近年來，隨著我國改革開放的逐步深入和對(duì)外交往的不斷增多，各種應(yīng)急突發(fā)事件日趨上升，且已成為影響國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的主要因素之一，需要?jiǎng)佑密婈?duì)參與處置應(yīng)急突發(fā)事件的情況也越來越多，軍隊(duì)管理面臨著一系列新的問題。在現(xiàn)代法治社會(huì)，國家動(dòng)用武裝力量處置突發(fā)事件，既是一個(gè)十分敏感的政治問題，也是一個(gè)非常嚴(yán)肅的法律問題，必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。因此，重視軍隊(duì)處置突發(fā)事件行動(dòng)依法管理問題的研究，對(duì)于提高軍隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)多種安全威脅、完成多樣化軍事任務(wù)能力具有非常重要的意義。

1 軍隊(duì)處置突發(fā)事件行動(dòng)依法管理的現(xiàn)有法律條款分析

我國現(xiàn)有法律對(duì)軍隊(duì)處置突發(fā)事件行動(dòng)做出了專門規(guī)定，這使軍隊(duì)既要注重平時(shí)的能力建設(shè)，又要確保關(guān)鍵時(shí)刻能夠依法啟動(dòng)預(yù)案，關(guān)鍵時(shí)刻拉得出、用得上。

1.1 規(guī)定了軍隊(duì)處置突發(fā)事件行動(dòng)的合法性

隨著國家法制建設(shè)的不斷發(fā)展和完善，目前我國已基本形成了以憲法為基礎(chǔ)，以國防法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等法律為核心，以軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例、國家處置突發(fā)性緊急事件應(yīng)急預(yù)案、軍隊(duì)參與處置突發(fā)性事件預(yù)案等法規(guī)為配套的軍隊(duì)處置突發(fā)事件法規(guī)體系。

一是軍隊(duì)處置突發(fā)事件具有憲法依據(jù)。我國憲法規(guī)定：人民軍隊(duì)要忠實(shí)履行鞏固國防、抵抗侵略、保衛(wèi)祖國、保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)、參加國家建設(shè)事業(yè)，這其中涵蓋了處置突發(fā)事件。憲法是軍隊(duì)執(zhí)行處置突發(fā)事件任務(wù)的最高法律依據(jù)，是保證軍事行動(dòng)合法性的前提和基礎(chǔ)。

二是軍隊(duì)處置突發(fā)事件具有法律依據(jù)。我國目前已經(jīng)出臺(tái)的涉及各種緊急情況應(yīng)急的法律35件。其中《國防法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《戒嚴(yán)法》等法律，對(duì)軍隊(duì)參加處置突發(fā)事件做出了明確規(guī)定。

三是軍隊(duì)處置突發(fā)事件具有法規(guī)依據(jù)。我國目前已經(jīng)出臺(tái)的涉及各種緊急情況應(yīng)急的法規(guī)36件，特別是《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》和《軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，規(guī)定了軍隊(duì)參加救災(zāi)、協(xié)助地方維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等突發(fā)事件的基本任務(wù)，具有很強(qiáng)的操作性和適用性。

1.2 界定了軍隊(duì)參與處置突發(fā)事件的范圍

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《軍隊(duì)參與處置突發(fā)性事件預(yù)案》的規(guī)定，軍隊(duì)處置突發(fā)事件的范圍包括兩大類：一類是處置軍事沖突突發(fā)事件。如外國軍隊(duì)、軍用航空器、軍用船舶突然進(jìn)入我國領(lǐng)陸、領(lǐng)空、領(lǐng)海，或進(jìn)入我國管轄區(qū)域，并發(fā)生軍事對(duì)峙等情況。另一類是處置非軍事沖突突發(fā)事件，即處置突發(fā)公共事件，主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等四種。

軍隊(duì)處置的突發(fā)事件，必須符合以下幾個(gè)條件：一是突發(fā)性，即事件的發(fā)生不能或者難以預(yù)料；二是危險(xiǎn)性，即已經(jīng)或者可能給人民生命財(cái)產(chǎn)或者國家、社會(huì)帶來嚴(yán)重?fù)p害；三是緊迫性，即事件發(fā)展迅速，有導(dǎo)致局勢(shì)惡化、社會(huì)混亂的危險(xiǎn)或者威脅，要求迅速采取有效措施予以應(yīng)對(duì)；四是國內(nèi)性，即突發(fā)事件的發(fā)生領(lǐng)域是在我國領(lǐng)土范圍或我國主權(quán)管轄范圍之內(nèi)。基于上述考慮，凡不是對(duì)我國國家、社會(huì)和人民利益造成或可能造成損害的突發(fā)事件，或者未在我國領(lǐng)土范圍和主權(quán)管轄范圍內(nèi)發(fā)生的突發(fā)事件，均不屬于軍隊(duì)處置的范圍，即使是基于突發(fā)事件而引起的國際維和、國際救援、國外維權(quán)等行動(dòng)也不應(yīng)屬于軍隊(duì)處置突發(fā)事件的范圍，軍隊(duì)參加這些活動(dòng)不屬于處置突發(fā)事件的行動(dòng)，不受突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的調(diào)整，而應(yīng)由國家依據(jù)相關(guān)國際法進(jìn)行。

