【摘要】政府投資項(xiàng)目以其經(jīng)濟(jì)性和效益性日益成為政府和公眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。這迫切需要中國(guó)政府建立全過(guò)程跟蹤審計(jì)的監(jiān)督機(jī)制,從而合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),為政府投資決策保駕護(hù)航。研究政府投資審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,一方面有助于完善審計(jì)法制的理念,另一方面對(duì)于指導(dǎo)政府投資審計(jì)的實(shí)踐工作也具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。文章系統(tǒng)分析了政府投資項(xiàng)目審計(jì)存在的問(wèn)題,針對(duì)性地提出了相關(guān)建議。
【關(guān)鍵詞】政府投資 審計(jì)風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)防范
政府投資項(xiàng)目是指以政府為主導(dǎo),以滿(mǎn)足公共需求為口的,以公務(wù)公產(chǎn)和公有公共設(shè)施公產(chǎn)為內(nèi)容,以國(guó)有資產(chǎn)投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性項(xiàng)目。政府投資審計(jì)是我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé),政府投資項(xiàng)目審計(jì)如何構(gòu)建全面、常規(guī)、有效的監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要,這不僅是我國(guó)政府投資管理的現(xiàn)實(shí)需要,也是實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督職能和滿(mǎn)足社會(huì)公眾需求的必然選擇。當(dāng)前,隨著政府投資項(xiàng)目建設(shè)中經(jīng)常暴露一些問(wèn)題,如投資不到位、轉(zhuǎn)移挪用了建設(shè)資金及預(yù)結(jié)算管理出現(xiàn)混亂等,這些問(wèn)題的存在都會(huì)加重審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。因此,我國(guó)各級(jí)政府都在加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作,以求防患于未然。
一、政府投資項(xiàng)目審計(jì)的最新趨勢(shì)
政府投資項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)有內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面。內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要有準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn),即審計(jì)前調(diào)查不準(zhǔn)確、準(zhǔn)備不充分、編制的設(shè)計(jì)方案責(zé)任不明確等;實(shí)施階段的風(fēng)險(xiǎn),即審計(jì)取證不當(dāng)、抽樣審計(jì)工程造價(jià)取樣不合理,審計(jì)方法和審計(jì)人員存在問(wèn)題等;報(bào)告階段的風(fēng)險(xiǎn),即審計(jì)報(bào)告的某些數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、未揭示重大違規(guī)問(wèn)題報(bào)告、審計(jì)評(píng)價(jià)失當(dāng)?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn);審計(jì)管理的風(fēng)險(xiǎn),即審計(jì)信息被泄露、違反審計(jì)紀(jì)律隱瞞審計(jì)情況等現(xiàn)象。外部風(fēng)險(xiǎn)主要包括審計(jì)對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)、外聘人員風(fēng)險(xiǎn)和人力及業(yè)務(wù)能力風(fēng)險(xiǎn)等??v觀(guān)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn),諸多學(xué)者和專(zhuān)家對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)做了諸多研究,總結(jié)其研究和實(shí)踐趨勢(shì)如下:
(一)政府投資項(xiàng)目審計(jì)的理論需要提升
政府投資項(xiàng)目審計(jì)的新理論之一跟蹤審計(jì)理論的研究和深化是實(shí)踐的需要???jī)效審計(jì)已經(jīng)成為西方諸多國(guó)家政府審計(jì)的主要內(nèi)容,但是這些國(guó)家對(duì)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)工作卻沒(méi)有跟上。我國(guó)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)理論支撐發(fā)展就更為落后,急需跟蹤審計(jì)理論的同步完善,并且推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)管理審計(jì)內(nèi)容在跟蹤審計(jì)中得以延伸和拓展。
(二)政府投資項(xiàng)目審計(jì)需要重點(diǎn)延伸
