、專項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題及相應(yīng)提出的對(duì)策舉措等四個(gè)方面著手，研究規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】專項(xiàng)資金管理 重要意義 主要問(wèn)題 措施

一、財(cái)政專項(xiàng)資金的概念

財(cái)政專項(xiàng)資金是財(cái)政公共支出的重要組成部分，是用于專項(xiàng)事業(yè)的資金。該資金與經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)的收支有著明顯的區(qū)別，往往以項(xiàng)目為落腳點(diǎn)，有著?？顚Ｓ玫奶匦?，在使用過(guò)程中應(yīng)當(dāng)將其與經(jīng)常性部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)區(qū)分開(kāi)來(lái)，并進(jìn)行分別核算。財(cái)政專項(xiàng)資金在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。

二、加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的重要意義

近年來(lái)，由于受金融危機(jī)的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境日趨復(fù)雜，中央及地方財(cái)政為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，出臺(tái)了一系列保增長(zhǎng)的政策措施，財(cái)政部門安排了大量的專項(xiàng)資金作為資金保障來(lái)兌現(xiàn)政策，財(cái)政專項(xiàng)資金在穩(wěn)增長(zhǎng)、促銷費(fèi)、保就業(yè)等方面起到了積極作用，但在實(shí)際使用過(guò)程中，還存在一些問(wèn)題，如資金安排零星分散、多頭申報(bào)、項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)較晚、預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)、監(jiān)督缺位等。因此，規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理很有必要。規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，可以提高財(cái)政資金的使用效益，緩解資金供需矛盾，提高政府統(tǒng)籌調(diào)控財(cái)政資金、集中財(cái)力辦大事的能力，在一定程度上推進(jìn)社會(huì)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、財(cái)政專項(xiàng)資金管理中存在的主要問(wèn)題

（一）缺乏對(duì)專項(xiàng)資金的科學(xué)界定

由于在實(shí)際操作中，包括財(cái)政在內(nèi)的政府部門對(duì)專項(xiàng)資金的界定沒(méi)有科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這就直接造成專項(xiàng)資金使用和管理的混亂，往往造成部門預(yù)算無(wú)法列支的經(jīng)費(fèi)擠占專項(xiàng)資金，影響專項(xiàng)資金工作的順利進(jìn)行。

（二）專項(xiàng)資金的預(yù)算編制缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)

在財(cái)政預(yù)算資金管理不斷精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求下，近年來(lái)部門預(yù)算的編制依據(jù)、審核標(biāo)準(zhǔn)和審核程序不斷規(guī)范化，而專項(xiàng)資金的預(yù)算編制仍比較混亂，預(yù)算編制工作沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃，在預(yù)算編制中缺少對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的科學(xué)預(yù)測(cè)，預(yù)算編制內(nèi)容粗，只到大類不到具體項(xiàng)目，沒(méi)有前期調(diào)研，沒(méi)有可行性和科學(xué)性論證把關(guān)，存在嚴(yán)重的拍腦袋“造預(yù)算”現(xiàn)象。單位存在盡可能放大預(yù)算數(shù)，先報(bào)了再說(shuō)，少報(bào)沒(méi)預(yù)算沒(méi)錢花，多報(bào)大不了不花或臨時(shí)找項(xiàng)目花的心態(tài)，這就造成專項(xiàng)資金的冗余浪費(fèi)，也導(dǎo)致無(wú)法保障有限的財(cái)政資金投到真正需要支持的項(xiàng)目和工作上，財(cái)政資金使用的績(jī)效大打折扣。

（三）預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié)嚴(yán)重

預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算調(diào)整頻繁，一是由于預(yù)算編制過(guò)程中項(xiàng)目未細(xì)化、項(xiàng)目未考慮完整，調(diào)整項(xiàng)目明細(xì)、追加項(xiàng)目預(yù)算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因?yàn)轭A(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，部門通常走“特事特辦”的路子，找領(lǐng)導(dǎo)簽字，搞特批，造成“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的局面，財(cái)政部門很難平衡預(yù)算，加劇了資金供需矛盾。長(zhǎng)此以往，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性，甚至造成存在大量的違規(guī)現(xiàn)象，無(wú)形中造成資金的浪費(fèi)。