1.3 劃分了軍隊(duì)參與處置突發(fā)性事件的權(quán)限問題

1.3.1 軍隊(duì)處置突發(fā)事件有權(quán)采取的處置措施

軍隊(duì)執(zhí)行處置突發(fā)事件任務(wù)，是憲法和法律賦予軍隊(duì)的職責(zé)。軍隊(duì)為有效執(zhí)行處置突發(fā)事件任務(wù)，有權(quán)依據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定有針對(duì)性地采取應(yīng)急處理措施和必要的強(qiáng)制措施。

首先，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，軍隊(duì)在執(zhí)行任務(wù)時(shí)可以針對(duì)事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定以及國務(wù)院、中央軍委的命令，采取多項(xiàng)應(yīng)急處理措施。比如強(qiáng)制隔離使用器械相互對(duì)抗或者以暴力行為參與沖突的當(dāng)事人，妥善解決現(xiàn)場(chǎng)糾紛和爭(zhēng)端，控制事態(tài)發(fā)展；對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施以及有燃料、燃?xì)?、電力、水的供?yīng)進(jìn)行控制等。

其次，突發(fā)事件，特別是危害國家和社會(huì)安全的突發(fā)事件，是導(dǎo)致國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的重要依據(jù)。緊急狀態(tài)制度涵蓋了戒嚴(yán)任務(wù)，因此，在處置突發(fā)事件的緊急狀態(tài)中可以實(shí)施戒嚴(yán)。軍隊(duì)處置突發(fā)事件可以參照?qǐng)?zhí)行《戒嚴(yán)法》的相關(guān)規(guī)定。

1.3.2 軍隊(duì)處置突發(fā)事件過程中人身安全受到威脅時(shí)的應(yīng)對(duì)權(quán)限

《國防法》明確規(guī)定，現(xiàn)役軍人依法履行職責(zé)的行為受法律保護(hù)?！缎谭ā芬?guī)定，以暴力、威脅方法阻礙軍人依法執(zhí)行職務(wù)的，處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金；故意阻礙武裝部隊(duì)軍事行動(dòng)，造成嚴(yán)重后果的，處5年以下有期徒刑或者拘役。當(dāng)判明受到襲擊和對(duì)人身安全的威脅將造成嚴(yán)重后果，非使用武器不足以制止犯罪時(shí)，可以使用武器，進(jìn)行正當(dāng)防衛(wèi)。

2 軍隊(duì)處置突發(fā)事件立法的不足制約了依法管理的水平

雖然我國有以《憲法》和《國防法》為龍頭的法律法規(guī)體系，為軍隊(duì)執(zhí)行處置突發(fā)事件任務(wù)提供了有力的依據(jù)，但這些法律法規(guī)還不能適應(yīng)軍隊(duì)處置突發(fā)事件行動(dòng)的實(shí)際需要，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 政策法規(guī)文件密級(jí)高，人民群眾不了解

軍隊(duì)執(zhí)行黨中央和國務(wù)院、中央軍委的有關(guān)規(guī)定，密級(jí)較高，未向社會(huì)公布，人民群眾并不知道，對(duì)社會(huì)約束力有限，常有公民和組織對(duì)軍隊(duì)處置突發(fā)事件行動(dòng)的合法性提出質(zhì)疑、甚至責(zé)難，直接影響軍隊(duì)發(fā)揮職能作用。

2.2 法律條文原則性強(qiáng)，法律規(guī)定不到位

立法的明確性要求軍隊(duì)處置突發(fā)事件行動(dòng)立法條文表述應(yīng)盡可能詳盡，為執(zhí)法者、司法者和守法者提供指導(dǎo)。但是，現(xiàn)有的軍隊(duì)處置突發(fā)事件行動(dòng)相關(guān)法律條文大多規(guī)定得比較原則和籠統(tǒng)，不明確、不具體，難以發(fā)揮法律的指導(dǎo)作用。