經(jīng)常有這樣的現(xiàn)象發(fā)生,一些建設(shè)項(xiàng)目由于缺乏完善的責(zé)任問(wèn)責(zé)制,往往投資決策出現(xiàn)失誤之后,不會(huì)讓決策者背負(fù)相應(yīng)的責(zé)任,這多被簡(jiǎn)單地總結(jié)為“改革中付出的學(xué)費(fèi)”。因此,需要重點(diǎn)延伸,從審計(jì)投資決策入手,從而在源頭上改變這種弊端。
二、目前我國(guó)政府投資項(xiàng)目審計(jì)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)及成因
(一)多數(shù)項(xiàng)目審計(jì)缺乏必要的事前預(yù)防和事中監(jiān)控
目前,我國(guó)政府,尤其是很多地方政府的投資項(xiàng)目審計(jì)大部分是事后審計(jì),這樣所起的作用非常有局限性,這容易導(dǎo)致政府投資審計(jì)存在不確定的廉政風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在:其一:有些政府投資項(xiàng)目前期工作不到位,可行性研究報(bào)告只是流于形式的需要;其二:一些政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)不具體、施工圖設(shè)計(jì)深度不夠,很容易導(dǎo)致后期投資不足,投資造價(jià)虛高情況非常普遍。
(二)有些項(xiàng)目仍以著眼于微觀(guān)建設(shè)項(xiàng)目為主
當(dāng)下,我國(guó)政府很多投資項(xiàng)目審計(jì)仍主要著眼于某一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目,在宏觀(guān)決策和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理中的作用非常欠缺。尤其是地方上,一些投資項(xiàng)目審計(jì)往往圍繞項(xiàng)目建設(shè)管理和資金使用等問(wèn)題展開(kāi),很少能涉及到宏觀(guān)的、更廣的層面。
(三)投資審計(jì)機(jī)制存在缺陷
我國(guó)政府投資審計(jì)如何與經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)涵、實(shí)質(zhì)和根本要求相適應(yīng),需要投資審計(jì)機(jī)制的轉(zhuǎn)型。主要是因?yàn)椋阂恍┲攸c(diǎn)政府投資項(xiàng)目在建中的工程質(zhì)量問(wèn)題、審計(jì)資源存在的局限和工程建設(shè)的高尖難度等問(wèn)題,容易導(dǎo)致投資固有風(fēng)險(xiǎn),并制約審計(jì)對(duì)重大事故的預(yù)警作用,從而帶來(lái)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。目前,由于政府投資審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制尚未健全,加上審計(jì)人員綜合素質(zhì)存在缺陷,導(dǎo)致重大事故未能在審計(jì)實(shí)施中得到預(yù)防的案例非常多。
(四)審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全
主要表現(xiàn)在:其一,由于地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)經(jīng)費(fèi)不足等原因,往往只聘請(qǐng)本地區(qū)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資審計(jì),這容易導(dǎo)致中介執(zhí)業(yè)人員和被審計(jì)項(xiàng)目存在一定的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,從而導(dǎo)致“人情”審計(jì)的不良現(xiàn)象。其二,目前很多地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)還沒(méi)有對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查,從而不能全面真實(shí)地了解他們的職業(yè)操守狀況。其三,鑒于社會(huì)中介組織和政府審計(jì)機(jī)關(guān)是平等的關(guān)系,只能通過(guò)以合同的形式約束中介組織的行為規(guī)范。目前對(duì)中介組織參與政府投資審計(jì)工作行為規(guī)范和要求還不夠完善,還沒(méi)有一個(gè)地方政府形成貫穿于整個(gè)項(xiàng)目審計(jì)過(guò)程的操作規(guī)程和行為規(guī)范。
三、若干對(duì)策和建議
(一)讓審計(jì)行為提前介入,全過(guò)程跟蹤審計(jì),加強(qiáng)監(jiān)督力度
面對(duì)政府投資項(xiàng)目的諸多領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀,可見(jiàn)傳統(tǒng)的審計(jì)方法已經(jīng)明顯不適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展需求,各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)急需創(chuàng)新審計(jì)模式,推動(dòng)傳統(tǒng)的事后審計(jì)向全過(guò)程的跟蹤審計(jì)轉(zhuǎn)變。因此,在政府投資項(xiàng)目審計(jì)一開(kāi)始,尤其是重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目,需要讓審計(jì)行為提前介入,將審計(jì)的范疇延伸到投資項(xiàng)目的決策、論證、實(shí)施、評(píng)估和驗(yàn)收的全過(guò)程,合理將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督相結(jié)合,這樣就能有效降低審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。全過(guò)程跟蹤審計(jì)的優(yōu)點(diǎn)在于:能夠及早發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施的問(wèn)題,盡量防止違法犯紀(jì)的事情發(fā)生;能夠嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中發(fā)生的設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證等不合理的問(wèn)題;能夠適當(dāng)分解項(xiàng)目決算審計(jì)的工作量,從而一定程度上縮短整體項(xiàng)目的審計(jì)時(shí)間。