（四）預(yù)算執(zhí)行時(shí)間點(diǎn)過(guò)于集中

由于預(yù)算編制內(nèi)容粗，只到大類不到具體項(xiàng)目，大多預(yù)算資金都是在執(zhí)行中找項(xiàng)目，而后再下達(dá)、執(zhí)行，因此導(dǎo)致大量的專項(xiàng)資金往往在第四季度甚至12月份才能執(zhí)行。有相當(dāng)一部分資金由于當(dāng)年沒(méi)有找到合適項(xiàng)目，預(yù)算年度結(jié)束前不能撥到具體項(xiàng)目形成實(shí)際支出，只能撥到預(yù)算部門和預(yù)算單位，造成大量的資金結(jié)轉(zhuǎn)。這種“以撥代支”的方式，看起來(lái)當(dāng)年預(yù)算得到了執(zhí)行，實(shí)質(zhì)上沒(méi)有形成支出效益，使有限的財(cái)政資源被閑置、浪費(fèi)。

（五）專項(xiàng)資金尚未形成科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)督體系

1.從財(cái)政外部而言，尚未建立對(duì)財(cái)政運(yùn)行的實(shí)質(zhì)性權(quán)力制約機(jī)制。從外部來(lái)講，目前對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督主要是人大、審計(jì)部門、財(cái)政部門及社會(huì)民眾。第一，近年來(lái)，雖然人大對(duì)政府預(yù)算的制約和監(jiān)督不斷加強(qiáng)，社會(huì)民眾要求參與監(jiān)督政府預(yù)算的呼聲和意愿越發(fā)強(qiáng)烈，不少地方已開(kāi)始推行政府預(yù)算公開(kāi)工作，一些大中型城市，尤其是一部分省會(huì)城市已陸續(xù)著手準(zhǔn)備預(yù)算公開(kāi)，一定程度上對(duì)政府預(yù)算形成了監(jiān)督。但這樣的監(jiān)督無(wú)論從深入度和廣度來(lái)講，都還不夠到位。往往停留于部門預(yù)算中三公經(jīng)費(fèi)等焦點(diǎn)性問(wèn)題，而是對(duì)專項(xiàng)資金涉及的項(xiàng)目尚難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，僅停留于程序性、法定性等形式上的審查。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督嚴(yán)重缺位，難以發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題。第二，審計(jì)部門對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督，主要是對(duì)過(guò)往已經(jīng)執(zhí)行的專項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)，但對(duì)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督很少，因此往往是事后發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，事中監(jiān)督缺位。第三，財(cái)政部門在專項(xiàng)資金的使用過(guò)程中，主要精力花在撥款手續(xù)審批方面，而對(duì)項(xiàng)目的合理性、可行性及選擇性方面尚未做到嚴(yán)格的審定，這就造成資金撥付后，項(xiàng)目進(jìn)展如何，部門花資金的績(jī)效方面很少關(guān)注。

2.從財(cái)政內(nèi)部而言，尚未建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離的機(jī)制，監(jiān)督效率難以保證。長(zhǎng)期以來(lái)，在財(cái)政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能的設(shè)置尚未實(shí)現(xiàn)分離，存在重疊交叉。通常是一個(gè)財(cái)政職能處室既管預(yù)算編制，也管請(qǐng)款審核，還負(fù)責(zé)對(duì)資金使用的監(jiān)督。這種設(shè)置，導(dǎo)致主要精力往往都放在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行上，很難抽出精力進(jìn)行有效監(jiān)督。另外，這樣的設(shè)置無(wú)法形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督之間的相互制約，財(cái)政部門內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)從根本上對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督幾乎不可能。

四、規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的措施

（一）專項(xiàng)資金預(yù)算編制管理必須進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范

一是需要科學(xué)界定專項(xiàng)資金使用的范圍。目前存在部門預(yù)算無(wú)法開(kāi)支的經(jīng)費(fèi)擠占專項(xiàng)資金的情況，而且隨著部門預(yù)算公開(kāi)工作的不斷深入，這種現(xiàn)象可能會(huì)日趨嚴(yán)重，因此，有必要明確專項(xiàng)資金的使用范圍，明確使用原則和具體管理辦法。

二是需要健全專項(xiàng)資金內(nèi)控管理制度。健全財(cái)政內(nèi)部專項(xiàng)資金控制制度，明確規(guī)定專項(xiàng)資金的審批權(quán)限。建立預(yù)算核定、預(yù)算執(zhí)行等方面的財(cái)務(wù)管理職能部門（科室），并建立相應(yīng)的考核指標(biāo)體系，確保專項(xiàng)資金?？顚Ｓ谩Ｔ谝?guī)范和加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的同時(shí)，提高專項(xiàng)資金使用的效益和安全。