一是關(guān)于救助的問題?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了救助的情況，但是險(xiǎn)情、災(zāi)情發(fā)展到什么程度屬于“緊急情況”？駐軍部隊(duì)按照什么具體規(guī)定實(shí)施救助？如何實(shí)施救助？救助行動(dòng)中如何具體調(diào)配軍地雙方的人、財(cái)、物？救助中某些群眾認(rèn)為一些救助行為侵害了其自身利益而提出賠償要求如何解決？救助中出現(xiàn)官兵傷亡或群眾傷亡如何依法處理等等。二是關(guān)于征用的問題?！督鋰?yán)法》有臨時(shí)征用的相關(guān)規(guī)定，但是如何進(jìn)行臨時(shí)征用、征用單據(jù)應(yīng)由哪個(gè)單位出具、程序如何等一系統(tǒng)問題都沒有明確規(guī)定，在實(shí)踐中缺乏可操作性。三是關(guān)于補(bǔ)償?shù)膯栴}。在我國相關(guān)法律中，分別有“相應(yīng)補(bǔ)償”、“一定補(bǔ)償”、“適當(dāng)補(bǔ)償”等不同表述，也沒有補(bǔ)償必須遵循的基本原則，主要是由政府說了算，隨意性較強(qiáng)。四是關(guān)于政策界限與法律的沖突問題。比如《刑法》等規(guī)定公民有正當(dāng)防衛(wèi)的權(quán)利，但由于處置突發(fā)事件具有很強(qiáng)的政治性和政策性，往往要求官兵采取極大的克制態(tài)度，做到“打不還手，罵不還口”，避免因簡(jiǎn)單化地適用正當(dāng)防衛(wèi)而激化矛盾，許多官兵對(duì)此不理解。

3 加強(qiáng)軍隊(duì)處置突發(fā)事件行動(dòng)立法，提升依法管理水平

3.1 進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容

首先，可以考慮制定一部法律，統(tǒng)一對(duì)軍隊(duì)動(dòng)用組織制度、政治工作制度、軍地協(xié)調(diào)制度、訓(xùn)練制度、后勤裝備保障制度、程序制度和獎(jiǎng)懲制度等相關(guān)問題做出規(guī)定，也可以遵循“成熟一個(gè)制定一個(gè)”的立法思路，針對(duì)不同類型的突發(fā)事件行動(dòng)分別制定單行法規(guī)。其次，要修訂現(xiàn)有的軍隊(duì)處置突發(fā)事件行動(dòng)的相關(guān)法律，尤其是針對(duì)現(xiàn)有法律在實(shí)際執(zhí)行過程中暴露出的一些問題，進(jìn)行及時(shí)修訂和補(bǔ)充。比如對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》、《防暴條令》等法律法規(guī)中關(guān)于軍隊(duì)的組織與指揮、具體任務(wù)、武力使用的范圍和程度、與其他單位的協(xié)調(diào)和軍隊(duì)的綜合保障等問題，在充分調(diào)查研究、嚴(yán)密論證分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改，制定出科學(xué)可行的軍事法規(guī)。同時(shí)還要充實(shí)完善各軍事法規(guī)中與之相關(guān)的一些條款，及時(shí)修訂有沖突或者不一致的地方，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在管理中能夠有法可依、有章可循。

3.2 明確緊急情況法律處置程序

把出現(xiàn)緊急情況時(shí)有關(guān)軍事管理部門的處置程序、權(quán)限、措施、方法等進(jìn)行明確規(guī)定，確保具體負(fù)責(zé)的軍事管理部門能夠嚴(yán)格依照法定的程序迅速應(yīng)對(duì)，及時(shí)反映。各種突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、方式、規(guī)模等具有很大的突然性和不確定性，通常是在沒有明顯征兆或人們還沒來得及做出反應(yīng)的情況下突然爆發(fā)、迅速蔓延，給國家安全、社會(huì)穩(wěn)定和人民生命財(cái)產(chǎn)帶來極大危害。這一特點(diǎn)迫切需要相關(guān)立法明確部隊(duì)管理部門處置、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律程序、法律步驟和法律措施，以確保軍隊(duì)處置突發(fā)事件行動(dòng)有效開展。

3.3 注重依法管理能力訓(xùn)練

處置突發(fā)事件行動(dòng)面對(duì)的矛盾復(fù)雜，面臨的任務(wù)多樣，必須根據(jù)各類任務(wù)特點(diǎn)，抓好部隊(duì)的教育訓(xùn)練，不斷提高官兵的依法管理能力。一方面，部隊(duì)要根據(jù)所擔(dān)負(fù)的任務(wù)，針對(duì)各種突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能出現(xiàn)的法律問題，制訂相應(yīng)的方案預(yù)案，為部隊(duì)處置突發(fā)事件行動(dòng)依法管理提供全方位的法律保障。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步明確和細(xì)化處置突發(fā)事件行動(dòng)依法管理的教育訓(xùn)練內(nèi)容，教育官兵掌握行動(dòng)中的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法界限，切實(shí)提高在執(zhí)行處置突發(fā)事件行動(dòng)中的依法管理水平。