(二)應(yīng)該建立健全審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制
需要從制度建設(shè)入手,依照項(xiàng)目審計(jì)的工作流程,構(gòu)建一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)明確、結(jié)構(gòu)合理和功能完備的政府投資審計(jì)制度系統(tǒng)。具體做法是我國(guó)政府投資審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)需要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)“信息不對(duì)稱(chēng)”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,建立健全目標(biāo)責(zé)任制和重大質(zhì)量問(wèn)題追究制度,使質(zhì)量檢查工作逐步達(dá)到常態(tài)化和制度化。審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是按審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)因素設(shè)計(jì)相應(yīng)的指標(biāo)體系和經(jīng)驗(yàn)性目標(biāo)參數(shù),經(jīng)目標(biāo)值與觀(guān)測(cè)值相比較來(lái)決定審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)程度的事前控制。建立一套有效的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制有助于及時(shí)迅速地發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素,并將其作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警點(diǎn)以便有效預(yù)警,實(shí)現(xiàn)政府提前控制的目的。
(三)加強(qiáng)對(duì)中介審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員的約束
積極讓社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與我國(guó)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)過(guò)程,這需要加強(qiáng)對(duì)這些機(jī)構(gòu)的審計(jì)紀(jì)律和制度進(jìn)行必要的監(jiān)督。一是必須明確執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。這需要遵循“誰(shuí)委托、誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的基本原則,按照審計(jì)機(jī)構(gòu)的名義、格式和要求出具政府投資項(xiàng)目的審計(jì)文書(shū),此外,組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)都應(yīng)該由審計(jì)機(jī)關(guān)的人員出任,審計(jì)組長(zhǎng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程控制,審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目的真實(shí)性和合法性負(fù)主要責(zé)任;二是強(qiáng)化對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)自身審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)的教育培訓(xùn),可以有以下幾個(gè)途徑:引進(jìn)審計(jì)工作需要的復(fù)合型創(chuàng)新人才;通過(guò)各種形式的培訓(xùn),更新審計(jì)人員的觀(guān)念、提升其綜合技能,以求適應(yīng)和滿(mǎn)足審計(jì)工作的新需求等。
政府投資審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)控制是我國(guó)政府審計(jì)部門(mén)長(zhǎng)期研究和實(shí)踐的重要課題之一,并且很多學(xué)者都對(duì)其進(jìn)行了系統(tǒng)的研究,在理論探索和審計(jì)實(shí)踐過(guò)程中會(huì)有諸多新問(wèn)題和新矛盾不斷涌現(xiàn)出來(lái),所以需要進(jìn)一步研究和完善。
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作者簡(jiǎn)介:陳虞(1982-),男,江蘇蘇州人,就職于蘇州市吳中區(qū)審計(jì)局,研究方向:政府審計(jì)。
(責(zé)任編輯:劉晶晶)