三是需要進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理程序。財(cái)政資金取之于民，用之于民，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，也關(guān)系到國(guó)家實(shí)力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。為進(jìn)一步推進(jìn)依法理財(cái)，必須將預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)納入規(guī)范程序，通過(guò)程序化和制度化來(lái)規(guī)范專項(xiàng)資金預(yù)算管理，減少專項(xiàng)資金預(yù)算的隨意性，將有限的財(cái)政資金用到“刀刃上”，最大限度地提高財(cái)政專項(xiàng)資金的安全性和效用。同時(shí)不斷增強(qiáng)預(yù)算的透明度，逐步形成專項(xiàng)資金預(yù)算的披露制度。

（二）進(jìn)一步完善專項(xiàng)資金的項(xiàng)目管理

財(cái)政專項(xiàng)資金安排的支出項(xiàng)中多數(shù)為專項(xiàng)撥款，不但項(xiàng)目數(shù)量多，項(xiàng)目資金量大且單個(gè)項(xiàng)目涉及的資金量也有增多的趨勢(shì)。為確保專項(xiàng)資金的安全性和有效性，必須進(jìn)一步完善專項(xiàng)資金的項(xiàng)目管理。首先必須建立專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、類型、規(guī)模等不同情況，可以建立項(xiàng)目立項(xiàng)和項(xiàng)目備案兩種制度，規(guī)定只有立項(xiàng)或備案后的項(xiàng)目方可獲取財(cái)政專項(xiàng)資金或優(yōu)先考慮。有關(guān)部門應(yīng)組織專家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行事前考察論證，進(jìn)行嚴(yán)格的審核和篩選，并按項(xiàng)目的論證結(jié)果進(jìn)行排序，建立備選項(xiàng)目庫(kù)。然后，對(duì)入庫(kù)的項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤管理，滾動(dòng)更新項(xiàng)目庫(kù)，增強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)的時(shí)效性，保證入庫(kù)項(xiàng)目的質(zhì)量，提高專項(xiàng)資金的使用績(jī)效。第三，還需明確不同類型項(xiàng)目的專項(xiàng)資金支付方式。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、規(guī)模及輕重緩急，對(duì)重要的、規(guī)模特大的項(xiàng)目采取項(xiàng)目階段驗(yàn)收撥付專項(xiàng)資金或按核定計(jì)劃投資額的一定比例預(yù)撥資金，對(duì)于一般的普通項(xiàng)目一律采取項(xiàng)目完工通過(guò)驗(yàn)收后撥付資金。這樣既能提高專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌能力，還能減少資金冗余造成的浪費(fèi)，提高使用效率。最后，必須規(guī)范項(xiàng)目驗(yàn)收制度，建立標(biāo)準(zhǔn)的驗(yàn)收制度。通過(guò)建立不同行業(yè)的專家?guī)?，同時(shí)建立科學(xué)的專家篩選和抽選制度，來(lái)確保項(xiàng)目驗(yàn)收的客觀性、公正性和科學(xué)性。

（三）整合現(xiàn)有財(cái)政專項(xiàng)資金，優(yōu)化財(cái)政扶持方式

目前，無(wú)論是中央還是地方每年安排的財(cái)政專項(xiàng)資金數(shù)量都在不斷增長(zhǎng)，并且這種趨勢(shì)仍將保持一段時(shí)間。財(cái)政專項(xiàng)資金涉及的內(nèi)容也在不斷擴(kuò)大，而且存在老政策不取消、新政策不斷增多的現(xiàn)象，造成財(cái)政資金使用面廣而散的現(xiàn)象，存在財(cái)政資金扶持撒胡椒面、沒(méi)法突出重點(diǎn)的弊端，資金使用績(jī)效無(wú)法保障。在資金量不斷增加的趨勢(shì)下，整合現(xiàn)有資源，優(yōu)化扶持方式是規(guī)范專項(xiàng)資金、最大限度發(fā)揮專項(xiàng)資金使用效用的重要保障。首先，對(duì)現(xiàn)有各種專項(xiàng)資金的使用情況、政策執(zhí)行情況進(jìn)行摸底，對(duì)各類專項(xiàng)資金設(shè)置的必要性、規(guī)模的合理性以及進(jìn)行專項(xiàng)整合的可能性進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌財(cái)政專項(xiàng)資金，壓減或清理不合時(shí)宜的或使用績(jī)效不高的專項(xiàng)資金，對(duì)扶持對(duì)象交叉或相近的專項(xiàng)資金進(jìn)行合并，確保政策的平衡和一致性，提高集中財(cái)力辦大事的能力。整合后的專項(xiàng)資金應(yīng)突出扶持重點(diǎn)，堅(jiān)持有所為有所不為，引導(dǎo)做大做強(qiáng)，扶持有成長(zhǎng)潛力的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、企業(yè)和地區(qū)。另一方面，目前財(cái)政扶持的主要方式是補(bǔ)助、貼息等直接扶持，要想發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千斤的作用，因勢(shì)利導(dǎo)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該嘗試新的扶持方式，比如設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金等方式，通過(guò)階段參股，吸引社會(huì)資本投資重點(diǎn)項(xiàng)目，提高資金使用效率的同時(shí)，更能大大緩解財(cái)政資金供需壓力。

（四）將財(cái)政專項(xiàng)資金管理納入制度化建設(shè)

加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理制度化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金精細(xì)化管理目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。首先要夯實(shí)政策制定的基礎(chǔ)。從宏觀調(diào)控、全局高度，出臺(tái)財(cái)政政策，既要有前瞻性，又要有延續(xù)性；既要體現(xiàn)原則，又要有可操作性，切實(shí)發(fā)揮好財(cái)政依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、宏觀調(diào)控職能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。其次要確保制度的剛性。制度一旦制定，就要具體化，抓好責(zé)任落實(shí)，把制度執(zhí)行中的各個(gè)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn)都要一一明確，確保各項(xiàng)政策落實(shí)到位。最后要抓好制度反饋。根據(jù)實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際形勢(shì)的發(fā)展，及時(shí)調(diào)整政策制度，保證制度的時(shí)效性、科學(xué)性和合理性。

（五）建立健全有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，通過(guò)形成倒逼機(jī)制強(qiáng)化監(jiān)督

隨著財(cái)政專項(xiàng)資金量的不斷增多，中央及很多地方財(cái)政部門已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的重要性，但實(shí)際評(píng)價(jià)的應(yīng)用效果不明顯。這就要求我們進(jìn)一步豐富財(cái)政監(jiān)督手段和方法，積極探索建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)尚未有統(tǒng)一的定義，但從實(shí)踐需要的角度出發(fā)，一般可以對(duì)財(cái)政支持企業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)作一個(gè)大致的界定，主要是指財(cái)政部門采取規(guī)范科學(xué)的方法，以財(cái)政專項(xiàng)資金的投入產(chǎn)出分析為核心的綜合績(jī)效指標(biāo)體系進(jìn)行考察，按照一套成形的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較分析，客觀、真實(shí)和公正地對(duì)財(cái)政資金使用情況作出判斷，通過(guò)形成倒逼機(jī)制強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，把財(cái)政專項(xiàng)資金支持企業(yè)的范圍和重點(diǎn)引導(dǎo)到最需要的領(lǐng)域。

國(guó)家和地方各級(jí)政府每年用以支持企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金很多，但是由于對(duì)擬扶持的項(xiàng)目既沒(méi)有實(shí)行事前績(jī)效預(yù)算，也沒(méi)有事后績(jī)效評(píng)價(jià)，直接造成財(cái)政撥付出去的資金究竟有沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果無(wú)從考量，資金使用情況處于失控狀態(tài)，如果項(xiàng)目執(zhí)行有問(wèn)題，直接責(zé)任由企業(yè)承擔(dān)，毋庸置疑，負(fù)責(zé)資金具體投放的財(cái)政部門負(fù)有無(wú)可推卸的責(zé)任。因此，財(cái)政部門必須在選擇項(xiàng)目、編制預(yù)算、項(xiàng)目進(jìn)度把控、規(guī)范財(cái)務(wù)、考評(píng)效益等各個(gè)節(jié)點(diǎn)上嚴(yán)格把關(guān)，通過(guò)事前事中事后績(jī)效評(píng)價(jià)，進(jìn)而促使財(cái)政專項(xiàng)資金管理得到不斷規(guī)范。

最后，還需要重點(diǎn)探索加強(qiáng)監(jiān)督預(yù)算編審環(huán)節(jié)，雖然目前專項(xiàng)資金預(yù)算編制是采取零基預(yù)算的編制方法，但從專項(xiàng)事業(yè)開(kāi)展的延續(xù)性、階段性和發(fā)展性來(lái)看，完全可以從以往專項(xiàng)資金的使用績(jī)效取得的第一手資料來(lái)監(jiān)督下一年度專項(xiàng)資金的預(yù)算編制，建立健全循環(huán)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，使預(yù)算變得更為合理、科學(xué)，成為真正意義上的“陽(yáng)光預(yù)算”。

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作者簡(jiǎn)介：王敏燕（1978-），女，漢族，江蘇啟東人，學(xué)士學(xué)位，杭州市財(cái)政局主任科員，中級(jí)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)稅務(wù)師。

（責(zé)任編輯：劉影）